【出处】《人民检察》2010年第21期
【摘要】我国公诉制度具有程序性、实体性、社会性和辅助性意义等四重意义，并且具有六个方面的特点：一是公诉为主自诉补充，二是检察机关垄断公诉权，三是起诉法定主义的前提下实行一定程度的起诉便宜主义，四是公诉兼具监督职能，五是公诉的生命力和延续性较强，六是公诉权集中于检察机关。同时，公诉工作必须坚持客观公正义务。近年来，我国公诉制度进行了一些改革，主要包括推行刑事和解、量刑建议、主诉检察官制度和职业公诉人建设。
【关键词】公诉制度；客观公正；改革；完善
【写作年份】2010年


【正文】

　　公诉为主自诉为辅构成了我国刑事起诉制度的主要内容，同时，公诉制度也是我国检察制度最重要的内容之一，因此，公诉制度成为刑事诉讼法学和检察学共同研究的对象。笔者拟在阐述公诉制度意义的基础上，立足刑事诉讼程序，分析我国公诉制度的特点，并探讨当前公诉工作中应注意的问题，继而就公诉制度的发展完善提出建议。

　　一、我国公诉制度的多重意义

　　公诉是检察机关代表国家对刑事案件提起并实施刑事控诉，要求受诉法院追究被控诉人刑事责任的法律活动。从不同角度考察，公诉活动在我国刑事诉讼中的意义可以概括为以下四个方面：

　　（一）程序性意义：发动并推进审判程序、约束审理和裁判范围

　　一是启动审判程序，将刑事案件“系属”于法院，使受诉法院获得具体的案件管辖权并发动审判程序。现代诉讼制度，实行有控诉（告诉）才有审判的诉讼主义，遵循法院必须听取原被告双方当事人意见的辩论原则，因此，法院不得不诉而审。还要说明的是，这种由起诉发生的“诉讼系属”关系，只针对接受起诉的法院，不能针对其他法院，否则，一个诉作用于多个法院，管辖权就混乱了，诉讼关系就混乱了。

　　二是推进审判程序，使法官能够在公诉的支持和程序的推进过程中，对案件事实确立心证，并确定如何适用法律。这是公诉通过程序推进实现实体效果的功能，即通过支持公诉的法庭活动和移送的证据材料说服法官接受公诉意见，在某些案件中，还要通过法官说服法院审判委员会。

　　三是约束审判范围，使审判受制于公诉，法院不得审判未经起诉的被告人和未经起诉的犯罪。这是公诉的约束力，这种约束力保证了起诉和审判的同一性。未作为犯罪进行指控的事实，属于未经起诉的犯罪。目前，在一审程序中，未经起诉的被告人，法院不会自行审判，但是未经起诉的犯罪事实，以及未经起诉的罪名，有的法院还可能作出认定。

　　（二）实体性意义：体现刑事政策、实现国家刑罚权

　　其一，通过案件审查，确定是否起诉以及如何起诉，检察机关的起诉和不起诉决定，体现国家刑事政策。包括国家基本刑事政策，专门性、即时性刑事政策和刑事起诉政策。国家基本刑事政策包括惩办与宽大相结合和“宽严相济”的刑事司法政策；专门性、即时性刑事政策如对未成年人教育、感化、挽救的政策和特定时期的“严打”刑事政策等；刑事起诉政策是指起诉法定主义与起诉便宜主义的运用。法定主义强调违法必究，依法起诉，体现公诉权的严格性；便宜主义注重起诉的社会效果，尊重检察机关的起诉酌定权，允许以罪行较轻、刑事和解、辩诉协商等缘由放弃公诉，体现了公诉权的灵活性。公诉决定应当体现检察机关确定的起诉政策，以获得最佳的执法效果。

　　其二，实现国家刑罚权，有效惩治犯罪，维护法律秩序。这是公诉的根本意义和职能。国家刑罚权是指国家对于违法犯罪者实施刑事惩罚，以维护法律秩序的权力。公诉或称刑事追诉是实现国家刑罚权最重要的条件和手段。

　　（三）社会性意义：弘扬正气、宣传法制

　　检察机关追诉犯罪，努力实现国家刑罚权的诉讼活动，充分体现了善有善报、恶有恶报这种最朴素也是最重要的社会正义思想。因此，公诉行为及其蕴含的公诉精神应当是社会正义的集中体现，也是宣传法制最好的方式。当然这其中包括对犯罪事实、情节实事求是地处理与依法考量。当前的宽严相济刑事政策昭示，我国刑事司法既严厉、疏而不漏，又表现出理性和人性化。

