【出处】《现代法学》2010年第4期
【摘要】在古代中国，国家通过法制和惯例为人民提供了“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的一系列途径或方式，以满足人民在受到损害时的救济需求，保护人民的各种正当权益，防止官吏豪强过分危害人民。这些法制和惯例，虽然不具有现代“民权救济”的理念和内涵，但有着“为民做主”的基本追求。本着这样的追求，古代中国政治中长期形成的人民权益救济渠道主要有按照国家行政层级逐级申控的救济途径、通过巡回监察机构接受申控的救济途径、告御状与君王直接干预的救济途径、特许“越诉”的非常救济途径等四类情形。这些途径归根结底是一种以“哭诉”寻求“青天”庇护为灵魂的垂直、单轨、纵向的救济途径，而不是横向平行分权制衡的救济途径。
【关键词】权益损害；权益救济；告御状；监察御史
【写作年份】2010年


【正文】

　　引言

　　在古代中国，国家虽然没有通过系统的立法具体详细地规定和保障人民的行政救济权利，但国家设计了一系列可供人民使用的救济途径或渠道是无可置疑的。国家行政既以“为民父母行政”相标榜，那么“为民做主”就是题中应有之义。为人民提供“鸣冤叫屈”、“哭诉”、“陈情”、“请愿”的场所、途径、方式，并至少表面上要让人民能够实际使用这些途径或方式，是“为民做主”的最典型体现。这一点，即使是在中央集权封建君主专制的王朝，也是不得不考虑的。

　　在古代中国，一般说来，百姓如果认为官府的行政举措违反国家制度或社会风俗礼制、侵害自身正当利益，是可以采取一定的方式或通过一定的途径加以挽救、救济或争取纠正的。这种救济方式或途径，虽然不一定有明确的法定程序，但却实实在在形成为一定的制度或惯例；它们虽不一定明确宣称为保障人民的行政救济权利的目的而生，但其供人民使用以防止官吏舞弊、保护百姓的正当利益的目标是明显的。事实上，防止官吏舞弊、加强廉政监督的方式、途径、程序、手段等等，只要允许人民参加或利用，客观上就会起到在国家行政过程中救济人民权益的作用或达到这样的效果。

　　可以达到这样效果的救济途径，大致有以下几类：第一是按照国家行政层级逐级申控的救济途径；第二是通过国家设定的遍及全国各地的巡回监察机构进行申控的救济途径；第三是直接上达皇帝或者向皇帝“告御状”的救济途径。除此三者之外，我们可以把“越诉”制度单独提出来讨论。

　　一、按照国家行政层级逐级申控的救济途径

　　在古代中国，人民自认为有冤抑或正当权益受损害时，一般说来只能循着国家的行政层级逐级向上申控，以寻求救济。这种逐级申控的制度或惯例，也许是有国家政权以来一开始就有的。

　　古代中国政治体制提供给人民的救济渠道，一般就是从本管衙门或长官开始直至中央的寻求保护或救济途径。

　　《周礼》似乎就记载了周代的逐级申控途径。在周代，在各诸侯国和中央直属区(王畿)，其地方行政管理，大约有乡(遂)、州(县)、党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)（前者为诸侯国的层级，括号内为王畿内的层级。）等六级。乡(遂)、州(县)两级，大约就是后世的地方省、县两级政权；党(鄙)、族(酂)、闾(里)、比(邻)四级，大约就是后世的乡村各级地方或宗族管理层级。在州(县)一级，长官州长“掌其戒令与其赏罚”，县正“掌其治讼，而赏罚之”[1]；有方士“掌都家，听其狱讼之辞”，县士（方士，大约即“州”级专职司法官，与“县士”相对应，应为“州士”。）“各掌其县之民数，纠其戒令而听其狱讼”[2]，这当然包括可以接受人民申控以便救济权益。在乡(遂)一级，长官乡大夫“各掌其乡之政教禁令”，遂大夫“掌其政令戒禁，听其治讼”[1]；有“乡士”“遂士”专门听讼，“各掌其乡(遂)民之数而纠戒之，听其狱讼”[2]，这当然也包括接受人民申控以便救济正当权益。在这两级地方官府之上，人民权益的救济就必须到“国”、“朝”即诸侯国中央或王畿的中央了，如乡士、遂士所审案件，“旬(或二旬)而职听于朝，司寇听之”；方士所审案件“三月而上狱讼于国，司寇听其成于朝”，县士所审案件“三旬而职听于朝，司寇听之”。最重大的案件，可以“王令三公会其期”来会审[2]。

　　真正比较严格意义上的逐级向上申控的制度，从今天确知的历史来看，大约是隋朝开始的。隋文帝曾诏令全国：“有枉屈，县不理者，令以次经郡及州；至省仍不理，乃诣阙申诉。”[3]

　　唐代完善了逐级向上申控的救济体制。《唐六典》规定：“凡有冤滞不伸，欲诉理者，先由本司本贯；或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏，当请给不理状，至尚书省左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。”[4]这就是唐代关于人民在寻求申诉冤屈、控诉贪腐、救济权利时的一般救济程序或途径。所谓“本司”、“本贯”，就是自己所属的地方(县)或其它县级单位，救济必须从这里开始；对县里的处理不服，然后就到州里申控。如果本司、本贯路远不便，可以就近申控于虽然不是本司、本贯但方便告状的官府。当然，如果一开始就是以县官或州官为申控对象，那就不限于向本司、本贯先申控了。唐中宗大历年间规定：“亡官失职、婚田两竞、追理财物等，并合先本司；本司不理，然后省司；省司不理，然后三司；三司不理，然后合报投匦进状。”[5]这里的“本司”，就是本州本县；本州县不理才可以到中央的尚书省六部各司；省司不理才可以到“三司”申控。这里的“三司”，不知是“三法司”(大理寺、尚书刑部、御史台)，还是(对于特别重大的案件)由御史台、中书省、门下省长官组成特别最高法庭进行会审的那个“三司”，还是专门负责受理“上表”的三司（《唐律疏议·斗讼》“越诉”条疏议：“依令：‘尚书省不得理者，听上表。’受表恒有中书舍人、给事中、御史三司监受。”），我们认为应该是最后这个“三司”。

　　宋代继承了唐代的制度，人民申控冤抑救济权益同样必须逐级上告。宋代法制规定：“人户诉讼，在法：先经所属，次本州，次转运使，次提点刑狱，次尚书本部，次御史台，次尚书省。”[6]所谓“先经所属”，就是指所属的县或其它县级单位，然后到州(府、军、监)这一级，然后是在路(转运使、刑狱使)这一级，更后是中央(尚书各部、御史台、尚书省)，最后是皇帝。

　　在各级地方除一般行政管治衙门以外，其它军事、特务和治安性质的官府不得擅自受理人民申控。比如明代法律规定，军府、锦衣卫、巡检等非一般行政官府不得受理诉讼。明武宗正德十六年(公元1521年)七月十四日圣旨：“今后缉事官校，只着遵照原来敕书，于京城内外察访不轨奸官、人命强盗重事，其余军民词讼，及在外事情，俱不干预。”明世宗嘉靖七年(公元1528年)刑部题：“各处镇守、总兵、参将、守备等官，务要干理本等职业，一切钱粮等项词讼，不得侵预，以招物议。”违者，“听科道官通行究举，一体治罪。”[7]

　　此外，我们还可以把先秦时代国家派遣官员到民间采风访俗、访贫问苦的制度，也看成通过一般行政途径救济人民权益的变相形式之一。周代的“振铎访求民意”的制度就是如此。《左传·襄公十四年》引《夏书》：“遒人以木铎徇于路，官师相规，工执艺事以谏。”这是讲周代曾设置“遒人”之官，其职责是敲打(振)木铎于乡间道路，听取人民的呼声，征求人民的意见。《汉书》说“行人振木铎徇于路，以采诗献之”[8]，《风俗通》说“周秦以岁八月遣遒轩使者(遒人？)采异代方言”[9]，大概指的都是这一制度。到民间采访诗歌、民谣、民谚，其实也许正是给人民提供申控救济的机会。唐人颜师古注汉书曰：“采诗，依古遒人徇路，采取百姓讴谣，以知政教得失也。”民歌、民谣常常诉说人民的疾苦、控诉官吏贪腐，甚至就具体案件、事件而作。春秋时代，管仲在齐国创造了官吏主动深入闾里即乡村“问事”的制度。这种制度，实际上包含了直接听取民众申告之内容。如“问人之所害于乡里者何物也？”“(问)除人害者几何矣？”又“问刑论有常以行不可改也，今其事之久留也何若？”[10]这实际上是在直接听取人民控诉申告，以图为民除奸除害申冤屈。这当然可以成为人民权益救济的实际途径或渠道。

