【出处】本网首发
【关键词】禽肉进口案；专家组裁决
【写作年份】2011年


【正文】

　　2009年美国《农业，农村发展，食品与药品管理，以及相关机构拨款法案》第727节规定：“本法案所列任何资金，不得用于建立或实施允许中国禽肉产品进口到美国之规则。”这条孤零零的规定，是专门针对中国的，而法案对其他国家并没有类似规定。这条规定，限制了美国农业部及其下属的食品安全检疫局使用资金，从事与进口中国禽肉相关的工作，进而影响了中国鸡肉等禽肉产品输美。这是明显的歧视性规定。2009年4月17日，中国理直气壮地将第727节诉诸WTO争端解决机制（United States — Certain Measures Affecting Imports of Poultry from China，DS392）。

　　中方的第一个主张，当然是说第727节不符合关贸总协定（GATT）第1条第1款所要求的“最惠国待遇”。而美方的第一反应，必定是说第727节是“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，即援引GATT第20条（一般例外）之（b）项进行抗辩。然而，美方如此抗辩，却进入了一个环环相扣的怪圈：既然是“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”，那么很可能就属于WTO《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定）所界定的“卫生与植物卫生措施”（SPS措施），而采取SPS措施，是必须具备一定条件的，例如要进行“风险评估”，要有“科学证据”。第727节作为拨款法案中的一项规定，在其制订过程中，从来没有提到过要符合SPS协定中的这些条件。这样，第727节就是不符合SPS协定的。到了这一步，美国就已经输了官司了。不仅如此，鉴于SPS协定的宗旨与GATT第20条（b）项的相似性，不符合前者的措施，很可能也就无法援引后者进行抗辩。专家组明察秋毫，显然已经注意到了此案环环相扣的情节中，症结就在于这两个“很可能”，于是决定就此下手“解扣”。

　　首先，专家组论证，第727节属于SPS措施。其次，专家组论证了SPS协定与GATT第20条（b）项的关系。

　　一、第727节属于SPS措施

　　专家组指出，SPS协定附件A（1）对SPS措施的概念做出了明确界定，其中包括：“……（b）保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受食品、饮料或饲料中的添加剂、污染物、毒素或致病有机体所产生的风险。卫生与植物卫生措施包括所有相关法律、法令、法规、要求和程序，特别包括：最终产品标准；工序和生产方法；检验、检查、认证和批准程序；检疫处理，包括与动物或植物运输有关的或与在运输过程中为维持动植物生存所需物质有关的要求；有关统计方法、抽样程序和风险评估方法的规定；以及与粮食安全直接有关的包装和标签要求。”专家组从先例中发现，要判断某项措施是否为SPS措施，需要考虑该措施的目的、法律形式及其性质等因素。

　　专家组认为，从表面上看，第727节仅仅是一项行政部门的拨款措施，文字上并没有涉及SPS协定附件A（1）所指之目的。然而，美国自己曾经宣称，该措施的政策目标，是为了防止来自中国的禽肉产品所产生的对人类和动物生命健康的危险。美国还宣称，这一政策目标也体现于该法案的立法历史中。专家组发现，在国会通过的解释第727节宗旨的“联合解释声明”中有这样的字句：对来自中国的有毒食品存在严重关切，因此本法案之规定，就是为了禁止食品安全检疫局使用资金以制订规则进口中国禽肉产品。专家组还发现，第727节的提案人、众议员Rosa DeLauro也曾明确表示，该节之目的，就是为了解决来自中国的禽肉产品所造成的健康风险。因此，专家组认定，第727节之目的，是为了防止来自中国的有毒禽肉产品对人类和动物生命健康带来危险，符合SPS协定附件A（1）所述之目的。此外，第727节是法律，这一点勿庸置疑，因此也满足了“法律形式及其性质”之考量。这样，专家组就得出结论：第727节属于SPS措施。