　　（四）辅助性意义：为刑事审判监督创造契机与条件

　　公诉是诉讼行为，审判监督是一种具有超诉讼意义的监督行为。公诉是公诉机关的主要职责，但同时，公诉为审判监督创造了契机与条件，使其得以展开。因此，强调公诉的诉讼意义，尤其是程序上的意义，是一个很有实践意义的命题。在诉讼程序和司法实践中，对公诉的程序意义存在把握不当的问题，主要表现为：

　　其一，法院超越控诉范围作出裁判。应当注意区别起诉书的叙述事实与指控事实（公诉事实）。如果起诉书仅是叙述某一事实而未将这一事实作为犯罪事实进行指控，那么，这一起诉书叙述的事实不是指控事实，法院不能将未指控为犯罪的叙述事实认定为犯罪事实。

　　其二，法院在再审程序中，对已生效判决，可以确有错误为由自行发动再审。这种做法目前是法律制度允许的，然而，此时实际上法院在自诉自审，自己充当了控诉机关。因此，这种制度因其不合理性而受到了较为普遍的抨击。按照诉讼原理，公诉和审判的关系是一种同级对应关系。同级检察机关的诉，只能约束同级人民法院，而该审级的判决下达后，诉的生命就已经终结，绝不可能一个检察机关的诉可以隔着几个审级和几个诉讼程序而成为最高法院审理的根据。

　　由于法院自行发动再审违背诉讼规律，不少学者提出要废除法院自行发动再审程序，至少废除法院自行发动不利于被告人的再审程序，即废除法院既当公诉机关又当裁判机关的制度。

　　二、我国公诉制度的特点

　　现代刑事诉讼实行控诉和审判分离、遵循控诉原则。刑事犯罪尤其是较为严重的刑事犯罪通常实行检察官代表国家提起指控，实施国家公诉制度。我国的刑事立法和司法也遵循了这一世界普遍性的刑事起诉制度，遵循了刑事诉讼和刑事审判的一般规律。然而，我国的公诉制度根植于我国的法制环境，其主要特点表现为：

　　（一）公诉为刑事控诉的主要形式，同时受自诉的补充与有限救济

　　在刑事诉讼中，根据行使控诉权的主体不同，可将控诉分为公诉和私诉两种控诉形式。公诉是检察官代表国家向法院起诉；私诉是指被害人及其近亲属或其他法定个人或团体，以个人或团体的名义向法院起诉。其中，被害人及其近亲属起诉的形式又被称为自诉。现代少数国家，如日本，控诉权由检察官独占，不存在私诉形式。这种单一的起诉形式，诉讼理论上称其为“起诉一元制”。但是，当今多数国家采取公诉与私诉（主要是自诉）相结合的起诉制度，即“起诉二元制”。我国的控诉制度属于后者。

　　一方面，与犯罪作斗争，应当是国家的基本功能，因此，现代刑事追诉以国家为主。但对于侵犯私人权益，较为轻微的刑事犯罪，允许私人起诉，以节省国家资源，并使刑事程序较为灵活。因此，公诉为主自诉为辅是刑事控诉的一般模式。根据我国刑事诉讼法的规定，对涉及国家和社会利益而且需要采用专门侦查手段的刑事犯罪，由检察机关提起公诉进行追诉；对于不需要采用侦查手段的轻微刑事犯罪，刑事诉讼法规定由被害人采取自诉程序追诉。另一方面，鉴于两种起诉形式各有其局限性，我国刑事起诉制度中又确立了在一定条件下公诉与自诉相互救济的原则。其中，自诉救济公诉表现在：根据刑事诉讼法第一百七十条第（三）项的规定，被害人有证据证明对被告人侵犯自己人身、财产权利的行为应当依法追究刑事责任，而公安机关或者人民检察院不予追究被告人刑事责任的，被害人有权直接向人民法院提起诉讼。这一规定意在解决某些情况下公民告状无门的问题，弥补公诉的不足，加强对被害人权益的保护。