　　二、通过巡回监察机构接受申控的救济途径

　　在古代中国，除了正常的地方行政层级的救济途径之外，国家还经常派遣官吏在全国各地巡回监察，接受人民的申控，这也成为人民申控冤屈、救济权益的经常途径之一。

　　这种巡回监察官吏在巡回督察中接受人民控告的救济途径，应该是很早就有的。据说，早在黄帝时代，就曾“置左右大监，监于万国”[11]。“大监”就是后世巡回监察御史的起源；“万国”就是地方部落盟邦。这些“监于万国”的“大监”，当然也可以接受人民的控告，成为人民救济权益的途径。

　　汉武帝时代最先建立“刺史”制度，“绣衣直指刺史”实际上是巡回监察御史的一种特别形式而已。“刺史掌奉诏察州，以六条问事。一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[12]这六条虽然是国家派出巡回监察官主要监察的六个方面，但同时也表明：人民可以就这六个方面的官吏贪赃枉法、损害人民权益的情形向刺史控告，寻求救济或保护。其中的第二条(郡国长官经济违法犯罪)、第三条(郡国长官刑事执法残暴)、第四条(郡国长官人事任用上违法)、第六条(郡国长官不执行国家法令)等，从今天的眼光看，都有涉及行政违法损害人民权益的情形，人民向刺史控告，实际上就是寻求权益救济。

　　在汉代，除“绣衣直指刺史”这类负有特别使命的有固定辖区的监察官外，还经常派遣临时“使者”即巡回督察官员到各地，直接以考察地方治绩、发现冤假错案为使命。如汉武帝元狩元年派遣博士褚大等六人“分徇行天下，存问鳏寡废疾无以自振业者，……详问隐处亡位及以冤失职，奸猾为害，野荒治苛者，举奏。”[13]汉宣帝时亦曾派遣丞相御史之掾属二十四人分巡天下“举冤狱，察擅为苛禁，深刻不改者。”[14]“奸猾为害”、“野荒治苛”、“擅为苛禁”、“深刻不改”，都是指官吏违法犯罪、滥用权力、侵损百姓权益。这些钦差或使者要察访这类情况，非得广泛号召人民积极举告、申控不可。客观地说，这就是人民的权益救济程序。

　　在魏晋南北朝时代，这样的巡回督察使者也是经常派遣。如三国吴景帝永安四年(261年)遣光禄大夫周奕、石伟等多人“巡行风俗，察得吏清浊、民所疾苦，为黜陟之诏”[15]。北魏宣武帝正始二年(505年)“分遣大使，省方巡检。……观风辨俗，采访功过，褒赏贤者，纠罪淫慝，理穷恤弊。”[16]梁武帝天监元年曾“分遣内侍，周省四方，观政听谣，访贤举滞。其有田野不辟，狱讼无章，忘公殉私，侵渔是务者，悉随事以闻。”[17]“大使”们巡察各地方考察官吏的善恶，当然也必须接受人民的申控举告才有可能；人民的权益救济目的也就在其中间接实现了。

　　在唐代，继承汉代的“六察”制度，有监察御史“出使推劾诸色监，当经历六察，纠绳官司”的制度，其监察御史“时人呼为六指”、“六察御史”、“六察官”[18]，大约是仿汉代“六条问事”而来。宪宗元和七年(公元812年)敕：“前后累降制敕，应诸道违法征科，及行政冤滥，皆委出使郎官御史访察闻奏。虽有此文，未尝举职。外地生人之劳，朝廷莫得尽知。今后应出使郎官御史，所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。”[19]郎官御史的巡回访察，当然包括接受人民的控告。其“违法征科”、“行政冤滥”当然包括官吏违法行政、滥用权利损害人民正当权益的情形，人民向这些巡回督察官员进行举报控告，当然就是其权益救济的途径之一。

　　在宋代，全国地方被分划成若干“路”。“路”起初只是“监司”的监察区域，后来似乎成了地方最高级政权层级。在各“路”，设有“监司”———经略安抚使(帅司)、转运使(漕司)、提点刑狱使(宪司)、提举常平使(仓司)。这些“监司”可以受理各种控诉，成为人民权益救济的途径。宋代法制规定，“人户诉讼，在法先经所属，次本州，次转运司，次提点刑狱司，次尚书本部，次御史台”[6]，这里的“转运司”、“提点刑狱司”就是巡回监察官，他们可以直接受理人民申控，以发现和纠正冤抑、制止官吏不法。绍兴二十二年(公元1152年)高宗诏：“自来应人户陈诉，经县结绝不当，然后经州，然后经监司。”[20]这里的“陈诉”，当然包括对官吏违法行政行为损害人民权益的控诉。宋代法制特别规定，人民可以直接到“监司”控诉本州长官，“若诣监司诉本州者，送邻州委官(审理)”[21]。

　　在元代，划分全国为22道监察区，每监察区设提刑按察使(后改为肃政廉访司)进行监察，凡辖区内民政、财政、百官奸邪等，皆纠察之。肃政廉访司官员在巡按地方时，有权“接受词状”，受理“随路京府州军司狱”。[22]这里的“接受词状”，当然包括接受人民关于官吏违法滥权损害人民权益的控诉。肃政廉访司的职责就是“使一道镇静，……民无冤滞”[23]，“按治有法，使官吏畏谨”[24]，“能使官吏廉勤，不敢犯法；凡事办集，不敢扰民”[25]，这包括对地方官吏的行政行为及是否违法滥权造成人民损害进行纠察；其接受词状并依法作出处理，就是为人民提供权益救济途径。

　　在明代，法律对巡回监察官员受理申控的事宜作出了更加明确的规定。明律规定，“各部监察御史、按察司及分司巡历去处，应有词讼，未经本管官司陈告，及本宗公事未绝者，并听置簿立限，发当该官司追问。”[7]这就是说，所有到巡回监察官员处申控的案件，必须先经过“本管官司”审理，只有不服本管官司处理或本管官司不理者才可以申控于巡回监察御史处。这仅仅是就司法案件而言，就是说巡回监察官员只可作为上诉审，不可作为初审。如洪武二十六年(公元1393年)的规定就是对明律这一制度的一个注释。它规定巡按监察御史及按察司分巡官在巡历地方时，“凡受理官民词讼，审系户婚、田宅、斗殴等事，必须发与所在有司追问明白。”[26]就是说，巡回监察官员不能直接受理户婚、田宅、斗殴等民事刑事案件的初审，这些案件必须由本管官司初审；但是，若是在这些种类的案件之外，是控告官吏违法滥权、贪赃枉法、刻薄百姓等情事，那就直接属于巡回监察官吏的监督、纠劾、处理范围，就可以直接受理了。但是，巡回监察官员接受了百姓对于官吏的控告后，也不一定亲自审理，可以移送或指定一定的衙门或官员审理：“若告本县官吏，则发该府；若告本府官吏，则发布政司；若告布政司官吏，则发按察司。”[26]就是说，巡回监察官员在接到对于地方违法官员的控告后，可以交给其直接上级衙门审问，或移交其同级监察衙门审问。除巡回监察官员外，其它带有派出或巡回监督性质的官员或衙司不得擅自受理词状或控告。如一般差遣官员使臣不得受理词讼事。明律规定：“凡差使人员，不许接词状、审理罪囚。违者，以不应(得为)论罪。”[27]

　　三、“告御状”与通过君王直接干预的救济途径

　　古代中国的人民权益救济途径，最为极端和特殊而使用极为困难而稀少者，大约就是向最高统治者君王或皇帝控告，这就是后世所谓“告御状”。这样的权益救济途径，历朝历代的情形相当不一样。但是，关于这一途径的基本惯例历代是一样的。比如第一，在历代都把“告御状”规定为权益救济的最后途径，一般禁止未经过地方到中央各级衙门处理的案件“告御状”；第二，一般都要经过一定的接待官员或衙门的审查甄别程序才能有选择地“上达天听”，一般并非人民直接向皇帝陈诉或递交状子；第三，一般也并非皇帝亲自坐堂问理或书面审理，而是由受理机关的臣僚们先行审理并提出处理意见后交皇帝斟酌决定。

　　(一)谏鼓、路鼓、谤木、善旌、肺石与先秦人民权益救济

　　上古中国的人民欲向最高统治者提出权益救济申控，有许多渠道。据说早在黄帝时代就有“明堂”(或“明台”)的设置。“黄帝立明堂之议，上观于贤也”[28]。“明堂”大约是黄帝时代于王都中心位置建造的国家议事、招贤、纳谏的会议厅。

