【出处】中国法学网
【关键词】道路交通事故；社会救助
【写作年份】2011年


【正文】

　　2004年实施的《中华人民共和国道路交通安全法》第17条首次明确设立道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金）。2006年国务院颁布《机动车交通事故责任强制保险条例》（以下简称交强险条例），该条例第24至26条对救助基金的救助范围及来源作了明确规定。救助基金制度作为机动车第三者责任强制保险（下称交强险）制度的必要辅助制度，主要是为了弥补交强险制度的不足，以期给道路交通事故受害人全方位、无漏洞的救济。2009年，财政部、保监会、公安部、卫生部和农业部五部委联合颁布了《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（以下简称《试行办法》），从管理机构、救助基金来源、垫付申请条件、申请流程、追偿等方面对救助基金制度进行了规定，基本构建了我国救助基金制度的大体框架。之后，部分省市相继出台暂行办法或实施细则，江西、重庆、江苏等地已正式实施救助基金制度，由于种种原因，尽管《试行办法》正式颁布1年多的时间，但救助基金制度在全国的实施仍处于停滞不前的状态，从各地暂行办法或实施细则的制定与救助基金运行情况来看，社会各界对救助基金制度的认识与理解尚存在偏差，救助基金有关基本概念及制度设计的合理性仍值得商榷。本文拟从救助基金的基本概念出发，探讨目前我国救助基金制度设置方面存在的问题，并提出一己拙见，以期能够为我国救助基金制度的完善提供一些有益参考，最终促进救助基金制度在我国的有效实施，真正将这项保民生、促和谐的社会救助制度做好做实。

　　一、重新审视“受害人”概念

　　五部委《试行办法》第35条将道路交通事故中“受害人”定义为机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。目前全国部分已经开始实施救助基金制度的地区如江苏、江西、浙江、福建、厦门等省市已颁布的管理办法或实施细则对“受害人”也均是如此规定。该定义实际上是沿用了《交强险条例》关于第三者的定义，明确将被保险机动车辆本车人员、被保险人排除在受害人范围之外，也即“车上人员”不属于“受害人”范围，此定义的合理性有待商榷。

　　（一）该定义建立的前提是推定所有机动车辆均投保有交强险，而五部委的《试行办法》第12条又将未参加交强险的肇事机动车造成道路交通事故中的受害人纳入基金救助范围，二者之间明显相冲突，逻辑上明显错误。

　　（二）救助基金制度虽为交强险制度之补充保障，但两者性质截然不同，不应将救助基金救助对象范围与交强险赔偿对象对应起来。救助基金是一种资金垫付行为，但其垫付或补偿不以保险合同的存在为依据，救助基金的垫付或补偿不具有危险共同分担或经济互助等保险的基本属性，救助基金管理机构在救助基金垫付后依法有权向赔偿义务人追偿，这与交强险制度的性质完全不同。

　　（三）《试行办法》第35条文意解释，可以理解为发生交通事故时，肇事车辆如投保有交强险，则受害人是除被保险机动车本车人员、被保险人以外的人员；如果发生交通事故时，肇事车辆未投保交强险的，包括机动车本车人员在内的受害人均应属于基金救助范围。如此则会出现，未投保交强险的本车人员发生交通事故能够获得救助基金的救助，反而投保交强险的机动车上本车人员、被保险人之间无法获得救助基金的救助。这对投保有交强险的机动车上的本车受害人员、受害被保险人是明显不公平、不合理的，而这种导向也会大大挫伤机动车所有人投保交强险的积极性，而作为救助基金资金来源之一的交强险制度实施的好坏无疑会直接影响到救助基金制度的顺利实施。

　　（四）救助基金是国家出于保护交通事故中受害人的公共政策目的，为弥补交强险制度的不足，作为交强险制度补充的一项社会救济制度，其设立目的在于及时救助在道路交通事故中需要救助的受害人的健康及生命。故从本质上讲只要是在道路交通事故中受伤并需要抢救的人员均应获得基金救助，而不应因受害人在交通事故中所处的空间位置等无关因素而区别对待，更与交通事故当事人在事故中的责任情况无关。

