【出处】《人民检察》2007年第2期
【关键词】检察院；组织法；结构体系
【写作年份】2007年


【正文】

　　建国以来，我国共颁布了四部人民检察院组织法，即：1949年12月颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》、1951年9月颁布的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》及《各级地方人民检察署组织通则》、1954年9月颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》和1979年7月颁布的《中华人民共和国人民检察院组织法》。1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《关于修改<中华人民共和国人民检察院组织法>的决定》,对1979年“组织法”进行修订后形成了现行的检察院组织法。随着我国民主法制建设的进一步发展，现行检察院组织法在规范内容和结构体系方面都暴露出了比较明显的不足，因此对该法的修订工作再次提上立法议程。立法应当遵循特定的立法技术和立法规律，实现法律内容与法律结构的协调统一，而法律文本的结构体系又是其具体规范内容成逻辑化的前提，为此本文参照国外立法例，重点探讨我国检察院组织法的结构体系，以期对立法有所裨益。

　　一、“检察院组织法”的性质定位及其结构的比较法考察

　　具体部门法应然的结构体系与该法性质紧密相关，甚至同一部门法在相同法系国家已经形成大体相同的模式化的立法结构。因此探讨检察院组织法的结构体系首先要讨论检察院组织法的性质定位。

　　世界各国检察机关及其组织法名称并不相同，在前者有“检察院”、“检察厅”、“检察署”等之分，在后者则有“组织法”、“组织章程”、“检察厅法”、“检察机关法”等之别。各国检察机关的性质与该国的国家性质及法律制度环境有密切的关系，具有不同的阶级属性和职能属性。与之相同，各国检察院组织法的性质亦因此而有所不同。就我国而言，我国的检察机关是中华人民共和国人民检察院，是属于社会主义国家的检察机关，是与我国以人民代表大会制度为中心的政权组织形式密切相关的。我国根据人民代表大会制度这一根本政治制度及其要求，分别采取和实行国家行政制度、国家审判制度、国家检察制度以及国家军事制度，形成了国家权力横向分配的国家政权组织形式。同时国家制定颁布全国人民代表大会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等，以此规范国家政权组织各部门的基本组织架构，以通过合理的组织形式来确保分配给其的权力和职能的实现。所以，正是我国检察机关的性质及其在国家政权组织体系中的重要地位直接决定了我国检察院组织法在我国法律体系中的重要性。

　　除此之外，抛开上述阶级属性，各国检察机关及检察院组织法还具有性质上相同的一面，这正是我们进行比较法考察的基础所在。就检察机关而言，尽管检察机关在国家机构中的地位不同，其阶级属性和职能属性也不相同，但是检察机关作为一种组织，其组织属性是相同的，即各国检察机关组织都属于国家政权组织，是国家政权组织的一个组成部分，或说是国家政权组织系统中的一个子系统。检察机关要根据特定的宗旨和目的而建立起来，担负着特定的社会职能并为实现其社会职能而行使国家权力和承担相应的义务。为确保这些职能、权力、义务的实现，要求检察机关在组织构成上应当符合特定的规律，即检察机关组织应当是一个完整的组织系统，其各个组织要素要能够构成纵向的层次结构和联系、构成横向的分工结构和联系。这种横向和纵向的结构体系构成要科学、合理方能有效发挥检察机关作为国家政权组织的功能、达到其组织的目的，这就需要检察院组织法来进行规范。所以，各国的检察院组织法都是反映检察机关的组织系统、组织构成、组织目的、组织职能、组织人员、组织活动、组织行为等方面内容的法律。如在日本，“检察厅法是规定检察厅组织和机构以及检察官和其他检察厅职员的资格与权限的法律。”[1]“对组织的规范性”成为各国检察院组织法最鲜明的特性，并直接指导和影响着各国检察院组织法的立法。从国外的具体立法实践来看，比如1947年日本颁布的西方国家第一部《检察厅法》共42条，对检察机关的设置、检察官的职权、资格、职级、领导体制、弹劾与任免作了规定；葡萄牙于1986年颁布的《检察署组织法》共202条，就检察机关的体制、职权、机构、人员、考核、任用、退休和处分等作了详细的规定；西班牙于1981年颁布的《检察部组织章程》共72条，具体规定了检察机关的职能、活动原则、与其他公共权力机构的关系、机构设置、组织原则、领导体制、检察官的职业与级别、检察官资格的获得和丧失、检察官的地位与权利义务等。

