【出处】《人民论坛》2009年第22期
【关键词】社会保障制度；发展
【写作年份】2009年


【正文】

　　改革开放以来，伴随经济体制改革的全面推进，社会保障制度也进行了全面的改革和重构，主要经历了三个阶段。

　　第一阶段是1978年至1992年的社会保障改革起步阶段。从上世纪80年代中期起，我国开始在一些城市实施养老和医疗制度的改革。1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了建立多层次养老保险的目标，基本养老保险实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。医疗保险和失业保险改革也在逐步推进。与此同时，在农村社会保障制度方面，主要开展了中央政府主导下的大规模扶贫运动。

　　第二阶段是1993年至2003年的社会保障制度重构阶段。这一阶段的社会保障立法，主要围绕市场经济制度的确立而展开，在立法的指导思想方面，遵循了“效率优先，兼顾公平”的原则。在内容上，通过国务院一系列行政法规的出台，基本建立起了城镇职工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。

　　第三阶段是2004年至今的社会保障全面深化阶段。当前我国社会保障制度的目标是要建立城乡统筹的社会保障制度，着力解决我国社会长期存在的、由城乡二元结构导致的农村社会保障制度薄弱问题。为此，国务院相继颁布了多项政策文件，涉及养老金计发、农民工社保、农村低保、扩大基本医疗保险覆盖等多个方面。

　　我国逐步建立起了具有中国特色的社会保障制度，形成了包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等制度的较为全面的保障体系。

　　社会保险制度是社会保障制度的核心。我国的社会保险制度包括养老、医疗、失业、工伤、生育五大方面。

　　养老保险制度。现行制度的基本模式是社会统筹与个人账户相结合。社会统筹部分采取现收现付模式，个人账户部分采取积累模式。覆盖包括城镇各类企业职工、部分企业化管理的事业单位职工以及个体工商户和灵活就业者。企业缴费比例一般不超过企业工资总额的20%，个人缴费比例则为8%。截至2008年底，全国参加城镇基本养老保险人数为21891万人，参加基本养老保险的农民工人数为2416万人，5595万农民参加了农村养老保险。其中，464个县开展了由地方财政支持的新型农村养老保险试点，参保农民达到1168万人。

　　医疗保险制度。现行医疗保险制度包括基本医疗保险体系（包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗）、城乡医疗救助体系和补充医疗保障体系三个层次，其中基本医疗保险体系发挥着核心作用。基本医疗保险费由用人单位和职工共同缴纳，用人单位缴费率控制在职工工资总额的6％左右，职工缴费率一般为本人工资收入的2％。截至2008年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为31822万人。其中，参加城镇职工基本医疗保险人数为19996万人；参加城镇居民基本医疗保险人数为11826万人；参加医疗保险的农民工人数为4266万人。

　　失业保险制度。国务院发布《失业保险条例》，进一步扩大了失业保险的范围，调整了失业保险基金的来源。按规定，城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工都要参加失业保险，城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2％缴纳失业保险费，城镇企业事业单位职工按照本人工资的1％缴纳失业保险费。失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹。截至2008年底，全国参加失业保险人数为12400万人，其中，参加失业保险的农民工人数为1549万人。

　　工伤保险制度。国务院颁布《工伤保险条例》，规定所有企业及其职工都要参加工伤保险制度，由用人单位交纳工伤保险费，工伤保险实行社会统筹，设立工伤保险基金，对工伤职工提供经济补偿和实行社会化管理服务。截至2008年底，全国参加工伤保险人数为13787万人。

　　生育保险制度。原劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，规定生育保险按属地原则组织，生育保险费用实行社会统筹。由企业按照不超过职工工资总额1%的比例向社会保险经办机构缴纳生育保险费，建立生育保险基金。女职工在生育期间可享受生育保险待遇。截至2008年底，全国参加生育保险人数为9254万人。

　　社会救助制度

　　社会救助制度是解决贫困问题、帮助弱势群体的重要制度安排和措施。我国社会救助体系主要由居民最低生活保障制度、流浪乞讨人员救助以及自然灾害救助等制度构成。

　　1999年9月国务院发布了《城市居民最低生活保障条例》。根据规定，享受城市最低生活保障制度的对象主要是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。到2008年底我国约有6600万人纳入城乡低保，其中城市居民2334.8万人，农村居民4305.5万人。

　　2003年6月22日，国务院颁布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，同年7月21日，民政部公布了该管理办法的《实施细则》。截至2008年底，全国共有救助单位1422个，床位5.1万张，全年救助城市生活无着的流浪乞讨人员157.3万人次，其中未成年人15.6万人次。

　　2006年1月10日国务院颁布了《国家自然灾害救助应急预案》，对资金准备、灾害预警预报、灾后救助以及恢复重建等方面作出了详细规定。2008年民政部共启动国家救灾应急响应38次，先后向灾区派出50个救灾工作组，指导地方政府紧急转移安置人口2682.2万人（次），完成灾区恢复重建民房631.5万间。

　　社会福利制度

　　我国社会福利事业随着经济的增长取得了长足的发展。以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充的社会福利服务体系基本形成。社会福利的孤老保障开始向社会养老服务延伸。社会福利社会化有新进展。截至2008年底，全国各类收养性社会福利单位4.0万个，床位279.4万张，比上年增长11.2％；收养221.9万人，比上年增长11％。此外，经济适用房和廉租房制度正在各地逐步推行中。2007年在教育领域实现农村义务教育免收学杂费目标。

　　优抚安置制度

　　2004年8月1日，国务院、中央军委颁布了新修订的《军人抚恤优待条例》，明确了优抚对象，扩大了条例适用范围，提高了待遇标准。依此，军人依法享有在劳动、医疗、伤残等方面的优待以及在死亡或伤残时获得抚恤金的权利。截至2008年底，国家抚恤、补助各类重点优抚对象633.2万人。




【作者简介】
林嘉，中国人民大学法学院教授。