　　综上，发生交通事故，无论是肇事车辆车上人员、被保险人还是其他受害人，均应属于救助基金的救助范围，只有这样才能最大限度的发挥救助基金的救助功能。据此，我们可以将受害人定义为任何因交通事故而受有损害之人，从而最大限度发挥道路救助基金的救助功能。

　　二、追偿对象

　　救助基金只是一种提前垫付性质的资金运行活动，它的出发点是资金垫付，而不是资金给予，救助基金垫付的前提是受害人不能通过交强险制度和事故责任人或者其他途径获得赔偿时，救助基金才予以垫付，充分体现了国家和社会对公民生命安全和健康的关爱与重视，是一种新型的社会保障制度。

　　要确定救助基金的追偿对象，首先需要解决的是救助基金为谁而垫？是为受害人本人垫付还是为事故责任人所垫，抑或是二者兼而有之。

　　关于救助基金的追偿对象目前有两种观点：一种观点认为救助基金的追偿对象包括有受害人本人和交通事故责任人。救助基金在垫付部分或全部医疗费用、丧葬费用后，依法向交通事故责任人进行追偿应无疑异，之所以能够向受害人追偿，是因为在受害人有能力支付抢救费用的情况下，救助基金并不负垫付义务，交通事故受害人本人亦是被垫付对象之一，对救助基金垫付款亦负有返还义务，特别是在受害人本人虽然无力支付抢救费用的，在救助基金依法给予垫付抢救费用后，受害人又通过其他途径如社会保险、商业保险或事故责任人的赔偿等情形，那么根据救助基金的垫付性质，受害人就应当返还基金已垫付的费用，否则受害人则会发生不当得利，违背了救助基金设立的初衷。

　　另一种观点则认为，救助基金的追偿对象应只限于交通事故责任人而不能向受害人本人进行追偿。认为救助基金之所以进行垫付，重要原因之一即为受害人暂时无力支付抢救费用或丧葬费用，而受害人暂时无力支付的原因很大程度上是由交通事故责任人无力赔偿或者是找不到交通事故责任人无人来支付抢救费用或丧葬费用，所以不能不分情形对交通事故受害人本人进行追偿，从而造成受害人本人新的困苦。

　　笔者认为，道路交通事故中的交通事故责任人成为救助基金追偿的对象应无异议，同时受害人本人成为救助基金追偿的对象也是基金本身应有之义。一方面，从基金的性质来看，作为一种资金垫付行为，救助基金垫付的对象是那些不能通过交强险制度和事故责任人获得赔偿的受害人，是一种救急行为，在基金垫付费用过后，基金有权向事故赔偿义务人进行追偿，但需要明确的是，基金垫付的对象是受害人本人而不是肇事责任人。

　　（1）从法律关系角度看，一方面，救助基金经受害人及其家属、医疗机构、殡葬机构的申请，依法向符合垫付条件的受害人垫付抢救费用和丧葬费用，且该笔费用直接划归医疗机构和殡葬机构，救助基金本身与医疗机构和殡葬机构并无任何法律关系，其之所以支付相应费用给医疗机构和殡葬机构是出于受害人与医疗机构和殡葬机构的服务合同关系，基于公共政策的目的而替受害人垫付该笔费用；另一方面，救助基金与交通事故肇事责任人之间在费用垫付之前亦不存在任何法律关系，之所以救助基金在垫付抢救费用和丧葬费用过后，有权向事故责任人进行追偿，并不是因为救助基金替交通事故肇事责任人垫付了相关费用，而是基于依法为受害人垫付相关费用后，取得的代为向交通事故肇事责任人求偿的权利。

　　（2）从申请人的角度看，虽然从五部委《试行办法》的规定以及其他已经实施救助基金制度的省份的规定看，大多规定医疗机构和殡葬机构有权申请救助基金垫付抢救费用和殡葬费用，但这更多的是出于便于基金实施的考虑，医疗机构和殡葬机构有权申请救助基金垫付抢救费用和丧葬费用，一方面相对受害人来说，医疗机构和殡葬机构具有更强的材料收集能力，而且大多申请材料本来就由其掌握，由其申请更有效率，这样也能够避免受害人因收集申请材料来回奔波之辛苦；另一方面，从利于驱动角度来看，特别是对于医疗机构，由救助基金替受害人垫付所欠抢救费用，将在很大程度上解决医疗机构长期存在的费用拖欠顽疾，医疗机构本身也乐享其成。