　　尧舜时代，就有能够供人民申控的谏鼓、谤木之设置。“尧有欲谏之鼓，舜有诽谤之木”[29]，“帝尧陶唐氏，……置敢谏之鼓”[30]，“尧舜之世，谏鼓谤木，立之于朝。”[31]所谓“谏鼓”，大约是悬于朝廷的一面大鼓；所谓“谤木”，大约是立于朝门之外的一根大木。其基本用途主要是君王招纳谏言、建言。“立诽谤之木，使天下得攻其过；置敢谏之鼓，使天下得尽其言。”（〔清〕吴乘权《纲鉴易知录》卷一。谤木，诽谤之木。诽谤，原意是言人之非，是从旁边指出过错。）欲向君王进谏言者，就敲击此鼓；欲向君王批评者，可以写在此木上(或曰敲击此木)。“欲谏者击其鼓也，书其过以表木也”[29]。这种用以为君王招纳建言、谏言的设施，其实更多大概用于人民控告官吏贪赃枉法、滥用权力以救济自己的正当权益之用途。这种控告其实也兼有对君王或国家进行批评谏议的因素在内。在那交通极为不便的古代，在人民的政治参与意识极其微弱的时代，有多少士民会不因自己的切身利害而纯粹为了君主或国家的公益而冒大风险去向统治者进谏呢？

　　另外，据说在尧舜时代还有“衢室”、“善旌”的设置。“尧有衢室之问，下听于民也；舜有告善之旌，而主不蔽。”（《艺文类聚》卷十一引《管子》。）所谓“衢室”，大约就是建于通衢的接待厅，专门用以纳谏的，这大约就是《后汉书·申屠刚传》所言“辟四门之路”的象征之房屋，也可能就是“明堂”。就是招纳谏言建议的公共官舍；所谓“告善之旌”，又称“进善之旌”，“古之治天下者，朝有进善之旌、诽谤之木，所以通治道而来谏者。”[32]这也是鼓励士民向国家或君王进善言或建议的一种标志，就是在国家王城的通衢竖立一面旗帜，欲进建言的人可以到旗帜下等待接见。我们必须看到，“衢室”实际上可能就是人民来访接待室，当然能接受人民对官吏的申控或救济权益的请求；“进善之旌”之下站立的人民，与站在“诽谤之木”下的人民一样，同样不会仅仅是为了批评而已，主要是为了控告官吏违法、救济自己的权益。

　　在大禹时代，据说还有“谏幡”、“建鼓”的设置。《淮南子·泛论训》曰：“禹县(悬)钟鼓磬铎，置鼗，以待四方之士。为幡曰：教道寡人以道者击鼓，喻以义者击钟，告以事者振铎，语以忧者击磬，有狱讼者摇鼗。”这大概就是《路史》所说的大禹“立谏幡”、“陈建鼓”。通过在王城里设“钟”、“鼓”、“磬”、“铎”、“鼗”（鼗，音táo，又作鼗、鼗，即拨浪鼓。）等五种打击乐器，并在显著位置立幡，大禹的目的除了招纳谏议、建言(教以道、喻以义)以外，显然更重要的是要给人民提供控告违法、救济权益的途径———“告以事”、“语以忧”、“有狱讼”者，就可以到王城“振铎”、“击磬”、“摇鼗”，就会有政府的官员接待立案并设法转告君王，加以解决。上述五者中的“鼓”、“鼗”(鼗、鼗)，大概就是所谓“建鼓”：“禹立建鼓于朝，而备诉讼也。”[28]

　　在夏商周时代，关于人民权利的救济途径，也有一些传说。“汤有总街之廷，观民非也；武王有灵台之宫，贤者进也。”（《管子·桓公问》：“黄帝立明台之议者，上观于兵也；尧有衢室之问者，下听于民也；舜有告善之旌，而主不蔽也；禹立建鼓于朝，而备诉讼也；汤有总街之廷，以观民非也；武王有灵台之囿，而贤者进也：此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘也。”）这些“观民非(诽)”、“进贤者”的国家公务场所，显然也可以成为人民控告违法、制止侵害、救济权益的场所。

　　夏商周三代，关于人民权益救济可能途径，《国语·周语》载：“故天子听政，使工卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽史教诲，耆艾修之，而后王斟酌焉。”这里说的虽然是王者的招谏方式，但实际上也可以作为人民申控的积极方式。《左传》：“史为书，瞽为诗，工颂箴谏，大夫规诲，士传言，庶人谤，商旅于市，百工献艺。”[33]说的是同一个招贤纳谏体系。其中最能够成为人民申控救济途径的是“士传言”、“庶人谤”、“商旅(议)”：“士传言谏过，庶人谤于道，商旅议于市，然后君德闻其过失也。”[34]“士农工商”是为四民，四民“传言”、“谤议”，当然不会仅仅是以“不干己事”向国家进言；他们一旦以“干己事”进言，则显然是申控和救济了。

　　夏商周时代还设置了一些可以特别用于人民申控救济的方式程序。

　　第一是“立肺石陈诉”制度。《周礼》：“以肺石达穷民。凡远近茕独老幼之欲有复于上而其长弗达者，立于肺石三日，士听其辞，以告于上而罪其长。”[2]这是最为典型的人民权益救济制度设计：社会上的弱势群体如果受到官吏的欺侮、权益受损而求告无门，最后的途径就是到王城门外的肺石(红色石头)上站立三天，以表示要申控官吏违法、请求救济。一旦有此种“信访”，专职法司“士”就要接待立案并初步询问(“士听其辞”)；然后向君王汇报(“以告于上”)并对阻隔人民上访的地方官吏进行制裁(“罪其长”)。但这种告申控救济程序，并不给人留什么体面：“右肺石，达穷民焉，(朝士)帅其属而以鞭呼趋。”[35]百姓想申控救济，立于“肺石”前等候官吏“接待群众来访”时，要受到“朝士”及其吏卒用鞭子驱趋呼传的待遇。

　　第二是“摇鼗申控”制度。《吕氏春秋·自知》：“武王有戒慎之鼗。”按照古人的注释：“欲戒者，摇其鼗”。“鼗”就是一种有柄的小鼓，亦即拨浪鼓。周武王设置此鼓，大约也有方便士民申控和进谏之意。

　　第三是“击路鼓申控”制度。《周礼·夏官·太仆》：“建路鼓于大寝之门外，而掌其政。以待达穷者与遽令。闻鼓声，则速逆御仆与御庶子”。《周礼·夏官·御仆》：“御仆掌群吏之逆，及庶民之复，……以序守路鼓”。“逆”是指群臣的进言；“复”是指百姓之批评。《礼记大传》说：“尧设敢谏之鼓，禹设箴规之鼗。乃周建路鼓之意。”《文献通考》说：“盖穷者达其情于外朝之肺石，朝士又达穷者之情于内朝之路鼓。”[36]就是说，周时悬鼓于王宫的“路门”之外，称“路鼓”，由太仆主管，御仆守护；百姓有击鼓申冤或批评建言者，御仆须迅速报告太仆，太仆再报告周王，不得延误。这“路鼓”后来发展为“登闻鼓”。

　　(二)汉魏两晋南北朝的“告御状”与人民权益的非常救济

　　关于人民“告御状”之类的非常上诉救济途径，汉代以后基本上按照先秦时代的基本思路，在制度上有所发展，特别是设置了职权明确的接受“告御状”的具体机构，规定了接受“告御状”的操作程序等等。

　　秦朝废除了周代以来的谤木肺石之类的制度。西汉时代，似乎也没有“登闻鼓”。王莽篡汉，为标榜恢复周代良制，“令于王路四门复设进善之旌、诽谤之木、敢谏之鼓，令谏大夫四人坐王路门受言事者。”[37]王莽所恢复的是善旌、谤木、谏鼓等三个“标志性建筑”，设四个专职官员在那里受理人民的“言事”，这显然主要是接受人民告状申控，提供救济权益的最后渠道。王莽灭亡后，谤木、谏鼓遂废，东汉时代又恢复了谤木谏鼓制度。东汉经学家郑玄注《周礼·夏官司马·太仆》的“路鼓”制度时说“若今时上变事击鼓矣”，说明其时有“登闻鼓”制度。

