一、问题的提出

在2010年两会期间，十一届全国人大代表、浙江省检察院检察长陈云龙联名其他人大代表向大会提交了“关于制定法律监督法的议案”。一年后，在2011年全国两会即将召开之际，第十一届全国人大代表、浙江代表团副团长、浙江省人大常委会常务副主任王永明也表示，他将联名其他代表向大会提交“关于加强人民检察院法律监督的决议稿”，并将其视为“探索法律监督立法的基础性、前提性工作”。对此，我们首要的问题是：为什么中国需要一部统一的法律监督法？这部法律的出台将具有什么样的现实意义？对法律监督法进行立法研究的学术价值又究竟何在？其次，我们还应当进一步追问：如果中国果真需要一部统一的法律监督法，那么，在开展这一研究的过程当中，研究者究竟应该注意哪些关键性的问题？以及为什么这些问题值得研究者的高度关注？在本文的以下部分，笔者将围绕这几个问题逐一展开论述。

二、法律监督统一立法的实践意义

尽管宪法第129条及人民检察院组织法第1条都明确规定了 “检察机关是国家的法律监督机关”，但无法回避的是，由于长期以来诸多方面存在的问题，宪法以及人民检察院组织法对于检察机关的这一定位在事实上无法在现实的土壤中落地生根，发挥其应有的效力。

我们知道，一部法律之所以能够规制生活，之所以能够在纷繁复杂的利益纷争中发挥定纷止争的作用，无不在于法律的实践本身。因此，如何把“纸面上的法律”落实为“生活中的法律”就成为任何一个国家走向法治所必然要面临的一个重要课题，同时，这种埃利希所谓的“活法”也就成为社会生活和国家生活得以有序运转的基本前提。

然而，反观现实，就检察机关的法律监督而言，我们却连最起码的“纸面上的法律”都是十分的残缺不全、结构混乱，甚至于还存在着很多相互冲突和矛盾之处，更遑论什么法律的落实问题。陈云龙检察长在《关于制定<中华人民共和国法律监督法>的立法议案》一文中指出：“当前我国法律监督立法存在的主要问题是‘体系散乱’的结构性问题，整个法律规范体系缺乏统一性和完整性。除宪法、人民检察院组织法和检察官法的原则规定外，涉及检察机关法律监督的法律规定主要散落在三大诉讼法中，以及《看守所条例》、《监狱法》、《海关法》和《人民警察法》等相对孤立的原则性规定之中。三大诉讼法均没有也无法以专章或专节形式规定检察机关的法律监督权……在目前各种民事、海事、行政纠纷不断上升的情况下，如此简单而抽象的监督条款已经不能适应民事、行政案件公正审判的要求。《刑事诉讼法》对监督对象的规定很不全面……法律监督无法在三大诉讼法和相关法律中形成一个完整的监督体系。”当纸面上的法律监督条款失之于“体系散乱”或“简单而抽象”之时，我们似乎无法对于检察机关的法律监督权寄以应有的期望。其显而易见的原因在于，一部统一的法律的缺位，往往意味着对某一类事项规制的缺乏，从另一个角度说，也往往意味着对某一类公权力的运行缺乏必要的制约与监督。

事实上，立法层面的上述种种缺憾，也的确导致了法律监督实践当中一系列问题的存在和发生，法律监督权在宪法层面的规定并没有真正让检察机关的腰杆挺起来，成为名副其实的 “法律监督机关”。由于统一立法的缺位，对于诉讼各阶段的许多违法行为，一直以来检察机关都难以做到及时纠正。正如最高人民检察院曹建明检察长在2010年两会的工作报告中所指出的那样：“法律监督职能作用发挥得还不充分，不敢监督、不善监督、监督不到位的现象仍然存在。”部分源于这样一些理由，学界对于检察机关权力正当性的质疑从来就没有断绝过。