　　（3）从救助基金的性质上看，救助基金是一种资金垫付活动而不是资金给予，是救急不救济，之所以会发生垫付也是因为受害人无力支付抢救费用和丧葬费用，而又找不到事故责任人或者事故责任人本身也无力赔偿，为了保护受害人的生命健康和安全，给予其及时救助所设置的一项社会救助制度，其救助和垫付的对象是受害人而不是交通事故责任人。

　　三、垫付条件

　　五部委《试行办法》第21条规定了三种情形下，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。一是抢救费用超过交强险责任限额的；二是肇事机动车未参加交强险的；三是机动车肇事后逃逸的。《试行办法》还规定，救助基金一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用，特殊情况下超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由。

　　从《试行办法》的规定来看，救助基金对丧葬费用、抢救费用的垫付应该是有一定限制的，特别是抢救费用原则上只垫付72小时内的费用，对于超72小时之外的抢救费用则一般不予垫付。之所以如此规定，一方面从医学上看，72小时是医学上抢救的黄金最佳期间，绝大部分具有生命危险的病人最终抢救成功都在72小时内，换句话说如果72小时内还不能使病人脱离生命危险的话，病人就极有可能死亡。垫付72小时内的抢救费用符合救助基金救急不救济的精神和医学抢救规律；另一方面，之所以正常只垫付72小时内的抢救费用也有救助基金资金不足的考虑。考虑到目前我国交通事故频发，需要基金救助的受害人的绝对数量也很大，救助基金资金需求巨大，而目前救助基金的资金来源相对比较单一，难以满足救助需求，需要进一步拓宽救助基金的资金来源，确保救助基金的充裕，当然这需要经过一段时间才能实现。目前，救助基金的巨大资金需求难以满足，也是目前我国道路交通事故社会救助基金制度实施停滞不前的一大原因。

　　但是，是否只要符合《试行办法》第12条的规定，救助基金就应该予以垫付？换句话说救助基金的垫付除了满足上述条件之外是否还需其他条件？比方说，受害人发生交通事故后送至医院抢救，肇事责任人无力赔偿，但受害人本人及其家庭完全有能力支付72小时内的抢救费用和垫付费用，在这种情况下，是否需要救助基金予以垫付？表面上，无论从五部委的《试行办法》还是国内已经实施救助基金制度的省份如江苏、江西等省份的规定来看，此种情形应符合基金垫付条件，应当予以垫付，但这又与基金救急不救济的宗旨相违背，而且受害人或其近亲属了解救助基金政策的相关规定，即使其有能力支付抢救费用、丧葬费用，也可能会为获得救助基金的垫付而事先不予支付抢救费用和丧葬费用，从而申请救助基金垫付该笔费用，容易诱发道德风险，也不利于基金的正常运行。《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第十四条明确规定，受害人除符合五部委《试行办法》第十二条规定的三种情形外，还需证明受害人本人和肇事者均无力支付抢救费用和丧葬费用，救助基金才予以垫付。相较之下，五部委的《试行办法》的规定相对不够完善，而且从救助基金制度产生的背景来看，救助基金之所以垫付受害人的抢救费用和丧葬费用从根本上是考虑到肇事人和受害人本身无力支付这一费用，为了更好的保障受害人的生命健康安全才由救助基金先行垫付。受害人及其近亲属无能力支付抢救费用和丧葬费用，本质上是救助基金制度的应有之义，目前五部委《试行办法》并没有明确规定此项限制条件，应该说是一大缺憾，从长远看不利于救助基金制度的有效实施。

　　综上，对于基金垫付条件的限制，笔者认为受害人不仅要符合《试行办法》第12条规定的三种情形，基金垫付的前提还应包括受害人及肇事者无力支付抢救费用和丧葬费用这一前置条件，只有这样才能更好的避免道德风险，确保基金平稳高效运行，真正使需要救助的人得到救助。