　　（二）检察机关垄断即单独行使公诉权

　　只有检察官有权代表国家提起和支持公诉，其他任何机关、团体和组织都无权行使刑事案件的起诉权，学理上称为“检察官起诉独占主义”或“检察官起诉垄断主义”。我国实行公诉权由检察机关独占的制度，即对刑事案件是否提起公诉以及怎样提起公诉，均由检察机关自行审查决定，其他机关无权干涉。人民法院可以通过审判权来最终决定公诉权提出的诉讼主张及其诉讼请求是否成立，也可以建议检察机关改变起诉罪名等，但无权改变公诉决定本身。

　　为了防止检察官滥用公诉权，一些国家在刑事程序中设置了限制和约束公诉权行使的制度，主要包括：

　　其一，民众的控制和社会的审查。如在美国，重罪案件指控，检察官的指控决定一般要经过由普通民众组成的大陪审团的批准。

　　其二，司法审查。如法国，重罪案件的检察官起诉可能经过法院起诉审查庭的审查批准。在日本，某些特殊类型的案件的起诉，如滥用职权案起诉，也要经过法院的审查批准。

　　其三，被害人意志的约束。有些侵犯个人权利的犯罪，检察官的起诉需要建立在被害人的告诉和同意的基础上。这些犯罪，即所谓纳入公诉的“亲告罪”。

　　我国检察机关垄断并单独行使公诉权，主要表现是：提起公诉权的独占性，公诉内容的改变完全取决于检察机关而非其他主体，撤回公诉没有法定限制并基本取决于检察机关的意愿，不起诉决定不受司法审查限制。

　　（三）法定起诉原则的前提下，实行一定程度的起诉便宜主义

　　根据公诉机关对具体刑事案件决定是否起诉时有无自由裁量权的不同，刑事诉讼立法和学说上有起诉便宜主义和起诉法定主义之别。凡是认为有足够的证据证明确有犯罪事实，且具备起诉条件，公诉机关必须起诉的称为起诉法定主义。如德国刑事诉讼法第152条第2项规定：“除法律另有规定外，在有足够的事实根据时，检察院负有对所有可予以追究的犯罪行为作出行动的义务。”反之，凡认为有足够的证据证明确有犯罪事实，且具备起诉条件，但公诉机关斟酌各种情形，认为不需要处罚时，可以裁量决定不起诉的，称为起诉便宜主义。起诉法定主义有利于严格执法，防止检察官滥用起诉权随意决定不起诉；有利于防止检察官受到政治势力的干扰而决定不起诉，以维护法律秩序的稳定。但是，由于公诉机关缺乏裁量不起诉的权力，显得过于机械，则不利于区别犯罪人及犯罪的具体情况给予适当处理，不利于犯罪人的更新改造，因此，自本世纪初期刑罚的目的刑理论取代报应刑理论以后，起诉便宜主义逐渐被国际社会所承认。目前，英国、美国、挪威、丹麦、荷兰、比利时、瑞典、法国、意大利、德国、俄罗斯及我国台湾地区等均确认公诉机关享有一定裁量权。

　　起诉便宜主义可以分为两种形式：一种是所谓“微罪不检举”，即轻微犯罪不予起诉；另一种被称为“更为广泛的起诉斟酌”，即不仅实行“微罪不检举”，而且可以因“公共利益”需要等对并非轻微的犯罪作出不起诉决定。目前，多数国家起诉机关的起诉裁量权限于“微罪不检举”。但美国、英国、日本等国家的起诉机关具有更大的起诉裁量权，除“微罪不检举”外，还广泛适用于其他可不予刑事处罚的情形。

　　为了严格执法，有效实现国家刑罚权，我国在公诉制度上实行法定起诉原则，即构成犯罪，具备起诉条件的案件，检察机关应当作出起诉决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。只是对于“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件，检察机关可以作出不起诉决定。由此可见，我国公诉制度也实行一定程度的起诉便宜主义，由于起诉便宜主义只是针对“犯罪情节轻微”的案件，因此，我国公诉制度中的便宜主义属于“微罪不检举”类型。

　　（四）公诉兼具审判监督，检察机关在公诉活动中具有双重职能

　　我国的检察机关是国家的法律监督机关。刑事诉讼法规定，检察机关对刑事诉讼实行法律监督，这就决定了检察机关在行使公诉权过程中，同时行使着法律监督职权。检察机关提起公诉和支持公诉，在行使刑事诉权的同时，还要在符合法律条件的情况下采用特定形式对人民法院的审判活动是否合法实行监督。检察机关发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。因此，在我国，公诉和审判监督是既相区别、又密切联系的统一体。检察机关进行公诉、追诉犯罪的过程又是实施法律监督的过程。

