【出处】《法学论坛》2009年第1期
【摘要】在构建多元民主与和谐社会的大背景下,行政软权力作为行政权的一种权力形态,因其注重团体能力、非强制性和运用方式多样性之特征,开始引起学界的重视。在当前中国的公共治理领域中,行政软权力具有实现行政的积极塑造功能、降低公共治理成本、维护和谐稳定的社会秩序、塑造政府权威等诸多方面的独立价值与功能。
【关键词】行政软权力；特征；价值；功能
【写作年份】2011年


【正文】

　　行政权是行政法的“起因和归宿”，是“全部行政法理论的基点和中心范畴”。{1}7在传统行政权运行领域，行政权通常是以硬权力的运行形态，发挥其内在的强制力、运用过程中的威慑力和对社会的直接影响力{2}30。这种权力运行模式因其能够高速、快捷有效地实现政府目的，历来为所有政府所偏好。这种以硬权力单一结构为特征的行政权运行模式，通常因无法获得公众的同化顺从(co-opting compliance) 而缺乏对当今社会的适应，开始受到世界各国行政法学界的诟病和反思。自20世纪以来，福利国家、保护国家、助长行政、给付行政等新颖之国家目的观及行政作用论渐渐被接受,行政机能遂呈几何级数之增繁多涉。{3}5现代行政逐步呈现出职能多元化的趋势，行政的“非权力性”[1]逐步在行政活动中占据主导地位。时至今日，恐怕还没有人能够怀疑：行政职能多元化的事实和行政的“非权力性”在社会治理中所发挥的重要作用。

　　行政权职能多元化和行政权的“非权力性”之属性的凸显，迫使我们重新审视和思考行政权的基本属性和内在品格问题。国外关于作为处理国与国关系的软权力观念的提出，为我们借鉴和引入行政权、完善行政权的内在品格提供了契机。在对行政权的二元构造及其内在属性研究的基础上，本文旨在对行政软权力在公共治理、维护社会秩序、塑造政府权威等方面的独立价值和功能进行学理上的研究与探讨，以期引起学界对行政软权力研究的重视。

　　一、行政软权力的概念和特征

　　在国际政治关系领域，软权力（soft power）是一种通过自身文化、意识形态、社会制度等方面的吸引力而不是强制力来影响社会公众自觉参与行政活动的意愿的同化性权力(co-opting power)。因其使用场域和研究进路的不同，软权力可能在多种意义下使用，并表达不同的内涵。因而有必要对其进行分析和研究，以截取具有核心价值的部分运用到行政权之中。

　　软权力（soft power）一词最早是由约瑟夫·奈(Joseph S. Nye, Jr.)于1990年出版的《注定领导世界:美国权力性质的变迁》一书中首次提出的。但在有关权力的政治分析中，与软权力类似的观念在许多政治家的著作中都有论及，如英国现实主义家卡尔（E.H.Carr）在其1939年的著作中将国际实力分成三种类型：军事力量、经济力量以及影响舆论的力量{4}8。政治学家丹尼斯·朗（Dennis H. Wrong）将政治权力划分为武力、操纵、说服和权威四种形式{5}26-75，美国战略家柯林斯（John M. Collins）把影响人民思想和行动的政治力量、人民的性格、精神面貌和教育程度以及起领导作用的因素都视为政治权力的组成部分{6}401，葛兰西（Antonio Gramsci ）则走得更远，认为权威的核心不在于强制和暴力，而在于用价值观成功地塑造全社会，建立权威也就是塑造共识的过程，故而突出文化、思想、意识形态的重要性。{7}21-64这些政治家和思想家关于政治权力的阐释和分析，反映了政治权力内涵的不断演变和发展的路向。显然，在国际关系、国际政治和国内政治等相关领域，软权力愈来愈发挥极为重要的作用。以美国和西欧重要发达国家为例，在国际关系和国际政治领域通过其意识形态、制度和国际威望等的传播，在诸如人权外交、民主对话、拓展市场经济共同体等方面，为维护其经济、社会的快速发展和塑造其国际地位等方面发挥了极其重要的功能。而在我国，由于受传统政治文化的影响，政治权力的研究和应用并不受重视，在国际交往中总是受到牵制，近些年开始则逐步好转。以今年雪灾救助、奥运圣火传递、反对藏族分裂活动和抗震救灾等为例，政治力量、政府和政治领导人的权威、传统文化的弘扬等发挥了至关重要的作用，不仅重塑了政府的权威，而且在诸多领域达成了国人的政治共识。由此看来，将软权力引入政治权力的范畴以及重视软权力的运用确实有助于为国家的发展奠定一个较好的国内国际政治环境。

