一、基本案情
原告于2002年3月与平谷区某镇某村村民李某达成口头协议，将李某承包的果树地转包给北京某公司建设厂房，现已完工并投入使用。2006年9月21日被告对该案进行立案，经调查及现场勘测，原告实际占用面积6403.30平方米。2007年11月14日被告以原告未经批准擅自在承包的果树地上建厂房，其行为违反了土地管理法第四十三条第一款为由，根据土地管理法第七十六条第一款及土地管理法实施条例第四十二条之规定，对该公司作出国土资源行政处罚决定。原告不服向北京市人民政府申请行政复议，复议机关维持了上述行政处罚决定。原告仍不服，诉至本院。

二、审理结果

一审法院经审理认为：根据土地管理法第六十六条第一款及第七十六条第一款之规定，被告对其辖区内的土地违法行为具有进行查处的职权。

《土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。本案中，原告进行建设未依法申请使用国有土地，而是从李某处转包果树地用于建设，其行为显属违法。被告依职权按照法定程序，根据土地管理法第七十六条第一款、土地管理法实施条例第四十二条之规定，对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，应予以维持。原告建厂所用土地有《果树承包合同书》及现场照片为证，应属栽种果树的农用地，故原告主张其建厂所占土地为非农用地的主张不能成立。关于原告认为被告所作行政处罚决定涉及的占用面积与事实不符的主张，因被告提供了有原告法定代表人签字盖章的宗地图，表明原告对其建厂房所占用土地面积予以认可，对此主张法院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持被告所作国土资源行政处罚决定。

原告不服上述判决，提起上诉，二审法院驳回其上诉，维持一审判决。

三、评析意见

本案中，法院审理的重点集中在两个问题上：一是原告主张其所占土地系荒滩，并非农用地，而该区域土地利用总体规划图显示涉案土地为滩涂，属未利用地，土地主管部门可否依据《土地管理法》第七十六条第一款之规定，对原告利用荒滩进行非农建设作出行政处罚；二是原告主张非法占用土地面积应为实际建筑面积，而被告行政处罚决定中认定的非法占用土地面积为原告占用的全部面积，究竟非法占用土地面积如何理解。本文也围绕这两个问题进行分析。

土地主管部门可以依据《土地管理法》第七十六条第一款之规定对单位或个人利用荒滩等农村土地进行非农业建设作出限期拆除的行政处罚。

本案中，原、被告争议的焦点之一就是原告所占土地的性质，该问题决定着被告认定原告行为属擅自将农用地改为建设用地，并适用土地管理法第七十六条第一款作出限期拆除的处罚决定是否正确。原告主张其所占土地是荒滩，非农用地；而被告提供的《某镇土地利用总体规划图（2001－2010）》显示原告所占土地为滩涂，属未利用地。

就此问题，合议庭存在两种意见。一种意见认为：原告所占土地为未利用地，即农用地和建设用地以外的土地。原告利用该地块建厂，不属于将农用地改为建设用地，被告所作处罚决定适用法律错误。另一种意见认为：根据土地管理法的规定，任何单位和个人进行建设使用土地须经有权机关批准，未经批准的就是违法行为，被告对原告作出处罚决定是正确的。本案最终采用第二种意见。

土地是不可再生资源，我国土地资源匮乏，为保护有限的土地资源，实现可持续发展，我国严格控制建设用地总量，实行建设用地审批制度，除进行乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设或村民建设住宅经依法批准可以使用农民集体所有的土地外，其他任何单位和个人进行建设必须经有权机关批准使用国有土地，涉及农用地转为建设用地的，还需办理农用地转用审批手续。土地管理法第七十六条第一款中关于对未经批准，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地罚则的立法本意在于切实保护可以用于农业用途的土地。实践中往往存在土地利用现状与土地利用总体规划不相符的情形，因此对上述法条中的“农用地”应作广义的解释，即指用于农业用途的土地，而不能狭义的理解为仅指土地利用总体规划中确定的农用地。

尽管被告提供的土地利用总体规划图显示原告所占土地为滩涂，属未利用地，但绝非建设用地。根据李某与村委会签订的《果树承包合同书》可以看出，涉案土地属村农民集体所有，其利用现状并非未利用地，而是被用来种植果树，用于农业用途，应该属于广义的农用地。另外，根据《全国土地分类》，“未利用地”中的“滩涂”实际上并不包括已利用的滩涂。原告以其所占土地为荒滩，不属农用地为由主张被告适用法律不当，理由不成立，其未经有权机关批准，在被用于农业用途的非建设用地上建厂房显属违法，被告适用土地管理法第七十六条第一款之规定作出限期拆除的行政处罚决定适用法律正确。

本案中，原、被告争议的焦点之二就是对原告非法占用土地面积的认定，该问题涉及被告罚款数额。土地管理法实施条例第四十二条规定：依照土地管理法第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。但是土地管理法及土地管理法实施条例均未明确定义非法占用土地的面积。原告主张占用土地的面积应为其建筑面积，而非占用土地的全部面积。被告则主张原告法定代表人在其现场勘测的宗地图上签字，认可该图中标明的占地面积，即非法占用土地的全部面积。原、被告两种观点代表了目前对非法占用土地面积的两种典型理解。

结合我国土地资源匮乏的现状以及土地管理法的立法本意分析，应该加重对擅自将用于农业用途的土地改为建设用地行为的处罚，土地管理法实施条例第四十二条之规定就是要违法行为人为其违法行为付出相应的代价，增加其违法成本，有效遏制、制约违法行为的发生。实践中，如果只按照建筑面积计算非法占用土地的面积往往不能实现立法本意，不能起到威慑作用，有效制约该类违法行为的发生。从原告非法占用土地的现实状况分析，其非法占用土地上的建筑不可能独立存在，有相应的配套措施，如院墙、出入道路等，而这些配套措施的存在或者硬化必然使本用于农业用途的土地无法正常实现其农业用途。因此，原告非法占用土地的面积应该理解为非法占用土地的全部面积，被告认定正确。