　　在汉代，人民“告御状”还有“守阙诉讼”的非常控告模式。如东汉质帝时曾下诏谴责地方长吏“恩阿所私，罚枉仇隙，至令(百姓)守阙诉讼，前后不绝。”[38]说明当时人民“守阙诉讼”已经成为一种常见之事。这里的百姓“守阙诉讼”，就是“集体上访”，直接到王宫的大门前，控告地方长官贪赃枉法。阙，即门观，西汉时指未央宫北阙，东汉时指鸿都门，是王宫之正门，均为重要的政治活动场所。[39]汉代诣阙上书的人有宫车司马负责接待。“公车司马令一人，六百石。本注曰：掌宫南阙门，凡事吏民上章，四方贡献，及征诣公车者。”[40]

　　汉代人民向皇帝提出非常控告或上诉，还可以利用一种特别上书的方式。在当时，向皇帝上告重大紧急事件的特别上书，称“上言变事”、“上变事”，简称“变事”、“急变”(如果系匿名而为，则称为“飞变”、“飞章”、“斐变”、“悬书”)。如汉成帝时，九江人梅福“数次因县道上言变事，求假(借)轺传诣行所在，条对急政”[41]。如果有关于官吏重大贪赃枉法、残刻民众的事件，百姓假借官车直接到“行在”(皇帝出巡临时驻跸之所)控告，不也是权益救济的方式之一了吗？

　　汉代的百姓还可以直接上书皇帝以救济权益，如《汉书·刑法志》所载少女缇萦上书汉文帝、主动请求入官为奴以赎其父肉刑之罪一事，应该看成一次典型的个人非常上诉救济权益的案例。

　　魏晋时代亦有“登闻鼓”之设置。正式以“登闻鼓”名告御状之鼓，大约始于晋。晋武帝时，于宫门外悬鼓，吏民有冤抑者，击鼓诉之于朝廷。“西平人麹路伐登闻鼓，言多袄谤，有司奏弃市。帝曰：朕之过也。舍而不问。”[42]麹路击“登闻鼓”要申诉的，肯定是与自己的权益相关的事情，可是被当时的官员认为是“言多袄谤”，用今天的话说就是当成“上访油子”，并且要处死刑。幸而晋武帝开明，没有追究。在当时，人民到京师非常上诉鸣冤的方式是“执黄幡，挝登闻鼓”[43]，好多人就是以此引起皇帝关注而申控成功的。如惠帝时太保主簿刘繇等人执黄幡、击登闻鼓为他人之讼冤；怀帝时小吏邵广盗官幔三张论刑弃市，其幼子执黄幡、挝登闻鼓乞恩[44]。所谓“执黄幡”，大约类似于后世写鸣冤标语高举起来，引人关注。这些都是特别上诉申诉方式，实际上一直为后世沿用。

　　少数民族入主中原的北朝也模仿汉制设“登闻鼓”。北魏时，“阙左悬登闻鼓。人有穷冤，则挝鼓，公车上奏其表。”北魏法律规定，案件虽已经审结，“以情状未尽，或邀驾、挝鼓，或门下立疑”，以状告于皇帝。[45]“人有穷冤”，就是案件经过了所有审判层级环节，还不能申冤；此时向皇帝“告御状”的办法有三：邀车驾，击登闻鼓，门下立疑。“邀车驾”，大约是指直接于皇帝车驾经过之处拦轿喊冤；“门下立疑”是一种什么样的方式，不太清楚。是不是“立于肺石之下”的另一种说法，因为肺石一般就是设置于王宫的某个门下的。

　　在南朝也设有这类特殊救济方式。南朝梁武帝时曾设谏鼓、谤木、肺石。梁武帝天监元年(公元502年)下诏于公车府谤木、肺石旁各置一函。“若肉食莫言，山阿欲有横议，投谤木函；若从我江汉，功在可策，犀兕徒弊，龙蛇方悬，其次身高才妙，摈压莫通，怀傅吕之术，抱屈贾之叹，理有礉然，受困包匦；夫大政侵小，豪门陵贱，四民已穷，九重莫达。若欲自申，并可投肺石函。”[46]天监三年(公元504年)，梁武帝出题测试秀才，曾曰：“朕立谏鼓，设谤木，于兹三年矣。”[47]注曰：“立鼓于朝，有欲谏君者击之；设谤木于阙，有诽谤，使人击之，武帝立之已三年矣。”说明当时曾仿行古制，在朝廷门外设置过谏鼓、谤木、肺石。“山阿欲有横议”，包括士民百姓申控官吏违法滥权、救济自己权益的情形；所谓“大政侵小”、“豪门凌贱”，主要就是官僚贵族滥用权势欺压百姓、侵损其权益的情形。因为考虑到“四民已穷，九重莫达”的困境，才给人民提供一个将申控状子“投肺石函”的机会或途径，以为非常救济。

　　在南朝时代，历朝皇帝还经常发布诏书征求人民建言或鼓励人民非常控诉。如梁武帝时曾发布诏书：“四方士民，若有欲陈言刑政，益国利民，沦碍幽远，不能自通者，可各诠条布怀于刺史二千石，有可采申，大小以闻。”[48]这是规定人民可以通过省级地方长官向皇帝申控。“陈言刑政”，包括就重大案件申控官吏、救济权益；“诠条布怀”，就是写成条理清楚的文书表达自己的建言或申控。在当时，负责接待士民应征来京及转递谏书的公车府，似乎变成了专门接待士民来访申控的接待处。如齐东昏侯时，士人崔偃“诣公车门上书申冤”，使其父崔慧景冤案得以昭雪[49]。

　　(三)隋唐至明清时代的“告御状”与人民权益非常救济

　　在隋唐以后，人民通过“告御状”之类的方式实行非常救济的制度途径大大地发展和完善了。

　　隋朝的非常上诉制度，首次特别明确地强调了必须层层级级逐级上诉、只有用尽一切正常途径仍无效时才能“告御状”的原则。“有枉屈，县不理者，令以次经郡及州，至省仍不理，乃诣阙申诉；有所未惬，听挝登闻鼓，有司录状奏之。”[3]这里的“诣阙申诉”，其实就是直接到宫门外喊冤，也许就是“立于肺石”或“门下立疑”。“挝登闻鼓”是除“诣阙申诉”以外的另一种程序。

　　唐代的非常申控制度，相当完善。唐王朝一开始似乎就在长安、洛阳二京设“登闻鼓”。唐《公式令》规定：“诸辞诉者皆从下始。先由本司本贯；或路远而踬碍者，随近官司断决之。即不伏(服)当请给不理状，至尚书省，左右丞为申详之。又不伏，复给不理状，经三司陈诉。又不伏者，上表。受表者又不达，听挝登闻鼓。若独老幼不能自申者，乃立肺石之下。若(告诉人)身在禁系者。亲识代立焉。立于石者，左监门卫奏闻；挝于鼓者，右监门卫奏闻”[50][51]。国家正式律典中有关于非常上诉的规定。《唐律》规定，“邀车驾及挝登闻鼓，若上表诉，而主司不即受者，加(越诉)罪一等。”“诸邀车驾及挝登闻鼓，若上表，以身事自理诉，而不实者，杖八十。”[52]《唐律》规定了三种非常上诉方式：“邀车驾”、“挝登闻鼓”、“上表”。按照此规定，只要所诉属实，人民就可以有“告御状”的权利。不实者，也不过杖八十，是轻刑。法律也没有规定部分“不实者”坚决不受理。

　　关于这三种告状方式，《唐律》中并没有格外强调前置程序——要先用尽各级处理程序后才能告御状，但《唐六典》强调了这一点。“凡有冤滞不伸欲诉理者，先由本司本贯……，经三司陈诉又不伏者，上表；受表者又不达，听挝登闻鼓。若茕独老幼不能自申者，乃立肺石之下。”[50]此外《唐六典》还对三种“告御状”的方式作了非常明确的使用顺序规定：先向皇帝上表，不达者再击鼓；二者都不能自为的弱者就立肺石。

　　武则天当政时期，为了“大收人望”，又搞了一些新名堂。“垂拱初年，令熔铜为匦，四面置门，各依方色，共为一室。东面名曰延恩匦，上赋颂及许求官爵者封表投之。南面曰招谏匦，有言时政得失及直言谏诤者投之。西面曰申冤匦，有得罪冤滥者投之。北面曰通玄匦，有玄象灾变及军谋秘策者投之。每日置之于朝堂，以收天下表疏。”[53]在这四个“意见箱”中，与人民的非常上诉或申控、救济权益有关的是“申冤匦”，专门满足“得罪冤滥”、“怀冤受屈”、“无辜受刑”的人民的救济需要。“招谏匦”也与此有一定关系。“言时政得失”、“直言谏诤”、“匡政补过”等等其实也包括申控官吏违法滥权、救济正当权益。为了管理四匦，设置了匦院，“置匦使一人，判官一人。谏议大夫或拾遗补阙充其使，专知受状。”[54]这种设专职受理非常上诉的机关的方式，直接为宋代的相关制度开了先河。