　　通过对作为政治权力的软权力的分析和研究我们发现，软权力是一种通过其潜在的影响力、理性的说服力和内在的吸引力发挥效能的权利形态，它深刻地揭示了现代国家权力的内在品格和基本属性，为分配权力和维护社会结构稳定发挥了共识塑造和生产真理的功能，为达致秩序的广泛认同提供了理论和制度上的资源，已经越来越为国际社会所普遍重视。对于作为国家权力之重要组成部分的行政权而言，经典“权力分立与制衡”理念的分化演绎已使得现代行政权的执行性特征受到质疑，而行政权的强制性行使方式虽然目前仍然占据主导地位，但已不能完全代表行政权的行使特点。在构建多元民主与和谐社会的大背景下，硬权力运用所体现的核心价值和功能开始衰减，在公共治理和维护社会秩序中无法占据垄断性的主导地位，而软权力的引入和运用回应了这种变化，因为软权力的运用方式乃是说服、倡导、商谈式的，不存在国家强制权，更符合“治理”的特点。

　　（一）注重团体能力

　　行政软权力的享有主体是享有国家权力的国家行政机关或者公权力组织，通常是以团体能力为其实现行政权能的依归，因而更加注重其团体能力而非个人能力。正如汉娜.阿伦特所言：“权力不只是行动的人的能力，而且是在合作中行动的能力。权力决不是单个人的属性；它属于一个团体，并且只有当团体能够保持在一起时它才能存在。{8}12汉娜.阿伦特对于权力的上述观点充分反映了现代社会的权力之特性，对于行政软权力而言是特别契合的。以公安机关在治安管理活动中行政软权力的运用为例，对公众的劝导、指导、建议等行为，往往体现的是在合作中行动的能力，是整个公安机关能力的体现，而不是仅仅表现为某一个警察的能力。

　　（二）非强制性

　　软权力（使得他者期望你所期望的目标）吸引民众，而不是迫使他们改变{9}6。非强制性是行政软权力的本质性特征。行政软权力不以强制、惩罚、威慑为支撑，而是表现为一种同化顺从(co-opting compliance)。同化顺从在于行动的协同性和观念上的一致性，要求行政权能在实际运用过程中，要获得公众的内心认同和行动支持，就必须在相互理解和尊重的基础上寻求问题解决的途径，并基于其公众心目中的威信通过专业指导、利益引导、舆论导向等方式发挥其效能。特别需要注意的是，行政软权力不以强制力做后盾，不具有强制性之特点，并不意味着不存在法律规制问题。相反，其结果和运行过程仍然要受到法律的严格规制和调控。以行政指导为例，谁有权指导，如何指导，对于指导所产生的结果谁来承担责任等问题都需要法律的明确规制，以免软权力向硬权力的转化而危害软权力赖以发生作用的基础。

　　（三）运用方式的多样性

　　我国正处于从以往的的一元中心向多元共存方向转化的社会转型期，行政活动开始日益显现出多元化运作的态势。在传统硬权力统御的行政权运作中，一些典型的行政软权力运用方式也逐渐被发掘出来并日益受到重视，一些多元化的行政软权力运用方式已经行政权能实现的重要手段，并获得了社会公众的广泛认同。如行政指导、行政合同、行政调解等等。

