最高人民法院印发《关于建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》后，全国人民代表大会常务委员会于2010年8月28日通过了《中华人民共和国人民调解法》。如何做好人民调解和司法调解的良性互动，如何建立行之有效的人民调解与司法调解工作结合机制，成为司法实践界和理论界亟待解决的现实课题。针对这一问题，本文从基层法院工作的视角，浅作探讨，以期有所禆益。
一、人民调解与司法调解有机结合的现实性、必要性

人民调解是在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、劝说疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。

司法调解又称法院调解，是一种在人民法院审判组织主持和协调之下，双方当事人就所争议的民事权益进行平等协商的诉讼活动，或者是经过协商达成协议，解决纠纷的诉讼活动。

我国的人民调解制度从20世纪50年代起既已建立，并在1954年宪法［1］中成为一项宪法制度。根据宪法的规定，人民调解委员会主要依托于基层自治组织（村委会和居委会），因而，其性质基本属于民间性的非诉讼矛盾纠纷解决机制。随着中国政治、法律、经济体制的变化，人民调解也出现了起伏，至20世纪70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过20世纪80-90年代法治建设和一系列法律、法规的颁布和施行，至20世纪90年代中期，人民调解达到高峰期。然而，关于人民调解的原则、程序、条件、调解参与人的资格、调解协议的效力和落实，人民调解与司法确认和执行的衔接等问题，一方面法律法规没有作出明确或统一的规定，使得人民调解始终没有发挥制度设计追求的作用和社会效果，凸现了其地位的尴尬性；另一方面，在衔接机制上法院在诉讼和执行程序中对调解协议的效力一般也不予以认定，凸现了其效力的贫弱性。尽管《中华人民共和国民事诉讼法》［2］和最高人民法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》［3］等法律、司法解释，以及《人民调解工作若干规定》作了相应的机制接合安排，但从实证效果来看一般，所要求的人民法院有指导人民调解工作的职责，由于缺乏相应的具体规则，绝大多数法院实际上并未行使这种指导职权。

自2005年以来，随着联动机制的出现，特别是进入2009年，改变过去散乱的局势，建立健全人民调解和司法调解的衔接机制，加强人民调解的效力和可执行力，迅速成为一项重要的政治任务和司法工作的目标。如最高人民法院、司法部于2007年8月联合下发了《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，最高人民法院于2009年2月下发了《关于进一步加强司法便民工作的若干意见》（法发〔2009〕6号）、于2009年7月24日制订了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》［4］（法发〔2009〕45号），从而全面推动了“三调联动”机制和加强人民调解的制度化建设。2008年3月21日，中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》［5］，通知要求“坚持以定分止争为目标，健全完善人民调解、行政调解、司法调解的协调机制，充分发挥调解化解矛盾、维护稳定第一道防线的作用”，使调解制度达到了史无前例的高潮。

鉴于这一政治和法律背景，为实现“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展”这一目标，为完成“充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，完善诉讼与仲裁、行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，推动各种纠纷解决机制的组织和程序制度建设，促使非诉讼纠纷解决方式更加便捷、灵活、高效，为矛盾纠纷解决机制的繁荣发展提供司法保障”［6］这一任务，研究和制定符合中国国情的人民调解和司法调解的有效结合工作机制，具有了现实性、必要性。

二、看人民调解与司法调解有机结合的理论基础和制度铺垫

人民调解和司法调解制度，基于设立的法律依据不同，参与的主体不同，程序的不同，原则不同，证据规则不同，以及结果和效力的可执行力不同等原因，使二者具有了明显的区别。

但是，应当认识到——

从理论层面上，人民调解——不言而喻，直接功能是解决矛盾纠纷，实现“止纷定争”的社会和谐目的；其价值取向——以相对和谐、简约的非诉讼方式，作为诉讼矛盾解决机制的补充，整合和有效利用现有的司法资源和社会资源，有效化解新时期的社会纠纷和矛盾，建立健全矛盾纠纷解决机制，实现社会的和谐稳定和政治的稳定。

司法调解━顾名思义，其直接功能是解决诉讼纠纷，实现“息诉止纷”的诉讼目的；其价值取向━是通过诉讼这一纠纷解决途径，依照法定和程序和条件，作出具有法律效力的调解书，并以国家强制力保障调解书得以执行，从而实现解决当事人矛盾和纠纷，促进社会和谐的目的。