　　宋代继承唐制，除保持了这几种途径之外，还设置了更加发达的专职机构。

　　宋朝似乎一开始就为“登闻鼓”设置了专门的机构———“鼓司”，又沿袭唐代的“理匦使”设置“理检使”，并为之设置了“登闻院”。首次形成了两个并列机构略有分工、互相牵制受理人民“非常上诉”的体制。孝宗至道二年(公元996年)七月诏：“诸州吏民诣鼓司、登闻院诉事者，须经本属州县、转运司；不为理者乃得受。”[55]这时在此强调必须先经过所有的地方前置申控程序才能受理。真宗景德四年(公元1007年)，改“鼓司”为“登闻鼓院”，改“登闻院”为“登闻检院”[56]。逐渐形成了以“登闻鼓院”收受人民关于“婚田公事”即民事纠纷、“登闻检院”收受人民其它申冤控诉事宜即刑事诉讼、行政诉讼的格局。[57]仁宗天圣八年(公元1030年)八月诏：“登闻检院，今后诸色人投进实封文状，仰先重责结罪状。如委实别有冤枉沉屈事件，不系婚田公事，即与收接投进。如扯开却夹带婚田公事在内，其进状人必当勘罪，依法遣断。所有争论婚田公事，今后并仰诣登闻鼓院投进。”[58]“如未经鼓院进状，检院不得接收；未经检院，不得邀驾进状。如违，亦依法科罪。”[59]“凡臣民上疏均先诣登闻鼓院；如鼓院不受，则诣检院。”[60]也就是说，当时的制度是：所有“告御状”，先须到“登闻鼓院”，过滤下民事案件；刑事和行政的案件再到“登闻检院”申诉；“登闻检院”不受理的才可以直接邀车驾向皇帝告诉。

　　为了加强对高级官吏的监督，宋真宗时定制：“或论长吏及转运使、在京臣僚，并言机密事，并许诣鼓司、登闻院进状。”[61]就是说，申控于“鼓司”、“登闻院”的特别控告途径，这时主要被用作人民监督和控告中央地方高级官吏的途径。

　　象唐代一样，宋代也特别强调“告御状”必须是最后程序。《宋刑统》规定准用后周之制，规定：“诸色词讼及诉灾沴，并须先经本县，次诣本州本府。仍是逐处不与申理及断遣不平，方得次第陈状，及诣台省，经匦进状。其有蓦越词讼者，所由司不得理，本犯人准律文科罪。应所论讼人须事实干己，证据分明。如或不干己事及所论矫妄，并加罪。”[62]

　　在辽王朝，也设有受理非常申控的“钟院”，相当于宋朝的“鼓院”。辽穆宗时曾废除“钟院”，致使“穷民有冤者无所诉”。景宗保宁三年(公元971年)下诏恢复“钟院”。[63]重熙八年(公元1039年)，辽兴宗诏“有北院处事失平，击钟及邀驾告者，悉以奏闻。”[64]在金王朝也设有“登闻检院”、“登闻鼓院”，正大元年(公元1224年)“诏刑部、登闻检鼓院毋锁闭防护，听有冤者陈诉。”[65]

　　蒙古民族入主中原的元朝政权也继承了前代的一些非常申控制度，不过似乎简化了一些。元世祖至元十二年(公元1275年)令中书省议立“登闻鼓”，规定“父母兄弟夫妇为人所杀，冤无所诉”者，听击鼓鸣冤；“其或以细事唐突者，论如法。”至元二十年(公元1283年)，世祖又下敕规定，“诸事赴省、台诉之；(省、台)理决不平者，许诣登闻鼓以闻。”[66]同样，元代也特别强调须用尽前置程序，“诸陈诉有理，路府州县不行，诉之省部台院。省部台院不行，经乘舆诉之；未诉省部台院，辄径诉乘舆者，罪之。”[67]“经乘舆诉之”大概包括“邀车驾”、“挝登闻鼓”两种情形。

　　明代的非常申控救济制度，由“通政司”、“登闻鼓司”二者共同构成。明代的“登闻鼓”是太祖时设置的。洪武元年(公元1368年)太祖令设“登闻鼓”于京师午门外，每日由监察御史一人负责值班。“其户婚、田土、斗殴、相争、军役等项，其状赴通政司，并当该衙门告理，不许径自击鼓，守鼓官不许受状。”[68]就是说，民事案件和一般刑事案件，只能通过通政司提出非常申控；特别重大的刑事案件(命盗反逆重案、官吏贪腐或滥用权力残害人民之案件)才可以击“登闻鼓”向皇帝“告御状”；许击“登闻鼓”，监察御史随即引奏。“凡登闻鼓楼，每日各科轮官一员。如有申诉冤枉，并陈告机密重情者，受状具题本封进。其诉状人先自残伤者，参奏。如决囚之日有诉冤者，受状后，批校尉手传令停决，候旨。”[69]《明史·刑法志》说：“民间狱讼，非通政司转达于部，刑部不得听理。”

　　洪武二十六年(公元1393年)，明太祖还下诏具体规定了“通政司”受理非常上诉的程序：“凡有四方陈情建言，伸诉冤枉、民间疾苦善恶等事，知必随即奏闻。及告不公不法等事，事重者，于底簿内誊写所告缘由，赍状奏闻，仍将所奉旨意于上批写，送该科给事中，转令该衙门抄行；常事者，另置底簿，将文状编号，使用关防，明立前件，连人状送当该衙门整理，月终奏缴底簿，送该科督并承行该衙门回销。”[7]

　　明代对“告御状”还有一个特殊的称谓。士民百姓直接控诉于皇帝，也被叫作“叩阍”。“阍”，即宫门，叩阍者可以击打“登闻鼓”。官吏百姓或者犯人家属，有冤情须直接向皇帝上诉者，则立于宫门喊冤曰叩阍。[70]也就是说，“叩阍”实际上是立于宫门外喊冤、邀车驾和击“登闻鼓”等几者的笼统说法。

　　清代仿明制，顺治初年即设“登闻鼓”于都察院。吏民如有冤抑之情，可以击鼓申诉。顺治十三年(公元1656年)改设于右长安门外，每日科道官员一人轮值。后将“登闻鼓”移于通政司，并设鼓厅。如审知确系冤屈，由通政司奏请昭雪。[71]否则以“越诉”处理。当时似乎有规定，只有案涉军国重务，大贪大恶，奇冤异惨者，才能击鼓。[72]对于“告御状”中的过激或违法行为，《大清律》所附“条例”作了特别规定，如对“擅入午门、长安门叫诉冤屈”、“赴京控而原讼衙门尚未审结”、“假以建言为由挟制官府”、“邀车驾及挝“登闻鼓”申诉”、“故令老幼残疾妇女代己申诉”等情形作出了既要受理案件又要处罚有关刁民的规定。清代还特别就“刁徒身背黄袱、头插黄旗、口称奏诉直入衙门”、“因小事纠集多人越墙进院突入(登闻)鼓厅妄行击鼓谎告”等情形作出了处理规定[73]。

　　四、“越诉”特许与人民权益救济

　　在古代中国，人民在受到官吏贪赃枉法、滥用权力的危害时，其依法申控寻求救济的途径只能从基层开始，逐级向上。国家一般会禁止越级申告控诉，也就是禁止越过本司本管官员进行控诉。“越诉”是古代中国法律一般要加以打击的行为。不过，国家为了打击某些特别的犯罪，或者制止贪官污吏对人民权益的特别侵害，法律也常常特许人民“越诉”。

　　(一)历代关于“越诉”的一般禁令

　　唐代之前已经有强调逐级上诉、禁止“越诉”的制度，可惜已经找不到相关法律条文了。最早的法律条文，见于唐代。《唐律疏议·斗讼》：“诸越诉及受者，各笞四十。”《疏议》曰：“凡诸辞诉，皆从下始。自下至上，令有明文。谓应经县而越向州府省之类。”这是迄今所见最早的“越诉”禁令。