　　因此，出庭检察人员的诉讼角色既是国家公诉人又是法律监督机关的代表，担负着审视法庭依法审判的职责，其有责任将出席法庭时所发现的法庭审判中的违法情况向本院汇报，以便于检察机关对人民法院的审判活动实施监督。但是，为了避免庭审中检察权与审判权发生直接冲突，维护审判的权威，保证庭审的有序进行，对法庭审判中的违法行为，出庭检察人员不宜当庭提出意见，而应当休庭后通过检察机关向人民法院提出审判监督的意见。

　　（五）公诉权的延续性与生命力较强，再次发动的可能性较大

　　由于注重实质正义和罪责追究，我国现行法律对公诉权的再次发动未作严格限制。具体表现为：一是对未生效判决的抗诉未作限制。而在有些国家，一审刑事判决尤其是陪审团作出的判决，检察机关原则上不能抗诉，否则违背“双重危险”原则。二是对生效判决的抗诉权强大。上级检察院对下级法院、最高人民检察院对各级人民法院的刑事生效判决均可提起抗诉，启动重新审判。而且这种抗诉权没有限制次数。但是，在世界其他国家，一般认为，抗诉权不加限制地发动和行使，违背了“一事不再理”和“双重危险”原则。三是对发现新的证据再次起诉的案件未作限制。这种做法在各国法律中是明文禁止或者严格限制的，主要是基于打击犯罪与保障人权的双重考虑，如英国法律规定对发现新的有罪证据的案件也不能重新起诉。不过，英国的2003年刑事审判法规定如果发现“令人信服的新证据”，对判决已生效的部分重罪案件（如杀人、强奸等最高刑为无期徒刑的案件）可以发动对被告人不利的再审。但从这些年英国的司法实践看，这种作为例外情况的不利于被告人的再审案件极少发生。

　　（六）公诉权集中于检察机关而非检察官个人，公诉制度中的行政色彩较重

　　我国公诉制度的行政色彩表现在公诉决定机制方面和公诉权实行机制方面。案件公诉和重大事项的决定权均由检察长行使，公诉人缺乏独立的诉讼地位和独立的公诉权力。

　　从诉讼法上的主体地位看，在一些国家，检察机关和检察官在诉讼法上同为控诉主体，即所谓双主体制，两个控诉主体的行为均发生法律效力。但是，我国实行控诉主体单一主体制，即诉讼法上的控诉主体是检察机关而非检察官个人，检察官只有代表检察机关时，其诉讼行为才具有法律效力，检察官如果违背检察机关的整体意志实施个人行为，事后又没有得到检察机关的认可，检察官的个人行为无效。不仅如此，从检察机关公诉工作的工作机制看，也是行政性色彩较重，司法性较弱。比如，对案件的审查起诉，虽然是由承办人审查，但须经科处长监督，最后需由检察长决定是否提起公诉。

　　综上所述，笔者认为，在刑事司法制度中，我国公诉权配置具有主导性、强势性、一定程度的灵活性、延续性较强而且偏于行政化等特征。因此，在公诉制度建设与操作上应当思考以下问题：1．由于我国公诉权的主导性与强势性，需要防止权力滥用，从而客观公正地行使公诉权，同时处理好公诉与法律监督两种职能的关系。2．我国公诉权运用是原则性与灵活性的结合，因此，在坚持法定原则的前提下，研究如何适应裁量主义和便宜原则的要求，使公诉权的行使更加符合国家刑事政策，取得更好的法律效果与社会效果。3．需要考量公诉权的延续性。司法实践中，坚持贯彻诉权的有效性与有限性统一的原则，体现打击犯罪与保障人权的统一，同时，注意解决延续过程中的公诉变更等程序问题。4．针对我国的公诉制度行政性较强的特征，需要研究如何增强司法性，即由责任检察官相对独立的判断、作出诉讼行为并对其负责，以符合公诉规律，提高司法的公正与效率。

　　三、公诉承担的客观公正义务及其实现

　　（一）客观公正义务根植于公诉制度中的理由

　　客观公正本是司法的本质要求，但是，由于受主观和客观因素的影响，在刑事诉讼中，往往不仅未能揭示案件事实，依法判决，有时还会偏离客观事实真相，酿成冤假错案，因此，在刑事诉讼中追求客观公正是司法机关及其工作人员的应尽义务和职责要求。当前，强调公诉中的客观公正，主要有四方面理由：