　　四、救助范围过窄

　　五部委《试行办法》第12条规定，救助基金垫付道路交通事故中受害人的人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。也就是说救助基金目前只垫付受害人人身伤亡的丧葬费用和抢救费用，对其他费用则不予垫付。笔者作为江苏省道路交通事故社会救助基金受托管理人紫金保险道路救助基金服务中心的一名工作人员，通过对江苏省道路救助基金运营情况来看，大部分交通事故受害人申请基金垫付费用的，通常救助基金垫付的72小时内抢救费用不超2过万元，丧葬费用不超过3000元，但实际上交通事故给受害人及其家庭造成的损失远远大于这个数额，而且申请人家庭大都十分贫困或者因交通事故导致家庭十分贫困。相对来说，基金的救助范围仍然十分有限，救助金额相对不足，不能够很好的救助受害人及其家庭。现有的已经实施救助基金制度的省份也基本上沿袭了《试行办法》的这一规定，将救助基金垫付的范围限定为受害人人身伤亡的丧葬费用和抢救费用。值得注意的是《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》和《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》突破了五部委《试行办法》的规定，将因交通事故责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需救助的，也纳入救助基金的救助范围，该种做法值得肯定。《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》第12条规定，因交通事故赔偿责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需救助的，死亡人员一次性经济补助费用最高限额为50000元，重伤人员一次性经济补偿费用最高限额为30000元。《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第14条规定，致人重伤或者死亡的交通事故的肇事者逃逸，且受害人及其家属无劳动能力、无生活来源、难以维持正常生活的，受害人或者近亲属可以向市公安交管部门申请一次性困难救助。第15条规定，一次性困难救助最高不得超过1万元。

　　虽然江苏省和厦门市将因交通事故陷入特殊困难家庭的一次性困难补助也纳入救助基金救助范围，并且给予因交通事故致死的受害人一定数额的一次性经济补助费用，突破了五部委《试行办法》的规定，扩大了道路救助基金的救助范围，有利于在更大范围和程度上给予交通事故受害人以及时、全面、足额的救助。救助基金救助范围过窄客观上限制了救助基金功能的进一步发挥，应考虑逐步扩大救助基金的救助范围，不能局限于抢救费、丧葬费和一次性困难救助，对于交通事故受害人抢救费用以外的医疗费、人身伤害赔偿、财产损失赔偿等费用也应给予一定程度的救助，最终实现给道路交通事故受害人以全方位、无漏洞的救助。当然，这个目标的实现是以未来救助基金来源的进一步拓宽，基金资金的持续、稳定垫付为前提。

　　综上，虽然伴随着五部委的《试行办法》的颁布，我国救助基金制度正式实施已1年有余，但考虑到救助基金作为新生事物，国内目前相关理论研究尚不深入，难以自成体系，救助基金理论研究严重落后于实践，不能很好的回应现实需求。救助基金运行过程中还面临着很多理论问题需要加以解决，譬如抢救费、丧葬费的界定问题、基金追偿的主体资格问题、基金管理人不予垫付的救济程序、基金垫付范围、垫付时间的界定以及基金管理模式等问题均值得深入研究，需要学界进行深入探讨以更好的回应现实，不断丰富完善我国救助基金制度，真正将这项民生制度落到实处。笔者在本文当中仅就其中几个问题做个粗浅的探讨，期望能够抛砖引玉，为我国道路交通事故社会救助基金制度的有效实施提供一些有益参考。


【作者简介】
黄祝祯，紫金财产保险股份有限公司道路救助基金服务中心工作人员。


【参考文献】
{1}《中华人民共和国交通安全法》第76条。
{2}《机动车交通事故责任强制保险条例》第24至第26条。
{3}《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第12条、第35条。
{4}《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》第12条。
{5}《厦门市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第14、15条。
{6}陆新峰：《现行现行道路交通事故社会救助基金制度存在的问题及完善建议》，//www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=25510，2011年5月13日访问。
{7}参见宋慧云：《试论我国道路交通事故社会救助基金制度》，《道路交通与安全》2008年第4期。
{8}李青武、于海纯：《我国道路交通事故受害人社会救助基金制度初探》，载《保险、金融与经济周期——北大赛瑟（CCISSR）论坛文集·2010》。