而且，这种立法上的缺憾还使得宪法赋予检察机关的“法律监督机关”的定位在具体的操作中出现了两种相悖的趋向。在实践中，一些检察机关罔顾司法的基本规律，对法律监督权进行无限泛化，几乎检察机关的一切权力都被赋予了法律监督的性质或属性。这种做法不但导致了法律监督权的异化——在许多情形下检察机关借用法律监督之名对司法独立和审判中立进行不当干预；而且也在一定程度上虚化了法律监督原本应有的法律效力——法律监督尽管无所不在，但很多情形下却成了可有可无的、没什么大用的摆设。可以设想的是，一旦宪法和人民检察院组织法赋予检察机关的法律监督权无法得到有效的行使，那么检察机关旨在“统一法制”的目的就必然难以实现。正因为如此，陈云龙检察长认为 “新形势下，制定一部统一的《中华人民共和国法律监督法》，在宪法和三大诉讼法之间架起枢纽桥梁，促进法律监督的协调一体运行，已显得十分迫切。”

必须注意的是，从现代法治追求有限政府的角度出发，法律监督法不应仅仅是授权法，倒更应该是一部限权法。作为检察机关实施法律监督依据的法律监督法，不仅应当赋予检察机关各种必要的法律监督权能，而且更为重要的是，还要从人权保障和程序正义的角度出发，同时具备限制法律监督权、防止法律监督权滥用的功能。正是由于这两种功能的同时具备，法律监督法才有可能在实践当中成为各利益相关方的一种共识，并最终发展成为一种立法上的迫切需求。

由此可见，一部完整统一的法律监督法的出台是必要的。它不单可以对纷繁杂乱的现实状况予以必要的规范，对错综复杂的利益格局进行必要的调整；而且，它还有助于我们进一步规范和制约检察机关的法律监督权力。或许最为重要的是，它会有助于我们探索出一条通向未来的道路。无论这部在不可知的将来所颁布的法律将会是怎样的一副面貌，它最终都将成为我们进一步前行的基石。

三、法律监督统一立法的学术价值

对于法律监督统一立法的研究亦是如此。对于后来者来说，今日研究者所做的一切努力，即便若干年后看起来是十分的幼稚，但都将成为学术进步的必要阶梯，都将具有不可替代的学术意义。

从普遍的意义上讲，问题是推动法学研究发生和开展的直接动因。当问题的解决成为一种切实、紧迫的需要之时，对于这些问题进行系统的理论研究就会被自然而然地提上议事日程。就检察机关的法律监督来说，尽管迄今为止中国并无一部统一的法律监督法，然而，由于实践当中长久以来普遍存在的诸多问题亟待解决，对于法律监督问题的研究——无论是在检察系统，还是在学界——长期以来都不乏学术上的探索者。尽管如此，这种学术上的探索仍然存在许多明显的缺憾。学界的探索虽然胜之于客观、理性与深刻，却失之于散乱、零碎和片段，鲜有关于法律监督的系统之作，并在研究的风格上是明显地长于批判而少于建设。检察系统的研究者固然有着丰富的实践经验的支撑，然而总是或多或少的由于自身利益的缘故或者其他方面的一些原因，对法律监督权做出了尽可能宽泛的界定，并且更为关注实然层面上的权力运作，很少对应然层面上的权力给予必要的重视和论证。这种种的缺憾，不但给法律监督权在实践中的运作带来诸多问题，而且也在一定程度上有悖于规范的学术研究对于客观立场和理性思考的要求。因此，对法律监督统一立法进行研究的首要价值就在于：从反检察机关部门本位主义的中立主义立场出发，对于检察界和学界关于法律监督的相关实践与理论进行一次全面系统的、正本清源式的归纳整理、提炼和论证，并力图从中揭示出中国检察机关关于法律监督的一般规律和法则。