　　一是中央“三项重点工作”的基本要求。对政法机关而言，围绕三项重点工作开展工作，其中公正廉洁执法是基础、是关键，并且要把公正廉洁执法落实在各个执法（司法）环节。就检察机关而言，笔者认为，有两个办案环节对公正廉洁执法的影响最大：一是职务犯罪侦查，一是公诉。相比之下，职务犯罪侦查只影响一小部分刑事案件，而公诉环节涉及一切较为严重的刑事案件（除自诉案件外，法院审判必须经过公诉）。因此，在公诉工作中坚持公正廉洁执法至关重要。

　　二是提高检察机关执法（司法）公信力的关键。目前，提高执法公信力，就政法机关而言，关键在于公正执法和司法。公诉工作是检察机关公正廉洁执法的重要环节，也是检察机关是否公正执法的窗口，人民群众常常通过这个窗口观察检察工作，因此，公诉工作往往是检察机关就具体案件处理获得执法公信力的关键。

　　三是公诉职能的主导性与强势性特征强化了对客观公正性的要求。我国实行检察机关垄断起诉，而且由于检察机关拥有监督职能，公诉方的法律地位和实际权能与辩护方并不对等。例如，检察长有权列席法院审判委员会，被告人的申诉通常不能引起再审程序，而检察机关的抗诉必然引起再审程序等。这种强势性以及不平衡，按照权责统一的原则，特别要求公诉机关履行客观公正的义务，而不能像对抗制下的公诉人那样，主要考虑如何给被告人定罪。

　　四是公诉工作中的问题需要依靠坚持客观公正原则来解决。笔者认为，目前，公诉工作中存在的突出问题主要表现在两个方面：一是立场设置问题。根据宪法和法律规定，检察机关是国家的法律监督机关，担负着监督法律统一严格实施的责任，而且强调要加强刑事审判监督。但是，在公诉实践中，检察机关又将自己单纯地定位于公诉机关，往往只是从是否有利于对被告人定罪来考虑自身职责。因此，一定程度上影响了客观公正性的实现。这是法律制度要求与诉讼立场设置之间的矛盾。二是实际操作问题。由于认识的局限，由于行政长官意志，由于利益和其他因素的影响，一些检察院对部分案件在缺乏法律和事实依据的情况下强行起诉，即对案件承办机构和承办人都明确表示不构成犯罪，或证据不足以认定构成犯罪的案件仍然提起公诉，同时，该诉不诉的情况也时常发生。这些都与客观公正义务的要求背道而驰。

　　笔者认为，公诉活动中之所以存在上述问题，最基本的原因是“缺乏信念”，就是对维护法制，维护司法公正缺乏信念。由于缺乏司法公正的信念，在大量案件的处理过程中，公诉活动越来越被流程化了，越来越成为例行公事，被纯粹地“程序化”了。久而久之，维护法治和社会公平正义的观念可能随之淡薄。

　　（二）公诉工作中的客观公正义务

　　检察官客观义务在公诉工作中有其独特表现，并提出了具体要求。检察官客观义务是指检察官不应当只是站在控诉机关的立场，而应当更注意站在法律的立场，兼顾打击犯罪与保障人权，客观公正地处理案件。客观义务的实质是检察官的超越性，即超越（控方）当事人角色。

　　公诉活动中应当承担的客观公正义务，主要体现在三个方面或者三个环节：（1）客观公正地审查起诉，评判案件，决定是否起诉及如何起诉。审查起诉活动中，承办公诉案件的检察官，可以将审查起诉的构造视为一个诉讼的构造，即以侦查机关为一方，以被告人和辩护人为另一方，而以公诉机关为裁决主体的一个诉讼构造。此时，公诉检察官应当客观、冷静和中立，通过认真审查案件作出是否起诉和如何起诉的决定。（2）客观公正地准备诉讼及支持公诉。客观公正地审查起诉是公诉制度的普遍要求，但支持公诉是否也要同样坚持客观公正的原则，这可能会有不同看法和不同的制度选择。美国实行对抗制诉讼制度，其要求是检察官在审查起诉时应当像法官一样客观公正，保持检察中立，但在法庭审判中，努力实现控诉要求，将被告人绳之以法。因此，审查起诉要求冷静，法庭诉讼则要有控诉的热情和斗志。因此，检察官应当兼有法官和诉讼律师的素质。然而，大陆法系国家，尤其是德国的检察制度则要求检察官一以贯之地履行客观义务。在法庭审判活动中亦同。因为，这些国家的检察官仅是法制守护人而非一方诉讼当事人。而在我国，检察官也是法制守护人而非一方诉讼当事人，而且我国检察机关担负着监督法院公正司法的责任，更应当贯彻客观公正原则，因此，在法庭上，如果发现情况变化，应当撤回起诉，或改变控诉，而不应当讳疾忌医、将错就错。（3）客观公正地对待法院判决。这主要是指抗诉权的行使，无论是一审判决抗诉，还是再审抗诉，都应当坚持客观公正的原则，既要抗错误的无罪、罪轻判决，又要抗错误的重罪判决。