　　专家组还进一步说，第727节是一项涉及行政部门活动的金钱拨款措施，而不是直接管理卫生和植物卫生问题的措施，似乎可以认为它不是一项SPS措施。事实上，影响某个具体行政部门活动的金钱拨款措施，也不属于普通意义上的SPS措施。然而，第727节作为一项拨款措施，却是国会控制负责实施SPS事项的行政部门的一种方式。因此，该措施属于拨款法案本身，并没有排除其属于SPS措施。

　　论证至此，专家组松了一口气道：第727节这样的措施在SPS协定下受到挑战，这还是第一次。

　　二、SPS协定与GATT第20条（b）项的关系

　　专家组认为，这是个重要问题，因为专家组已经认定第727节违反了SPS协定，现在要解决的是第727节能否受到GATT第20条（b）的保护。专家组为此对比了GATT第20条和SPS协定的条款。

　　GATT第20条：“在遵守关于此类措施的实施不在情形相同的国家之间构成任意或不合理歧视的手段或构成对国际贸易的变相限制的要求前提下，本协定的任何规定不得解释为阻止任何缔约方采取或实施以下措施：……（b）为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施。”

　　SPS协定前言：“重申不应阻止各成员为保护人类、动物或植物的生命或健康而采用或实施必需的措施，但是这些措施的实施方式不得构成在情形相同的成员之间进行任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制；……因此期望对适用GATT 1994关于使用卫生与植物卫生措施的规定，特别是第20条(b)项的规定详述具体规则。……脚注1：在本协定中，所指的第20条(b)项也包括该条的起首部分。”

　　专家组发现，SPS协定的前言明确表示，其目的是详述GATT第20条（b），而“详述”（elaborate）一词，给二者关系作了定性。此外，SPS协定中还有众多规定，明确提到了第20条（b），或者仿照了该项中的用词。例如，第2条第4款提到，符合SPS协定的措施，就应当推定为符合第20条（b）。再如，二者都提到了“保护人类、动物或植物生命健康所必需”的措施。再如，SPS协定第2条第3款和第5条第5款都使用了“任意或不合理歧视的手段，或构成对国际贸易的变相限制”这样的字眼。专家组称，GATT是一个总协定，具体协定详述其条款的情况并不鲜见。例如，《海关估价协定》详述GATT第7条，《反倾销协定》和《补贴与反补贴协定》详述GATT第6条，《保障措施协定》详述GATT第19条。最后，专家组还发现，SPS协定的谈判历史也表明，其目的之一，就是补充第20条（b），就SPS措施符合第20条（b）作出具体规定。

　　因此，专家组认定，在SPS措施方面，SPS协定详细解释了GATT第20条（b）的内容。专家组说，既然如此，说不符合SPS协定的措施却符合第20条（b），是很难让人接受的。此外，SPS协定第2条第1款规定，WTO成员有权采取保护人类、动物或植物生命健康的措施，但这些措施不得违反SPS协定。专家组得出结论：违反SPS协定的措施，也不符合GATT第20条（b）。

　　三、结论

　　证明了第727节属于SPS措施，专家组就可以放心大胆地裁定：第727节不符合SPS协定第5条第1款和第2款，因为它不是以风险评估为基础的；不符合第2条第2款，因为它没有充足的科学证据；不符合第5条第5款，因为它是任意或不合理的；不符合第2条第3款，因为不符合第5条第5款就必然意味着不符合这一条款；不符合第8条，因为它给食品安全检疫局的审批持续造成了不必要的延误。

　　论证了SPS协定与GATT第20条（b）项的关系，专家组认为，由于违反了SPS协定以上诸条款，第727节也不能由于GATT第20条（b）而成为合法措施。

　　我们可以看到，这两个症结一解，环环落地。我们也彷佛看到美方构筑的堡垒，顷刻间土崩瓦解。我们还彷佛看到多米诺骨牌，一块既倒，全阵皆倒。

　　至于作为此案导火索的“最惠国待遇”问题，专家组当然轻松裁定：美国没有将给予其他WTO成员的利益，立即、无条件地给予来自中国的同类产品，因此第727节违反了GATT第1条第1款。




【作者简介】
杨国华，男，1965年3月生。1996年毕业于北京大学法律系，获法学博士学位。现任中华人民共和国商务部条约法律司副司长。