　　为适应社会发展和公共治理的需要，世界上许多国家都非常重视软权力运用方式的挖掘，特别是在后现代主义法学兴起以后，“如何使行政进入一个自我管制的状态”开始受到普遍的重视。在美国，为改善企业参加环境保护的积极性和主动性，政府一改传统的行政命令模式，让涉及环境保护的企业主动加入产品的环境保护等级评估，通过评估专家（不是行政界，而是环保界的一流专家）的评估，将企业生产的产品评估为绿、兰、红、黑四种环保等级。属于最差的环保等级（黑色环保标记）一个月内自行调整后再公布。基于美国人民固有的环境保护观念，企业为得到社会的承认，积极参加环评计划，使企业形成一种自我约束机制（整个运作过程不给你压力）。这种管理模式在现在行政法学中找不到，德国等国家把它称之为“非正式的行政行为或者行政事实行为”。在日本，为解决执行难问题，把拒不执行的人公布于众，称之为“公布违法事实”。在中国，质量万里行的月饼质量大检查，也属于有益的软权力运用新手段的大胆尝试。概括起来，行政软权力的运用方式主要有以下几种：

　　1、专业指导。专业指导是行政软权力运用的主要方式之一，最为典型的是以独立形态存在的行政指导。但行政指导仅仅是专业指导的一种，并非其全部。在社会治安管理、维护金融秩序、发展市场经济等诸多领域都大量的存在专业指导的运用领域，且发挥着越来越重要的功能。因此，对于专业指导方式的挖掘还有待于进一步深入研究，以期在不同领域形成科学、规范、合理的专业指导规范。同时，专业指导的科学和规范运用，必然对行政机关工作人员的专业素养提出了更为规范和严格的要求。

　　2、利益引导。利益引导主要存在于在经济行政领域，是一种新型的行政软权力运用方式，在市场经济和利益多元化的当今社会，其重要性愈益凸现。随着国家财力的增强，诸多利益引导的手段必须引起足够的重视和挖掘，如税收政策、鼓励政策、奖励政策等已经在国民经济的发展中扮演了重要的角色。像日本的公布违法事实、中国的质量万里行月饼质量大检查等都在社会公共治理活动中发挥了重要功能。但由于没有建立相关的规范运作机制，利益引导型的行政软权力运用方式并没有在目前的社会治理中发挥其应有的作用，其运用范围还非常的狭窄，其规范性、科学性和法治化程度还很低。

　　3、调解。行政调解是重要的行政软权力运用方式，但由于行政调解工作人员的专业素养不高和程序规范的欠缺，行政调解往往无法获得社会公众的普遍认同，导致其逐渐退出民事争议解决机制，从而加重了人民法院的负担，增加了社会公共治理的成本。

　　4、协议与协商。在现在社会，社会功能不断分化演绎，管理逐步趋向复杂性和多元风险性。为了降低行政管理的复杂性和减少不确定的风险，建构一种鲁曼所言的“由沟通而形成的系统导控”就显得十分必要且不可避免。特别是随着社会转型期和向福利政府转化的过程中，关涉社会福利由谁来买单等现实问题，在决策权、执行权和监督权中，行政软权力之协议与协商方式必须引起政府的足够重视和深入挖掘，近些年出现的BOT合同、拆迁补偿协议、价格听证等，都属于独立的行政软权力的协议与协商运用方式，值得进行进一步深入的研究。在哪些领域、在行政权运行的那一个阶段、什么事项上运用协议与协商的行政软权力运用方式，还需要进行必要的经济效益分析、社会效益分析和法益分析，以便于其规范化和法制化。

　　二、行政软权力的独立价值与功能

　　在这个多元民主的时代，每个人都有自由依据法律行事，但这种自由不能没有边际，否则秩序便会荡然无存。行政硬权力以强制、威吓、教育等手段实现其权能，通常见于行政管理领域，对于维护一国的社会秩序发挥着重要作用。但由于其运行方式较为单一，通常会涉及对公民自由的限制，且行政人员总是以管理者的姿态出现在社会公众面前，因而难于获得社会公众的普遍认同和行动上的支持。尽些年出现的强制拆迁、城管铁面执法等就彰显了其运行成本较高、社会认同感较弱的缺陷。而行政软权力的优越性则在于它的专业性、权威性和运行方式的多样性，极容易获得广泛的社会基础，缓和硬权力与人们对自由的需求之间的潜在冲突，因而具有传统行政硬权力不可替代的独立的价值与功能。