　　（三）公诉工作实现客观公正的途径

　　客观公正义务是一个总的要求，需要扎实开展各项公诉工作才能实现，因此，就目前我国的司法现状，在公诉工作中，检察机关及其公诉人应该做到以下五点：

　　1．公诉人要有超越性，联合办案要禁止，提前介入要适度。在刑事司法制度中，设置检察机关，使诉权与侦查权相对独立，就是要以诉权制约、监督和控制侦查权。因此，公诉人要根据刑事诉讼法的规定，代表检察机关与侦查机关（机构）保持正常的诉讼关系，坚持分工负责、互相配合、互相制约的诉讼原则。但是，绝不能联合办案，不分彼此，即便是公诉检察官的提前介入侦查活动也要适度。近期，一些地方检察机关在试行加强监督的做法，即在公安派出所、刑侦队等公安机构派驻检察官，如“驻侦查机关检察官办公室”、“检察监督引导侦查办公室”、“检察指导侦查室”、“驻某某公安局联络员办公室”等。这种贴近监督指导的方式，有利于掌握侦查机关的信息，加强侦查监督和引导侦查工作，受到多数公安侦查机关的欢迎和配合。但是，检察官在侦查监督与审查起诉中的客观中立性也受到质疑。不过，有的试点单位已经注意到了这个问题，并制定了相应的工作原则，如云南省人民检察院提出了“参与而不干预，参谋而不代替，引导而不主导，配合而不同化”的工作原则，收到了较好的法律效果。

　　2．公诉与监督相对分离，处理好法律监督与公诉的关系。关于公诉与法律监督的关系，笔者认为，公诉职能是基本职能，监督职能是保障性职能，就是在特殊情况下保障司法公正的职能。实践中，如何处理公诉与监督的关系是一个需要进一步解决的问题。为保持公诉的客观公正，其中包括实体公正与程序公正，需要使两种职能适当分离。作为公诉机关和公诉人，在诉讼中要尊重控辩平等的诉讼规律，要尊重审判的权威以及审判的指挥。否则就没有公正的诉讼结构和有效的法庭审判。如果发现了需要实施审判监督的问题，那么，应当报请检察长审查后，以检察院的名义向法院提出。也就是说，公诉职能与监督职能实施的时间、空间、方式不同，可以相对分离。

　　3．树立尊重公诉人公正司法和遵从法律的信念。由于检察一体制和上下级检察院的领导与被领导关系，奉命起诉的情况，各国都存在。但国外的检察制度可以保证检察官一定程度的独立性。比如，法国等大陆法系国家，实行“书面决定服从上级，口头表达尊重个人”的检察官公诉活动原则。检察官在法庭上可以基于内心确信而改变公诉意见。而且如果违法，不允许检察官以上级指令为由卸除个人的违法责任。在我国行政因素较重的起诉制度中，检察官的独立判断权在制度上没有被确认。但是，为了尊重检察官的相对独立性，尤其是为了贯彻公诉活动客观公正的原则，即使不允许承办检察官公开反对和改变上级的公诉决定，但也可以有所谓的“怠工权”。