如果说这一研究还具有其他学术上的更进一步的价值或意义的话，研究者似乎还可以在对既有理论进行一次全面、系统梳理的基础上，力求形成一个较为完整的关于法律监督法学的理论框架。这是一项具有挑战性的理论构建活动，它一方面意味着研究者要在既有的法学学科体系之外开疆辟土，开创一个全新的研究领域，另一方面也意味着研究者将在这一领域进行一项前无古人的理论创新和全面奠基工作。这不仅需要足够的创新能力和智力支撑，更重要的，它还需要坦然面对各种责难和质疑的道德勇气。

值得注意的是，为了解决现实中存在的问题，更确切地说，为了进一步扩大法律监督权的范围，并赋予法律监督权以强制的效力，在国家尚没有制定一部统一的法律监督法的情况下，自2008年9月以来，包括北京、四川、湖北、辽宁、上海、江西、黑龙江、山东、宁夏等省市在内的一些地方的立法机关率先推出了一些具有地方特色的关于法律监督的决议或决定。这一方面对于规范法律监督权来说无疑是一种可贵的尝试，但另一方面，伴随着这种可贵的尝试而来的，恐怕更多的还是对于检察机关部门利益的追求。如果我们只是追求一种实证主义的事实判断，而不是一种道德上的价值判断的话，那么，这种对于本部门利益的追求就仅仅是人类的一种无可厚非、与生俱来的天性。只不过这种自利的天性如若控制不当，就会给社会公共利益带来不必要的损失或创伤。然而，这恰恰是法律监督统一立法研究的又一学术价值所在：它要求研究者在检察机关自利的天性与社会公共利益之间找到一种自洽的平衡模式，通过这样一种利益平衡机制，不单检察机关的部门利益得到了必要的尊重，而且更为重要的是，社会公共利益也得到了最优化的处置。这种平衡模式的探索，一方面有赖于研究者对大量法律监督实践的细致观察，另一方面，还有赖于学术上的高度提炼和深入总结。为此，在授权与限权之间，法律监督统一立法犹如平衡木上的杂技演员，在层出不穷的精彩表演中不断展现自己独特而高超的平衡之术。

四、法律监督统一立法应着重解决三大问题

对于任何一部法律的研究，都必须紧密地结合当下法律实践中最为突出的问题来展开，否则，这种研究就注定如同闭门造车，从根本上丧失实践意义。因此，在进行法律监督法统一立法研究的过程当中，对于实践中检察机关遇到的那些具有普遍性的问题，研究者必须要予以高度重视。

浙江省人民检察院陈云龙检察长指出，目前检察机关在法律监督实践当中主要面临以下几个问题：“一是法律监督概念缺位，导致基本认识模糊。”“二是法律监督权限设定薄弱，手段不足，直接影响法律监督效能的发挥。”“三是法律后果规定缺位，严重削弱了法律监督的权威性和执行力。”“四是现有法律规定缺乏全面性、系统性和协调性，导致法律监督的立法远远不能满足现实的需要。”这四个方面的论述，一方面尽管不能排除部门本位主义的立场嫌疑——比如第二点关于法律监督之权限设定薄弱以及手段不足的论述；另一方面，却也确确实实道出了目前法律监督立法中存在的问题以及法律监督实践当中不断出现的各种尴尬和困境。对此，研究者一方面要审慎地摆正自己学术中立主义的立场，另一方面，也要对于立法和实践当中的这些问题予以必要的提炼和总结。毕竟，研究者不光要关注具体的现实，更重要的，还要对具体的现实予以高度的抽象，从中归纳出一些具有普适价值的规则或规律。可以说，也正是由于学术研究的这样一种取向，研究者的价值才得以凸显，研究的结果才具有真正且广泛的意义。

事实上，陈云龙检察长所论述的四个方面可以被概括为以下三个主要的问题——毫无疑问，这也必然是研究者进行法律监督统一立法研究过程当中需要着力解决的核心问题。

一是界定法律监督的概念及其范围。法律概念是认识法律与表达法律的认识之网上的纽结。核心概念界定的清晰、科学与否，直接关系到一部法律能否在实践当中有效运行。或许由于“法律监督”是中国独创的一个概念，我国现行的有关法律监督的所有立法都未对“法律监督”这一概念作出明确界定，孰不知，这正是理论界以及实务界对于法律监督乃至检察机关正当性屡屡质疑的主要根源。