　　（一）有利于实现行政的积极塑造功能

　　行政的客体是社会的共同生活；行政服务于共同体的事务，服务于共同体中的人。行政不限于法律的执行，行政机关还承担法律没有明确规定因而一般地产生于法律委托的任务。在此范围内，行政机关必须竭尽全力活动，根据自己的创造性做出反应{10}6-7。在传统的行政管理领域，行政权通常以硬权力的运用方式执行法律规定的事务，受到法律的严格规范与控制。但在公共服务、市场运行领域，行政权则通常可以通过软权力的运用方式出现。以美国为例，20世纪60年代，为防止政府过多地干预市场可能给本国经济发展带来巨大的经济损失，美国政府试图减慢以美国为基地的多国公司的资本输出速度，鼓励这些公司在国外储备和借用美元。结果造成美国控制之外的欧洲货币市场迅速兴盛起来{9}(P.103)。由此可见，行政软权力通过专业指导、利益引导、社会评价、民主商谈等方式，针对不同群体和不同领域的需要，在具体的社会环境中解决冲突，容易获得社会公众的普遍认同与支持，便于便捷、高效地实现行政的积极塑造功能。

　　（二）构建和谐稳定的社会秩序

　　传统行政硬权力的运用方式，不利于塑造社会公众的主体意识，使得行政机关在社会治理活动中总是处于被动的地位，甚至会引发一些群体性事件，从而严重地损害了政府及其行政机关的权威。以城管为例，过去粗暴的行政硬权力运用方式带来了较大的社会反响，导致很多群体性事件的发生，严重地损害了政府权威。而行政软权力的运用，以获得社会公众的普遍认同为宗旨，对于维护社会稳定、构建和谐社会将发挥不可估量的作用。以社区巡警为例，当前以社区为基础的执警的做法有赖于培训巡警足够友好及富有吸引力的态度，从而使社区愿意帮助他们实现共同的目标{11}5。因而，行政软权力灵活多样的软权力运用方式一方面可以减少纠纷，保持社会秩序的和谐稳定。另一方面其合理选择及其运用，能够为行政机关积累治理经验，形成良好、互动的公共治理模式，为法律的进一步规制奠定基础。

　　（三）降低公共治理成本

　　在国际关系领域，如果一个国家可以使其权力被他国视为合法，则它将遭受更少对其所期望的目标的抵制。如果该国支持使得他国按照主导国家的预期采取行动或限制自身行为的制度，它可能无需以高昂代价运用强制性权力或硬权力 {9}(P.107)。同样在一国内，行政硬权力的运用方式在执法过程中，由于无法获得社会公众的普遍认同，通常会耗费大量的执法成本，且达不到预期的执法效果。如在解决拆迁补偿、下岗失业等问题而引发的矛盾时，实践证明单靠行政硬权力运行方式来管理还带来较大的成本负担。而行政软权力在运用过程中，通过舆论约束、利益引导、民主协商等方式，更多地是依靠共同体成员的自觉遵守，运行成本较低，能够节省大量的社会成本，从而可以用较少的成本达至调整社会关系、维持社会秩序的目的。以环境污染为例，政府通过加大环保宣传的力度，通过较为频繁的行政指导、环保情况通报、社会宣传等方式，往往会赢得社会的信任，建立社会公众的环保意识，从而为通过社会压制引导企业主动、积极去执行法律奠定基础，减少公共治理的政府成本支出。尽管初期治理的效果可能并不显著，但从长期角度来看却会产生巨大的规模效益。