　　4．维护实体公正和实现程序公正并重。客观是指案件实体问题，而公正则包括实体与程序两个方面——既要求实体公正又要求程序公正。然而，在公诉活动中，笔者认为，往往比较重实体公正，而对程序公正重视不够，对程序不公正对实体公正的负面影响重视不够。例如，目前的公诉举证，主要依靠书面证言，而证人很少出庭。有争议案件的重要证人不出庭接受质证，只依靠书面证言就定罪，程序是不公正的，而且这种不公正，可能影响实体处理的公正性。因为书面证言有时是很不可靠的。又如，对刑讯逼供和变相刑讯逼供获得的证据，一些公诉人已经怀疑侦查机关（机构）获取口供时存在刑讯逼供等违法行为，但是对违法获取的证据材料，一方面总是出于善意相信，认为虽然违法，但口供是真实的；另一方面，对违法口供是既恨又爱，恨是因为可能违法甚至可能出错，爱是因为可以据此指控犯罪，完成公诉活动。由于案卷形成的证据体系，公诉人常常会认为出错的可能性较小，对刑讯逼供获取的证据材料，也不能客观地认定其违法而将其作为认定事实的证据予以采用。所以，笔者认为，程序公正，知易行难。但在公诉活动中要切实坚持客观公正原则，就必须坚持实体公正与程序公正并重。

　　5．考核制度要合理，无罪率、不诉率不宜要求过严。公诉是一个动态的过程，证据变化是一种正常的情况。而且公诉的责任是积极地维护法律秩序，不能担心指控错误，不敢起诉。因此，公诉的评价不能简单地以法院是否作出有罪判决做标准。因此，公诉考核不能简单化。笔者认为，在案件较多的检察机关，每年没有一个无罪判决是不正常的，不符合诉讼规律，也不符合检察机关积极维护法律秩序的职责要求。这可能与该诉不诉有关，也可能是该作无罪处理时撤回起诉或者法院勉强作有罪判决的结果。同时，对不诉率也要适当把握，贯彻宽严相济，实行刑事和解，增加一点不诉的数量是正常的，不能卡得过严。

　　四、公诉制度的改革完善

　　近年来的公诉改革，主要体现在四个方面：一是进一步强化公诉和监督职能，有力打击犯罪，实现司法公正。实行和强化了介入侦查引导取证制度，完善了检察长列席审判委员会制度，正在试行和推广延伸公诉职能的量刑建议制度。二是强化自身监督，正当运用公诉裁量权。试行了职务犯罪不起诉人民监督员制度、不起诉案件公开审查制度、不起诉及不抗诉答疑说理制度。三是在公诉环节贯彻宽严相济刑事政策。包括推进刑事和解制度在公诉环节的落实，推行办理未成年人案件工。作机制与办案方式改革，适用普通程序审理被告人认罪案件等。四是公诉机制改革与加强公诉人队伍建设。这些改革提高了公诉活动的公正与效率，促进了刑事政策的贯彻，取得了较好的效果。而且，改革都是在法律框架内进行，比较稳妥。在此，笔者重点论述三个方面的公诉改革内容：

　　（一）恢复性司法与刑事和解制度的推进

　　恢复性司法是指刑事司法不仅要打击犯罪维护法律秩序，还要注意修复被损害的法律关系，包括使被害人得到精神和物质的补偿。恢复性司法在中国司法实践中的主要实现方式是刑事和解制度。笔者认为，由于中国刑事司法的传统模式过于僵化，过分强调打击，强调严打，而对轻罪案件适用短期自由刑的负面效果重视不够，对和谐社会构建的司法要求重视不够，因此，调整刑事政策，实行宽严相济完全正确和十分必要。而贯彻恢复性司法的思想，实行刑事和解制度，既可以挽救和教育犯罪者，减少社会的消极因素，又可以修复社会关系，补偿被害人。

　　目前，各地检察机关就恢复性司法与刑事和解积极探索，逐步完善相关制度，内容涉及案件甄别，哪些案件适用和解程序，案件的分流，检察机关在刑事和解中的作用，和解模式，和解协议的达成，和解协议的效力，协议执行等程序性问题。笔者认为，在公诉工作中探索刑事和解要注意以下两个方面：

　　一是坚定不移、坚持不懈地贯彻宽严相济刑事政策。恢复性司法与刑事和解是贯彻宽严相济的重要制度安排，但在实践中，推行刑事和解可能增加了公诉部门的工作负担，在目前案件数量大办案压力大的情况下，刑事和解制度普遍地实行可能有难度；笔者认为，执法人员包括公诉检察官，要从国家的长治久安出发，坚持宽严相济刑事政策，必要时该和解也要和解。