对于“法律监督”这一核心概念的界定不单是整个研究中最为核心的问题，也是整个法律监督统一立法的逻辑起点。这一概念的界定，不仅关涉检察机关本身的利益，更主要的，它还关涉整个中国宪政的权力架构问题。因此，除了要有一个正确的立场之外，对于国家权力理论的驾轻就熟以及对于国家权力构架的深思熟虑就显得尤为重要。只有在这一本源性的问题上做了周密的思考、前瞻性的规划以及具有说服力的论证之后，所有的那些具体权力的构建和配置才可能获取正当性，其运行也才可能顺畅无阻。可以说，对于法律监督统一立法研究来讲，“法律监督”是一个具有前置性的、对整个研究全局具有决定性影响的重要问题。对于它的界定，直接关乎我们整个立法研究的质量和水准。

二是构建法律监督的效力体系。法律监督之所以在实践当中缺乏权威，一个很重要的原因在于法律规范中后果模式的缺位。以刑事诉讼法第八十七条规定为例：“……人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”再以刑事诉讼法第一百六十九条规定为例：“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见”等等。这些条文虽然都具备了行为模式，但都没有关于被监督者不履行义务时的法律后果的规定，这就必然使得法律监督在实践中丧失必要的权威和效力。

需要注意的是，法律规范中后果模式的不可缺位固然重要，然而效力问题并不仅仅是后果模式缺位的问题。更深层次的问题是我们需要一种什么样的法律后果，而不是要不要法律后果的问题。甚至可以说，如果我们搞不清楚什么样的法律后果更有助于法律监督的实施和公民权利的救济，那么，即便在将来的法律监督法当中补全了后果模式，其在实践中也很可能会出现药不对症、水土不服的现象。因此，对于法律监督效力这一问题重要性的认识，决不能仅仅停留在补全后果模式上，而是要基于现实主义的进路，向纵深挖掘，进一步剖析法律监督效力的类别、功能及其协调等，最终构建一种适合中国语境的法律监督效力体系。

三是构建体系化的法律监督模式。体系化的法律监督模式预示着一种结构合理、相对成熟和稳固的法律监督程序，它所要集中解决的是检察机关应该按照一套什么样的程式或顺序来有效实现宪法赋予它的法律监督权。如果不能抽象出一套体系化的模式，实践当中违法监督、滥用监督权的现象就无法得以遏制，法律监督的规范化只能沦为空谈；而且，站在检察机关的立场上看，法律监督权的具体落实也就很可能无法得到保障。实际上，就所谓的“法律监督手段不足”、“法律监督效力薄弱”等这些问题而言，其主要根源之一就在于我们没有确立起一套有效的、体系化的法律监督模式。再者，法律监督模式的体系化还从根本上有助于法律监督效率的提高。一种按照既定程式和顺序来运行的权力从个案的角度看或许是低效率的，但是从整体和长期的角度看必定是高效的和低成本的。因此，对现有的监督程序进行深入的反思和总结，以及对“他山之石”的批判继承，就成为研究者的当务之急。

总体来看，界定法律监督的概念和范围是为了解决“法律监督是什么，以及为什么具有正当性和合法性”的问题；构建法律监督的效力体系是为了解决“法律监督应当产生什么样的法律后果才能达到我们预期的监督效果”的问题；而构建体系化的法律监督模式则是为了解决“如何进行有效的法律监督”的问题。这三个问题几乎涵盖了检察机关法律监督的所有领域，也几乎贯穿了检察机关法律监督的全部过程，因此，它们也必将成为中国法律监督统一立法研究中的核心问题，对此，研究者应该有一个明确的认识。
 
【作者简介】
吕升运，中国社科院研究生院硕士。