从工具论的角度来看，人民调解和司法解调具有以下共性：

1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷。

2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和成本。

3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会规范，缓和法律与本土实际情况的矛盾，做到合情、合理。

4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。

5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突。

6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。

由此可见，人民调解和司法调解虽然“名不同”、“道有别”，但其功能和价值取向是一致的、具有同向性：都以解决社会矛盾纠纷为直接功能，都是以自由、效率，化解社会矛盾，促进社会和谐为价值取向。这也称之为二者有机结合的理论基础。

从制度层面上，人民调解是我国现有的四部宪法始终确立的一项法律制度。为了完善人民调解制度，规范人民调解活动，及时解决民间纠纷，维护社会和谐稳定，全国人民代表大会常务委员会根据宪法，于2010年8月28日通过《人民调解法》；同时，它也是一项社会制度，具有社会和法律的双重属性。

司法调解，是我国三大诉讼法明确确立的一项法律制度，尤其是人民法院在处理民事案件中解决诉讼纠纷的主要法律手段之一，法院的调解书和裁判文书具有同等的效力。

二者不但同为法律制度，而且根据《中华人民共和国民事诉讼法》第16条、《中华人民共和国民事诉讼法》第32、33条、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》、《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，司法部《人民调解工作若干规定》等法律、法规的规定，存在着相辅相成的内在要求，人民法院要大力支持、依法监督人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。

所以，人民调解与司法调解工作机制的有效结合，具有充分的制度条件。

三、人民调解和司法调解的制度安排，及两者“结合”的现实困境

虽然人民调解与司法调解有着一致的功能和价值取向，但各自在制度设计上存在着明显的区别，在实证效果上存在着各自的不足，尤其是人民调解目前存在的制度缺撼和二者在如何有效“结合”实现制度追求的目标，存在着诸多现实困境。

人民调解和司法调解的区别可归结有下：一是性质不同，人民调解具有民间性、是一种非诉讼矛盾纠纷解决机制，一般和国家意志无关；司法调解本身属于司法机关的一种诉讼活动，充分体现了国家干预主义，具有浓厚的公权色彩。二是调解的主体不同，人民调解的主体主要是人民调解员，它的产生带有很大的广泛性、随意性；司法调解的主体主要是法官，法官的任职具有严格的准入制度和资格条件。三是调解的主体地位不同，人民调解的调解员不能将自身的意愿强加给双方，其工作只是促使双方保持交流，并通过双方的争论推动一致意见的形成；司法调解中法官充当了既调又裁的“主导”地位。四是调解文书表现形式和效力不同，人民调解调解书的表现形式主要体现为一种“契约”，不具有可以直接强制执行的效力；司法调解的表现形式主要是具有严格文本格式和各项条件要求的人民法院调解书，与生效的裁判文书具有同等的效力，具有可直接强制执行的效力。五是解决纠纷的法律依据不同，人民调解适用的法律、法规相对广泛，赋予当事人更多的准据法的选择适用权；司法调解主要是适用民事诉讼法及其他相关的法律法规。六是调解的原则不同，人民调解主要遵循的是自愿和合法原则；司法调解除该两项原则之外，现行民事诉讼法还规定了以“查明事实、分清是非”为原则等。

从笔者所在的县域基层现状来看，目前，人民调解存在的制度缺撼和不足主要有：一是人民调解自身建设的不足，没有科学有效的准入、培训、评估、考核、惩戒制度，导致调解员的队伍建设存在不足，影响了调解的质量和效率。二是资源和经费、办公条件等的缺乏，限制和影响了人民调解制度的长足发展。三是社会矛盾群的转移和变化，使其不能成为解决社会主要矛盾的工具和手段。

而司法调解同样存在着自身的缺点和不足：一是调审混合，影响了法官的自身形象和案件的公正性。目前，我国采取的是调审结合的模式，基本是由同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，为了提高办案效率，实现案件调解率，规避诉讼风险等，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，以压促调、以判促调、久调不决，从而损害了当事人的合法权益和案件公正性，无法保障法官的“中立性”和独立性。二是司法调解的程序设置不明，虽然现行诉讼法规定了法院调解必须遵循自愿和合法的原则，但是在调解的程序和规则等方面无法可依，随意性较大。三是司法调解的原则设置不当，现行诉讼法规定司法调解要遵循自愿，查明事实、分清是非和合法三项原则，“自愿”和“合法”原则作为根本性原则自然不存在问题，而“查明事实，分清是非”的原则则混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使自由处分权的一种体现，其本身就包含了对某些界限不清的事实、责任含糊不究，互谅互让，以达到解纷又不伤和气的目的。应然而言，在没有查清事实，分清责任的情况下，当事人达成了调解协议，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。