　　（四）塑造政府权威

　　政府对于一个国家的发展而言起着极其重要的作用，因而加强政府的权威就成为一个必然的选择。然而，政府权威的塑造并不等同于政府能力的不断加强，否则就会陷入“诺斯悖论”而不能自拔。随着社会多元化的不断发展，过去通过意识形态所建立的政府权威已经演变成为以经济政治实力为基础、在制度范围内“可以进行选择的”政府权威。从我国宪法的规定来看，政府与人民的关系乃是一种服务与被服务的关系，政府权威来自于人民又服务于人民，政府权威的建立必须从政府职能的转变中获得社会公众的普遍认同。因而，重塑政府权威，就必须从政府本位向社会本位的转变，树立“以公众为中心，以公平为基础，以市场为导向，以效益为目标”的行政服务理念。

　　为全面实现政府能力之目的，行政硬权力之运用方式对于行政机关而言有着强大的吸引力。这种权力运用方式尽管可以形成一种“强制型权威”，却不利于政府在社会公众中的威望——一种“非强制型权威”的建立，而“非强制型政府权威”乃是现当代社会国家实现其和平发展与和谐稳定之社会秩序的根本所在。通过协商民主和正当程序的法律规制，行政软权力之运用方式，能够摈弃传统行政硬权力形成的的垄断的话语权，构造一种更为开放的行政权话语系统。因而，行政软权力的普遍运用，有利于充分落实多元协商民主制度，推动程序理性价值观念的社会传播，充分调动公民参与行政法治实践的热情，潜移默化地影响公民的公共思维和行为，从而有利于建立更为有效和持久的政府权威。

　　（五）完善行政权的合理构造，解决“硬权力不硬” 的困境

　　长期以来，由于欠缺对软权力运用方式的科学研究与探索，致使过分强调硬权力的运用或者在一些不适于运用硬权力的领域运用硬权力，使得社会治理变成一种“威权治理”。这种“威权治理”除了会引发潜在的不和谐因素以外，还不可避免地导致硬权力在运用过程中遇到阻力时的退缩，从而影响了政府和行政机关的权威，为少部分人通过非法律途径向行政机关施压提供了借口，并形成对行政执法极为不利的环境。近些年来，由于过分迷信强制和制裁的力量而忽视了执法过程中所有参与者制度性的相互学习,加剧了规则表达和规则实践之间的背反{12}37，同时，在“稳定大于一切”的政治观念指导下，行政机关在运用硬权力的过程中开始遇到硬权力“硬不起来”——“执法不能”和“执法打折扣”——的现实困境。这种现象的大量发生，影响了政府的权威和打击违法犯罪的力度，也对大量阻挠执法、上访现象产生了深层次的影响。行政软权力的大量运用，恰好可以弥补行政硬权力的内在缺陷，通过对行政权内在品格的重新塑造，有利于科学界定行政权软权力和行政硬权力的运行领域，采取行政硬权力、行政软权力或者行政硬权力与行政软权力相结合的科学合理的行政权运用方式，从而解决“硬权力不硬”的现实困境。

　　三、结语

　　关于行政软权力的概念和内涵的界定不是绝对的，其独立价值与功能亦不能完全通过上述的阐述而解释其全貌，它能随着现实的发展不断修正自身。因而，对待行政软权力，应该采取开放的姿态，关注其背后所代表的活的法律话语，关注其对于行政管理和法治建设的重要价值与功能，为建构符合我国国情的行政软权力规制模式提供理论基础。同样，肯定行政软权力的独立价值与功能，并不等于要抛弃传统的行政硬权力之治而完全依靠行政软权力的治理。在某些领域，强制和命令对于维护秩序仍然是必不可少的。行政硬权力的运用仍然是实现行政管理目标的最后一道屏障。脱离行政硬权力，行政权将丧失其必要的威慑力和影响力，并危及行政管理秩序的有序运行。




【作者简介】
门中敬，男，汉族，山东诸城人，青岛大学法学院副教授，中国政法大学博士研究生，主要从事宪法与行政法学方面的研究。


【注释】

[1]传统观点认为行政权的行使方式主要是一种强制性的权力行为，故而不少学者在论述那种非强制性的行政行为时使用“非权力性”的概念来表述。但是，这种表述方式极容易产生“一些行政活动不属于行政权的运行范畴”的误解。




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