　　宋代也注意打击“越诉”。太祖乾德二年(公元964年)正月诏：“今身应有论诉人等，所在晓谕，不得蓦越陈状，违者先科越诉之罪，却送本属州县依理区分。”[74]《宋刑统》规定：“其有蓦越词讼者，所由司不得与理，本犯人准律文科罪。”[75]宋真宗时曾明令“其越诉状，官司不得与理。”[61]即使依法可以到“鼓司”、“登闻院”告状的案件，其中也不能夹带应该由地方逐级管辖的案件：“若类带合经州、县、转运使论诉事件，不得收接。若进状内称已经官司断遣不平者，即别取事状与所进状一处进内。”[61]“诸路禁民不得越诉。杖罪以下，县长吏决遣；有冤枉者，即许诉于州。”[76]

　　在元代，法律也禁止“越诉”。元律规定，“诸告人罪者，自下而上，不得越诉”。“越诉”者笞五十七。诸陈诉有理，路府州县不行，诉之省部台院；省部台院不行，经乘舆诉之。未诉省部台院，辄经乘舆诉者，也以越诉论罪[67]。

　　明代亦禁止“越诉”。《大明律》规定：“凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称诉者，笞五十。”[7]明代的“越诉”之禁，比以前各代都严格，“越诉”者要处以“发口外充军”的刑罚。甚至规定民间案件未经“里老人”处理而告官者为“越诉”。万历年间定《越诉条例》16条，对各种案件的奏告、申诉程序都作了严格的规定[70]。法律规定，凡属于州县自理案件，省级长官不得受理初审：“凡布政司官不许受词自问刑名；抚按官亦不许批行问理。”[27]

　　清代法律的“越诉”禁令更严。《大清律》“越诉”条规定与明律同，但增加了一些条例。比如雍正三年的条例规定，“凡在外州县有事干碍本官不便控告，或有冤抑审断不公，须于状内将控过衙门、审过情节开载明白，上司官方许受理。若未告州县及已告州县不候审断越诉者，治罪。上司官违例受者，亦议处。”乾隆六年条例规定：“词讼未经该管衙门控告，辄赴院、司、道、府，如院、司、道、府滥行准理，照例议处。”[77]

　　(二)不视为“越诉”的一些特殊情形

　　在禁止“越诉”的原则下，为了保护人民的正当权益，为了防止基层官吏滥用权力、堵塞讼路，古代中国历代王朝曾作出了许多有益的补充规定。这些规定，用今天的眼光看，相当有行政救济法制的味道。正式允许“越诉”之法，大概始于宋代。不过，有些制度实际上也许是唐代就开始了的。

　　唐宋以后特许“越诉”的情形，大概有以下几类。

　　第一种情形是，如果本管或该管官司不受理案件，则可以“越诉”。这种情形，严格地说已经不视为“越诉”。《唐律疏议·斗讼》：“凡诸词讼，皆自下始。……若有司不受，即(越)诉亦无罪。”《宋刑统·斗讼》中附有宋时延用的北周敕令：“起今后诸色诉讼并诉灾沴，并须先经本县，次诣本州本府，仍是逐处不与申理及断遣不平，方得次第陈状。”在元代，“本属官司有过，及有冤抑屡告不理，或理断偏屈，并应合回避者，许赴上司陈之。”[78]

　　第二种情形是，不得将人民告申的案件交“所讼官司”审理，也就是交给被控告的衙门或官员受理；如有违反，听人民“越诉”。北宋真宗咸平六年(公元1003年)规定：“若论县，许经州；论州经转运使，或论长吏及转运使、在京臣僚，并言机密事，并许诣鼓司、登闻院进状。”[61]南宋高宗绍兴六年“令诸州，诉县理断事不当者，州委官定夺。若诣监司诉本州岛者，送邻州委官；诸受诉讼应取会与夺而辄送所讼官司者，听越诉。受诉之司取见诣实，具事因及官吏职位姓名、虚妄者具诉人，申尚书省。”[21]绍兴十二年五月六日诏，“率臣诸司州郡，自今受理词诉，辄委送所讼官司，许人户越诉，违法官吏并取旨重行黜责，在内令御史台弹纠，外路监司互察以闻。仍月具奉行，有无违戾，申尚书省。”[21]在元代，“本属官司有过，……许赴上司陈诉之。”[78]在明代，人民可以向巡回监察官员控告本管官吏，“若告本县官吏，则发该府；若告本府官吏，则发布政司；若告布政司官吏，则发按察司。”[26]最后实际上由上一级衙门或官员审理，这不视为“越诉”。清代雍正年间的条例规定，“凡在外州县有事款干碍本官不便控告，……上司官方许受理。”[77]872

　　第三种情形是，本管官司应回避而不回避，则许人民“越诉”。在元代，“本属官司……应合回避(而不回避)者，许赴上司陈之。”[78]这种情形，在宋、明、清的法律中虽未找到有关规定，但应该也有类似作法。

　　第四种情形是，向监司宪司控诉官吏受贿不法，可以越级告诉，不以“越诉”论。元代法律规定：“诸诉官吏受贿不法，径赴宪司者，不以越诉论。”[67]

　　(三)宋代“越诉法”开创的一些特许“越诉”

　　两宋时代，为了打击贪官污吏，防止其欺侮小民，特别以各种法令“广开越诉之门”。其规定的一些特别允许“越诉”的情形，非常典型地体现了给予人民申控官吏违法滥权、保护人民正当权益、实行行政损害救济的目的。

　　这些特许“越诉”大概有以下几种情形：

　　第一种情形与司法中防止官吏舞弊有关。北宋政和三年(公元1113年)十二月，宋徽宗令“官吏辄紊常宪法，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤政”者，“许赴尚书省越诉。”[79]宣和三年(公元1121年)，徽宗又下诏对“诸路州军公吏人，违条顾觅私身发放文字及勾追百姓”，“擅轩绳缫，以威力取乞钱物”，“而监司守令坐视漫不省察”者，“许民户诣监司越诉。”[80]宣和四年(公元1122年)徽宗再次下诏：“应在禁罪人，官吏避免检察官点检，辄私他所者，以违制论。许被禁之家越诉。”[81]宋高宗绍兴二十七年规定，“民间词诉，……苟情理大有屈抑，官司敢为容隐，乃设越诉之法。”[82]《庆元条法事类》规定：“诸奉行手诏及宽恤事件违戾者，许人越诉。”[83]在司法审判中，如果依法“有不应禁(之人)而(遭)收禁者，……许不应禁人或家属经提刑司越诉。如提刑司不为受理，许经刑部、御史台越诉。”[84]还有对于官吏审理案件故意拖延时日(“往往经涉岁月不与断理”)者，“许人户越诉”[85]。

　　第二种情形与宋代特别注意打击“冒役”有关。有宋一代，差役之累，百姓苦之，于是“冒役”。即土豪与官吏勾结在差役科派上弄虚作假、躲避差役，或将差役负担转嫁给贫民，“朝廷虑猾吏之为害，故开冒役越诉之门。”[86]高宗建炎二年诏，“逃田税役，辄勒邻保代输，许人户越诉。”[87]

　　第三种情形与宋代的“断由”制度有关。宋代法制规定，任何司法案件的判决，不仅仅要作出判决本身，还应该在判词上写明判决理由(定夺因依)。如果原管官司不给出断决理由，则可以“越诉”。“如元官司不肯出给断由，许令人户径诣上司陈理。其上司不得以无断由不为受理，仍就状案追索原处断由。如原官不肯缴纳，即是显有情弊，自合追上承行人吏，重行断决。”[85]

　　第四种情形与防止贪官污吏勾结奸民霸占百姓田产房产等物业有关。如高宗绍兴三年诏：“人户因兵火逃亡，抛弃田产，……十年内听理认归业。官司占田不还，许越诉。”[88]孝宗隆兴元年诏：“应婚田之诉，尤下户为豪强侵夺者，不得以务限(受理民事诉讼期限)为拘，如违，许人户越诉。”[89]

　　第五种情形与防止官吏不法科敛百姓、征收赋税违法有关。高宗绍兴五年敕：“民间合纳夏税秋苗，……州县不遵三尺(法)，……往往大折价钱，至令人户难于输纳，并将畸零物帛高估价值却往他处贱价收买，以图剩利，显属违戾。可令监司觉察，仍许人户越诉。”[90]孝宗干道元年诏：“江浙州军每岁人户合纳二税物帛等，……州县于数外妄有科折，……以加耗为名，大秤斤两，如有违戾，许民越诉。”[91]

　　第六种情形与防止官吏侵害商人、勒索商贾有关。如宁宗庆元元年诏：“现任官员收买饮食服用之物，并随市值，各用现钱。不得于市价之外更立官价，违者，许人户越诉。”[92]