　　应当说，从比较法的角度而言，对前苏联、俄罗斯以及社会主义国家的检察院组织法律文本的研究对我国立法最具借鉴意义。这主要是因为英美法系国家的判例法传统使其以不成文法为主，没有制定专门的检察机关组织法；在大陆法系的代表性国家法国和德国，检察机关都附设于法院之内，关于检察机关的组织规定也都载于法院组织法或者刑事诉讼法之中，不具有典型的“检察院组织法”结构特征。而我国以及其他社会主义国家的检察制度和检察组织的设立都深受原苏联的影响，都以列宁的法律监督学说作为理论基础并注重充分发挥检察机关的法律监督职能，因此也都对检察机关的组织建设给予高度重视。体现为立法就是这些国家的检察院组织法体例完备并具有比较相近的法律结构，形成了模式化的“检察院组织法”结构规范。纵观这些国家的检察院组织法律文本，其基本的结构模式为：

　　1．一般都有“总则”部分，主要规定检察机关的组织性质、组织活动原则、组织任务、组织内部的领导体制以及组织与权力机关等其他机关的关系等。如1979年通过的《苏联检察院法》第一章为“总则”，规定了检察机关的最高监督权、检察院的任务、组织与活动原则、各级检察长的任命和任期、检察机关的其他职权等内容；1999年2月10日修订的《俄罗斯联邦检察院组织法》第一章“总则”部分规定了检察机关的职责与职权、检察院组织活动原则等；1992年颁布的《越南社会主义共和国检察院组织法》第一章“总则”部分规定了检察机关的职能、任务、领导体制等；此外，1985年通过的《波兰人民共和国检察院法》、1983年颁布的《保加利亚人民共和国检察院组织法》、1978年颁布的《古巴共和国检察院组织章程》、1968年颁布的《罗马尼亚检察院组织和工作法》、1965年颁布的《捷克斯洛伐克社会主义共和国检察院法》第一章均为“总则”，其所规定的内容也与《苏联检察院法》大体相同。

　　2．规定检察机关的组织体系。如前苏联《检察院法》第二章为“检察机关的体系及组织机构”；俄罗斯《检察院组织法》第二章为“俄罗斯联邦检察院的组织体系”；越南《检察院组织法》第七章为“人民检察院的组织机构”；波兰《检察院法》第二章为“检察院组织”；保加利亚《检察院组织法》第二章为“检察院的组织体制”；古巴《检察院组织章程》第二章为检察院的“职权和组织机构”，等。

　　3．分一章或者若干章系统规定检察机关的组织职能，集中围绕检察机关的法律监督职能而展开。如前苏联《检察院法》第三章为“检察长的监督”；俄罗斯《检察院组织法》第三章为“检察监督”、第四章为“检查员出席法庭参加案件审理”；保加利亚《检察院组织法》第三章到第六章分别为“一般监督”、“对预审机关执法的领导和监督”、“参加法院和其他立法机关对案件的审理及其权限”、“监督判决的执行情况和实行处罚、采取其他强制性措施以及监听的执法情况”；此特点最为鲜明的是越南《检察院组织法》，其第二章到第六章分别规定了“依法对各部、相当于部的机关、其他政府所属机关、地方政权机关、经济组织、社会团体、人民武装单位和公民的执法情况施行监督”、“侦查监督工作”、“审判监督工作”、“执行监督工作”、“拘留、监禁、改造监督工作”，等。

　　4．规定组织主体即检察人员的设置、任免、权利、义务等。如俄罗斯《检察院组织法》第五章规定了“检察机关的任职和检察干部”；波兰《检察院组织法》第四章规定了“检察官的权利和义务”，第五章规定了“实习检察官和助理检察官”，等。

　　5．对军事检察机关的特殊规定。如俄罗斯《检察院组织法》第六章为“军事检察机关的特殊性和活动保障”、越南《检察院组织法》第八章为“军事检察院”，波兰《检察院法》第八章规定了“关于军事检察院和军事检察官的特别条款”；保加利亚《检察院组织法》第七章为“军事检察院”，等。

　　二、我国“检察院组织法”结构体系的调整

　　我国现行“检察院组织法”具体的结构体系为：第一章“总则”，规定了检察机关的组织性质、组织构成、组织内部领导体制、组织任务、组织职权、组织与权力机关的关系、组织原则等。第二章为“人民检察院行使职权的程序”，第三章为“人民检察院的机构设置和人员的任免”。对比上述前苏联、俄罗斯和社会主义国家的“检察院组织法”的一般结构模式，我国的现行“检察院组织法”在结构上存在以下几个特点：一是总体结构体系比较简约，条文较少，仅分为3章28条；二是规定了“检察院行使职权的程序”，较为少见；三是没有就军事检察机关作出特殊规定。