　　二是公诉工作中实行刑事和解，将恢复性司法推而广之。刑事和解是否只能适用于轻微刑事案件（如应当判处三年以下有期徒刑的案件）和未成年人犯罪的案件。笔者认为，首先要区分不同类型的刑事和解与恢复性司法。刑事和解有两种表现形式：一种是以和解方式结案的刑事和解；一种是刑事和解与恢复性司法原则与精神的贯彻。对于前者，也就是说通过被告人认罪和补偿被害人，被害人对其予以谅解，司法机关免于追究其刑事责任，从而将和解作为案件处理方式，这应当限制适用于轻微刑事案件和未成年人犯罪案件。但其他各种刑事案件，包括故意杀人等重罪案件，除了某些罪行极为严重，犯罪者人身危险性极为严重的以外，原则上也可以适用恢复性司法与刑事和解的精神——只要被告人真诚认罪悔罪并补偿被害人，尽其所能地恢复受犯罪行为损害的法律关系，当然，在量刑上与那种不认罪悔罪也不做事后补偿的被告人应当有所区别，以此鼓励罪犯弃恶从善并利用可能的条件修复社会关系。

　　（二）公诉权的延伸与量刑建议

　　在量刑程序改革中，检察官的量刑建议及支持量刑建议的公诉活动是公诉权的延伸，也是量刑程序改革的重要环节。笔者认为，为了进一步发挥公诉职能，限制法官自由裁量权，实现量刑的公正，有必要推进检察官量刑建议制度。

　　一是量刑程序的二元论。一般说来，独立于定罪程序的量刑程序是英美二元制法庭的产物，即陪审团定罪，法官量刑。但目前实行法官统一定罪量刑的一元制法庭的国家也在进行定罪量刑相对分离的改革，使司法更为精密。然而，笔者认为，这种分离是相对的。在我国刑事诉讼中，基于诉讼效率的要求，对于事实比较清楚，法律争议不大，刑事责任比较明确的刑事案件，不一定实行独立量刑程序，只有对案情较为重大复杂，需要单独处理其量刑问题的，才实施独立量刑程序。这种二元区分方法，有利于实现司法的公正和效率。

　　二是检察官量刑建议的二元论。从考察其他国家的情况看，案件情况不同，检察官提出量刑建议的方式也不同，既可以提出明确而单一的刑罚要求，也可以根据案件情况，提出一个刑罚幅度或者可选择适用的刑罚要求。如果每起案件都要求确定的刑罚建议，在检察官对某些案件的量刑要素掌握不够周全，本身也感到需要有一定灵活性的情况下，就会有悖于检察官客观公正原则的要求。因此，笔者认为，量刑建议可以采用确定和相对不确定两种方式处理，但为了限制自由裁量权，能够给出确定量刑建议的，尽量提出确定的建议。

　　（三）主诉检察官制度建设与职业公诉人培养

　　在公诉案件办理制度中，检察官缺乏独立性，不仅与司法规律不符合，同时难以激励检察官的办案积极性与工作责任感。实行主诉检察官办案责任制，有利于克服上述弊端，符合检察工作尤其是公诉工作规律。但是，从2000年开始普遍推行的这项改革，实施效果并不理想，究其原因主要有：一是受我国高度集中的政治体制的影响。司法机构，尤其是司法官员的独立性十分有限。而且，近年来这种集中性还有所增强。二是配套制度跟不上。包括相当部分公诉检察官的素质还不能适应主诉检察官独立办案的要求，有责任而无待遇，压力过大但待遇偏低使制度难以为继。三是检察机关内部资源有限，使主诉检察官责任制在一定程度上流于形式。

　　但是，笔者认为，主诉检察官制度比较符合诉讼及公诉工作规律，作为我国检察机关在实践中的创新制度，应该总结经验并予以推广。

　　近年来，为了加强公诉队伍建设，稳定公诉队伍，提高公诉质量，有些地方检察院提出培养“职业公诉人”。对此，笔者认为，“职业公诉人”的概念比较模糊。如果是指长期工作在公诉部门的公诉检察官，形成了个人工作风格的职业化，这不仅和现有检察官选拔制度不符合，而且主诉检察官个人也难以承受。因此，职业公诉人是指公诉检察官的专业化，这种解释比较符合公诉工作的要求，因为不专业就无能力。培养公诉人队伍，实行适合中国刑事司法制度和检察制度的主诉检察官责任制是完全必要的，笔者主张，培养、塑造像明星一样的、受社会关注的检察官，因为这样才能留住人才，才能提高公诉水平，也才能使社会关注检察工作，并对社会正义寄予希望，持有信心。




【作者简介】
龙宗智，四川大学教授、博士生导师。