　　第七种情形与防止官吏“滥收费”、“滥罚款”有关。高宗隆兴九年规定：“契勘人户典卖田宅，合纳牙税契纸本钱，勘合朱墨头子钱。州县巧立名目，又有朱墨钱，用印钱、得产人钱，……禁契税正钱外收取民钱，许人户越诉。”[93]孝宗淳熙二年诏：“累降指挥约束州县，不得因公事辄科罚百姓钱物。(违者)许人越诉。”[94]

　　(四)明代的“许民捉拿污吏”之制度

　　明太祖朱元璋为了打击贪赃枉法、滥用权力、鱼肉百姓的贪官污吏，也为了保障人民的正当权益，给了人民一项非常特殊的救济程序———―“耆民率丁壮捉拿害吏送惩”的制度。这是明代人民权益救济法制中最为特殊的一项设计。

　　为了制止官吏贪渎之风蔓延，明太祖朱元璋认为仅仅靠体制的力量已经不行了；于是他选择在国家正常监督体制之外借助老百姓的力量。他明确授权人民捉拿贪官污吏送惩：

　　“朕设夫州县官，从古至今，本为牧民。曩者所任之官，皆是不才无籍之徒。一到任后，即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮夤缘作弊，害吾良民多矣。似此无籍之徒，其贪何厌，其恶何已！若不禁止，民何以堪！此诰一出，尔高年有德耆民及年壮豪杰者，助朕安尔良民。若靠有司辨民曲直，十九年来未见其人。今后所在有司官吏，若将刑名以是为非、以非为是，被冤枉者告及四邻，旁入公门，将刑房该吏拿赴京来；若赋役不均，差贫卖富，将户房该吏拿来；若保举人材扰害于民，将吏房该吏拿来；若勾补逃军力士，卖放正身，拿解同姓名者，邻里众证明白，助被害之家将兵房该吏拿来；若造作科敛，若起解轮班人匠卖放，将工房该吏拿来。若民从朕命，着实为之，不一年之间，贪官污吏尽化为贤矣！为何？以其良民自辨是非，奸邪难以横出，由是逼成有司以为好官。其正官、首领官及一切人等敢有阻挡者，其家族诛。”[95]

　　这是授权人民捉拿州县为恶的六房书吏。对人民的这种“捉拿”授权，还包括捉拿作恶的“在闲之吏”及“老奸巨猾”：

　　“今后布政司、府州县在役之吏，在闲之吏，城市乡村老奸巨滑顽民专一起灭词讼，教唆陷人，通同官吏害及州里之间者，许城市乡村贤民方正豪杰之士有能为民除患者，合议城市乡村，将老奸巨滑及在役之吏、在闲之吏绑缚赴京，罪除民患，以安良民，敢有邀截阻挡者枭令。赴京之时，关津渡口毋得阻挡。”[96]

　　在这些诰令中，朱元璋授权民间的“高年有德耆民及年壮豪杰者”、“贤民方正豪杰之士”协助朝廷反腐败；授权百姓捉拿的对象仅仅是州县基层政权的吏、户、礼、兵、刑、工六房书吏(包括在闲者)；其所授予的权力只是协助官府捉拿或者扭送赴京师，送交中央衙门审理。为保证此一人民监督顺利完成，朱元璋规定，任何渡口关津必须配合，“虽无文引”也必须放行，不得阻拦；阻拦者甚至要“族诛”。这实际上是一种特殊的允许“越诉”制度，就是为了防止“正印官、首领官”等庇护或阻拦对这些污吏的查处，所以授予人民协助国家捉拿，实即借助人民通过“越诉”的模式制裁这些污吏。

　　对百姓的这种授权，是否也包括捉拿为恶的官员？朱元璋曾下诏：

　　“所在有司所掌事务，本为民便，往往不行仁政，于差拨及一切词讼，卖富差贫，刑名有理做无理。诏书到日，今后有司官吏敢有如此，许群民或百十擒拿赴京。”[97]

　　按照这一诏书规定，“许群民百姓或百十捉拿赴京”的包括“有司官吏”，应该包括府州县官员，就不再仅仅限于“书吏”了。但是，这样的理解也许不一定正确。因为《明大诰》中又有规定：

　　“自布政司至于府州县吏，若非朝廷号令，私下巧立名目，害民取财，许境内诸耆宿人等遍处乡村市井，连名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更育贤民。”[98]

　　这里仅仅授权百姓以“连名赴京奏状”的方式控诉贪腐的官员(“有司”)，为随后的弹劾惩处提供依据(“明指实迹，以凭议罪”)，却没有直接授权百姓集体捉拿之。

　　正是根据这一授权，洪武十八年(公元1385年)，常熟县民陈寿六等三人曾把贪残害民的吏员顾英绑缚至京面奏，朝廷严惩了顾英并重奖了陈寿六等三人[99]。洪武十九年(公元1386年)三月，嘉定县县民郭玄二等两人，手执《明大诰》赴京控告本县首领弓兵杨凤春等害民，在经过淳化镇时遇到巡检何添观等刁难，其手下弓兵马德旺乘机索要钞贯。此事被告到朱元璋那里，其结果是郭玄二受到奖赏，马德旺被枭首，何添观被砍脚戴重枷服刑[100]。

　　明成祖(太宗)曾重申太祖创制的这一法制：“自今官吏，敢有不遵旧制，指以催办为由，辄自下乡科敛害民者，许里老具实赴京面奏，处以重罪。”[101]

　　透过这些诰令，透过其所规定的方式或程序，我们可以看到，这实际上正是人民权益救济的特殊模式或途径。冤屈无处申告，就可以捉拿刑房书吏；被滥苛赋役，就可以捉拿户房书吏；人事保举如有不公，可以捉拿吏房书吏；军役征选若有不公，可以捉拿兵房书吏；工程劳役若有苛征，可以捉拿工房书吏；遇到有教唆好包揽词讼好诬陷之书吏和奸滑，也可以捉拿；不行仁政、枉法裁判、害民取财的官吏都可以捉拿送京师惩处或举控到京师……，这不正是授予人民一种非常的权益救济途径吗？

　　结论

　　在古代中国，历代王朝给认为正当权益受损害的人民提供的救济途径，不管是法定的还是习惯的，大概如上所述。我们发现这些途径有一些非常一以贯之的特征。关于这些特征，从最简单的考察方式入手就可以发现以下几点。

　　第一，古代中国的政治体制为人民提供的这些权益救济渠道或途径，归根结底就是“上告”亦即寻求“青天”的保护。所有途径，归根结底不过是一种渠道或途径，就是向上司申告，请求上司为自己作“青天”(庇护者、裁判者、救助者)，请求官员“为我作主”。不管是向州县基层长官申告，还是向高级或中级地方长官申告，或是向中央各衙门申告，或者是向专职监察官员申告，甚至是直接向君主本人申告(告御状)，无非都是向在上位的人———上司提出控诉(指控官吏违法犯罪)或请求(请求制止不合理不合法举措并重新作出合理合法举措)，维护自己的正当利益。这些控诉或请求，在古人的观念中，是没有所谓民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼之类的分野的。如果一定要用今天的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼划分的观点来看，关于刑事诉讼的请求最多，民事诉讼次之，很少具有行政救济(行政复议、行政诉讼)的属性，也很少有可以叫做行政救济制度的制度。但我们不能不说，通过这样的过程或途径，除了刑事诉讼、民事诉讼的目的之外，实际上也能实现相当于今天行政救济的效果，或者达到相当于今天行政救济的结果。