　　如何评价我国检察院组织法的上述三个结构特点是其修订过程中的一个重要问题，关系到修订后的检察院组织法的整体面貌。具体来看：

　　第一，关于现行法“总体结构体系比较简约，条文较少”的问题。我们认为，虽然某一特定部门法的立法内容应当在规模上达到何种程度并无定制，但是我国的检察院组织法作为国家政权机构组织法部门是直接体现和贯彻宪法的宪法性法律，具有仅次于《宪法》文本的重要法律位阶，其所规范的内容直接关乎检察机关作为组织的正常运作，因此其内容应当尽可能完善、结构体系应当尽可能完备。有些国家的检察院组织法多达一二百条，结构也比较复杂，如波兰《检察院法》共9章120条。而我国现行检察院组织法从条文数量上来看，28条显然过少；结构体系亦不够严谨、周到，各章之间缺乏严密的逻辑关系和内在联系，如没有规定“检察职权”的章节却规定了“行使检察职权的程序”。这需要在检察院组织法进行修订的时候，除了要从内容上进行完善外，更要从结构上进行调整和理顺，确立起各章之间清晰的逻辑关联。

　　第二，关于现行法规定了“检察院行使职权的程序”的问题。我们认为，检察机关行使职权的程序是具体的程序问题，不属于组织制度问题，因此不应当规定在组织法中，前苏联、俄罗斯以及社会主义国家的检察院组织法中均没有作此方面的专门规定。实际上，检察院组织法内容的确定应当牢牢把握其“对组织的规范性”特征，要专门规定检察机关的组织制度，具体来说，应当规范各类、各级检察机关分别在国家机构中的法律地位及与其它有关国家机关的关系；规范各类、各级检察机关分别与各级人民代表大会及其常务委员会之间的关系；规范各类、各级检察机关的组织活动原则；规范各类、各级检察机关组织机构的设置原则及其具体设置；规范各类、各级检察机关组织机构的具体职责、权限；规范各类检察人员的结构、设置和任免等。

　　第三，关于现行法没有就“军事检察院”进行专门规定的问题。我国的军事检察院是我国统一的检察体系即人民检察体系中的一个组成部分，它和各级人民检察院共同行使国家的检察权，但是，军事检察院是在军队这一特定的组织系统内设置的检察机关，以其专属的管辖权和所保护的特定社会关系而在组织机构设立原则、组织职能、组织人员任免等诸多方面有别于其他检察机关。正是基于此，前苏联、俄罗斯、越南、波兰等设立有军事检察机关的国家都在各自的“检察院组织法”中对军事检察机关作出单独一章的规定，我们认为此种立法结构值得我国在修订检察院组织法时予以借鉴。

　　综上所述，结合可资比较的国外立法例和我国现行《检察院组织法》结构体系所暴露出来的问题，我们认为检察院组织法修订的理想结构应当牵?

　　第一部分：“总则”，要系统规定检察机关的组织性质、组织任务、组织与外部的权力机关的关系、组织内部的领导体制、组织活动原则等组织制度方面的基本规范内容。需要着重指出的是，这一部分必须要能够反映我国法治建设过程中所取得的重大成果，比如宪法修正案所确立的依法治国方略和保障人权原则，就应当吸纳进入总则中，作为我国检察机关的组织活动原则之一。

　　第二部分：“组织体系”，即关于检察机关的机构设置体系规范；

　　第三部分：“组织职能”，即关于检察机关的职权体系规范；

　　第四部分：“组织主体”，即关于检察机关中检察人员的设置、任免、权利、义务方面的规范；

　　第五部分：“特殊组织”，即关于军事检察机关在组织方面的特殊规范。

　　当然，以上结构体系仅仅是一种理想结构，而检察院组织法在具体修订过程中要确保修订前后法律文本的承继性和递进性，因此可以依据具体内容逻辑进行系统组织安排，因地制宜，同一部分可以分化、不同部分可以组合，除第一部分和第五部分之外，其他三个部分的次序亦可调整。比如，依据现行法的结构，调整后的结构可以依然设定为三个部分：第一章，总则；第二章：人民检察院的职权；第三章：人民检察院的机构设置和人员任免。此种结构变化虽属微调，却包括了理想结构中的绝大多数内容，既能够使“检察院组织法”名副其实，从根本上克服现行法的结构不严谨的问题，又可以保持法律修订的连贯性，符合立法的基本规律和原理。




【作者简介】
卞建林，中国政法大学教授；田心则，单位为中国政法大学。


【注释】

[1][日]伊藤荣树著：《日本检察厅法逐条解释》，徐益初、林青译，中国检察出版社1990年版，第6页