　　第二，这些救济途径，一般只遵循中央集权的行政原则，即仅仅靠政治权力的上下级指挥、督责、控制体制或原则来查处案件、纠正不法以安抚人民；而不具备分权制衡原则下以分权的、互相牵制的、独立的平行机构体制来查处被控案件以满足人民权益救济需要的设计。一般的设计是上级监督下级，纠正下级错误；上级比下级更能够当“青天”；最后是皇帝纠正整个官僚队伍的错误，当整个官僚系统的最大的“青天”。对人民而言，把权益救济的希望寄托于一层又一层的上级官员，最后寄希望于深宫中为民做主的“真命天子”———皇帝。这种垂直的、单轨的、纵向的救济渠道设计，对于普通百姓而言，大约就像要人们攀登天梯到悬崖峭壁上采挖很稀罕的中草药回家治病一样代价高、程序艰难，充满危险。因为没有横向分权制衡体制那种平衡力、制约力、纠错力设计带来的体制自身动力去帮助人民实现救济，那么只有靠体制外的两种动力去推动救济机制运作起来并实际起作用。这两种动力或推力，一是人民自身(特别是个体的百姓)为救济自身权益而付出的意志、毅力、冲锋力、打拼力、抗压力。只有极少数意志坚定、百折不回、不依不饶、不计成本的个人才能够发出足以推动官式权益救济机制生效的推力；而更多的个人是惧怕“赢得猫儿卖了牛”而不愿发出这样的推力(因而更多聪明地、无可奈何地选择“不战而退、知难而退”)，或者因为心理、生理、经济条件等原因根本就不具备这样的推力。二是皇帝及其代理人(官员)对自己的政治产业勤勉经营、严防衰败的动力。皇帝或官员在这方面的动力越大、决心越大、意志力越强，则其权力之鞭则可以更好地抽动整个官僚机器或机器的一部分象陀螺一样旋转起来，其鞭长可及的范围越大，非法事件得到制止的机会越多，贪官污吏受到牵制或制裁的机会越多，因此人民的救济机会就越多。反之，昏庸的、懒惰的、骄奢的皇帝或官吏都不能发出这样的推力。这两个力量，都在体制设计的构成之外，因为前者来自这一体制或机制的工作对象亦即体制外的人们，后者来自体制内操作者的个人品行、道德、意志和毅力；两者都不是体制内象钟表的发条被拧紧后产生的驱动力一样的与操作者个人的品行和毅力关系不大的力量。一件侵害人民正当权益的事件最后得到比较完满的处理，一般都需要这两个方面的力量结合的作用才有可能；至少要前一方面力量格外强大，后一方面的力量有最低限度配合。否则人民的权益救济就是空想。如果两种力量都较弱时，权益救济就必然落空。在古代中国，这种落空的情况应该是人民权益受损后的最常见情况；真正通过救济途径得到救济的也许十不及一。

　　在古代中国，人民通过监察机关寻求权益救济的途径，似乎有些横向分权的机制设计。但是由于监察机关在办理案件时更多是作为被监督机关的上级权力(而不是平行权力)出现的，由于监察机关最后也垂直隶属于皇帝，故虽有由此形成的平行的、分权的、独立的机制中内生动力的某些萌芽，但终究没有形成推动人民权益救济机制经常正常运作的内生动力体系。

　　第三，这些救济渠道或途径，其设计的初衷或出发点，多从检举和制裁官吏违法以保障国家政治秩序或政治利益的角度出发，或从听取人民的献计献策以改善政治、缓和矛盾出发，很少直接从保障和救济人民正当权益的角度出发。因此，这些渠道或途径，更多体现为朝廷对人民的“恩赐”和关怀，而不是体现为人民为权利而斗争的结晶。这些救济途径或渠道，法定的多，习惯的少。国家法律规范常常有冠冕堂皇的救济规定，看来似乎非常好，非常有利于人民，但事实上大多是不能当真的，是不能实际使用的，是起不了实际作用的。这些途径的设计，更多出于一种制度设计的“美观需要”，出于给人民一种憧憬或安慰的需要，一般只满足于作出一些非常简单粗疏的救济方式宣告，而不在乎去设计这些原则性制度的具体操作细则或机制，不在乎考虑如何使那些外观美好的制度得到实际运行的保障力或实际动力何在的问题。




【作者简介】
范忠信，中南财经政法大学教授。


【注释】
[1]周礼•地官司徒[M].
[2]周礼•秋官司寇[M].
[3]隋书•刑法志[M].
[4]唐六典.卷六.刑部[M].
[5]唐会要.卷五十五.省号下[M].
[6]宋会要•刑法.三之三一[M].
[7]明代律例汇编.卷二二.刑律五•诉讼[M].
[8]汉书•食货志[M].
[9]应劭.风俗通义•序[M].
[10]管子•问[M].
[11]史记•五帝本纪[M].
[12]汉书•公卿百官表.颜师古注引[M].
[13]汉书•武帝纪[M].
[14]汉书•宣帝纪[M].
[15]三国会要.卷十九[M].
[16]魏书•世宗纪[M].
[17]南朝梁会要•民政•遣大使[M].
[18]唐会要.卷六十.御史台，监察御史[M].
[19]唐会要.卷六十二.出使[M].
[20]宋会要•刑法.三之二八[M].
[21]宋会要•刑法.三之二六[M].
[22]元典章.卷六.台纲，二.改立廉访司[M].
[23]元典章.卷六.察司体察等例[M].
[24]元典章.卷六.察司合察事理[M].
[25]元典章.卷六.禁治察司等例[M].
[26]明会典.卷二一〇.都察院[M].
[27]明会典.卷一七七.刑部十九•问拟刑名[M].
[28]管子•桓公问[M].
[29]吕氏春秋•自知[M].
[30]皇甫谧.帝王世纪[M].
[31]后汉书•杨震传[M].
[32]汉书•文帝纪[M].
[33]左传•襄公十四年[M].
[34]汉书•艺文志[M].
[35]周礼•秋官司寇•朝士[M].
[36]文献通考.卷一百六.王礼考，一[M].
[37]汉书•王莽传[M].
[38]后汉书•质帝纪[M].
[39]徐世虹.中国法制通史(第2卷)[M].北京：法律出版社，1999：580－581.
[40]续汉书•百官志[M].
[41]汉书•梅福传[M].
[42]晋书•武帝纪[M].
[43]晋书•惠帝纪[M].
[44]晋书.卷三十六，七十五[M].
[45]魏书•刑法罚志[M].
[46]梁书•武帝纪[M].
[47]昭明文选.卷三六.任昉.天监三年策秀才文[M].
[48]南朝梁会要•求谠言[M].
[49]南齐书•崔慧景传[M].
[50]唐六典.卷六.尚书刑部[M].
[51]唐令拾遗•公式令[M].
[52]唐律疏议•斗公[M].
[53]旧唐书•刑法志[M].
[54]封演.封氏闻见录•匦使[M].
[55]宋会要•职官.三之六三[M].
[56]宋会要•职官.三之六二，六四[M].
[57]张晋藩.中国民事诉讼制度史[M].成都：巴蜀书社，1999：57.
[58]宋会要•刑法.三之一七[M].
[59]宋会要•刑法.三之一四[M].
[60]黄本骥.历代职官表[M].上海：上海古籍出版社，1982：144.
[61]宋会要•刑法.三之一二[M].
[62]宋刑统.卷二十四.斗讼四[M].
[63]辽史•刑法志[M].
[64]辽史•兴宗本纪[M].
[65]金史•哀宗本纪[M].
[66]元史•卷八，卷十二[M].
[67]元史•刑法志[M].
[68]明会典.卷一七八[M].
[69]大明会典.卷二一三.六科[M].
[70]明史•刑法志[M].
[71]清史稿•刑法志[M].
[72]陈光中，沈国锋.中国古代司法制度[M].北京：群众出版社，1994：157－158.
[73]大清律•刑律，诉讼[M].
[74]宋会要•刑法.三之一〇[M].
[75]宋刑统.卷二四.越诉[M].
[76]宋会要•刑法.三之一一[M].
[77]大清律通考校注[M].北京：中国政法大学出版社，1992：873.
[78]元史•刑法志•诉讼[M].
[79]宋大诏令集.卷二○二[M].
[80]宋会要•刑法.二之八二[M].
[81]宋会要•刑法.六之六一[M].
[82]宋会要•刑法.三之二九[M].
[83]庆元条法事类.卷十六[M].
[84]宋会要•刑法.六之七三[M].
[85]宋会要•刑法.三之三七[M].
[86]宋会要•刑法.三之三三[M].
[87]宋会要•食货.六九之四六[M].
[88]宋会要•食货.六九之五二[M].
[89]宋会要•刑法.三之四八[M].
[90]宋会要•食货.七〇之八五[M].
[91]宋会要•食货.七〇之五六[M].
[92]宋会要•刑法.二之一二六[M].
[93]宋会要•食货.七〇之一五一[M].
[94]宋会要•刑法.二之一一九[M].
[95]御制大诰.三编.民拿害民该吏[M].
[96]明大诰•乡民除患.第四九[M].
[97]刘海丰，杨一凡.中国珍稀法律典籍集成[M].乙编，第三册.北京：科学出版社，1994：64.
[98]明大诰•民陈有司贤否.第三六[M].
[99]大诰续编•民拿下乡官吏.第十八[M].
[100]大诰续编•阻挡耆民赴京.第十九[M].
[101]刘海年，杨一凡.中国珍稀法律典籍集成.乙编，第三册.北京：科学出版社，1994：176.