鉴于人民调解和司法调解的区别和各自的不足，长期以来，从法律层面，二者始终没有建立过或尝试过“结合”。在“三调联动”机制的推进下，最高人民法院于2009年7月24日颁布了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，二者的“结合”——即衔接，才开始有了制度性安排。这也是我国人民调解和司法调解衔接机制的开端性表现。根据这些法律文书的设计，人民调解和司法调解的“结合”方式和办法主要是：

一是人民法院在建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的过程中，必须紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用；必须充分保障当事人依法处分自己的民事权利和诉讼权利；人民法院要大力支持、依法监督和加强指导人民调解组织的调解工作，在审理涉及人民调解协议的民事案件时，应当适用有关法律规定。

二是人民法院支持人民调解组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容的协议，当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的，债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行。

三是对于具有合同效力和给付内容的人民调解协议，债权人可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》和相关司法解释的规定向有管辖权的基层人民法院申请支付令。

四是对属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖的案件，人民法院在收到起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，可以依职权或者经当事人申请后，委派人民调解组织进行调解。调解结束后，人民调解组织应当将调解结果告知人民法院。达成调解协议的，当事人可以申请撤诉、申请司法确认，或者由人民法院经过审查后制作调解书。

五是对于已经立案的民事案件，人民法院可以按照有关规定邀请符合条件的人民调解组织或者人员与审判组织共同进行调解。调解应当在人民法院的法庭或者其他办公场所进行，经当事人同意也可以在法院以外的场所进行。达成调解协议的，可以允许当事人撤诉，或者由人民法院经过审查后制作调解书。开庭前从事调解的法官原则上不参与同一案件的开庭审理，当事人同意的除外。

六是人民调解组织调解案件时，在不违反法律、行政法规强制性规定的前提下，可以参考行业惯例、村规民约、社区公约和当地善良风俗等行为规范，引导当事人达成调解协议。

七是人民调解除法定情形和双方当事人共同要求或同意公开调解之外，调解过程不公开。

八是规范和完善司法确认程序：1、经人民调解组织调解达成的具有民事合同性质的协议，经调解组织和调解员签字盖章后，当事人可以申请有管辖权的人民法院确认其效力。 2、当事人可以在书面调解协议中选择当事人住所地、调解协议履行地、调解协议签订地、标的物所在地基层人民法院管辖，但不得违反法律对专属管辖的规定。3、当事人应当共同向有管辖权的人民法院以书面形式或者口头形式提出确认申请。一方当事人提出申请，另一方表示同意的，视为共同提出申请。4、人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。案件由审判员一人独任审理，双方当事人应当同时到庭。5、不予确认调解协议效力的情形等。

九是建立健全工作衔接的机制：1、有条件的地方人民法院可以按照一定标准建立调解组织名册和调解员名册，以便于引导当事人选择合适的调解组织或者调解员调解纠纷。2、调解员应当遵守调解员职业道德准则。3、根据工作需要，人民法院指定院内有关单位或者人员负责管理协调与调解组织、调解员的沟通联络、培训指导等工作等。

这一衔接制度的积极作用无庸置疑，也是新时期社会矛盾的新特点所决定的，它为全国人民代表大会常务委员会于2010年8月28日通过的《人民调解法》提供了实践基础。但还应看到制度存在的现实困境：

一是人民调解和司法调解的有效“结合”既是一项法律工程，更是一项重大的社会工程，需要多部门的积极配合，建立全面、科学、有效的运行机制。

二是现行衔接机制的安排，有合理性和先进性、可行性，但存在着人民调解的结果最终必须经过公证程序或经人民法院确认程序才有可能具有被“确认力”和执行力。人民调解和司法工作仍存在着重复工作和资源的浪费等事实，从本质上通过人民调解“止争息纷”的成本并没有减少，社会矛盾并没有“一站式解决”。

三是从根本上并没有拓展人民调解的工作范围和组织位阶，仍然不能实现通过人民调解解决新的、更多的社会矛盾和纠纷，减少法院诉讼案件数量的压力。

四是并没有合理地解决人民调解和司法调解的结合或衔接问题，也不能从根本上降低社会矛盾纠纷，减少涉法涉诉信访等社会问题，还不能完全满足人民群众的新需要和新期待。

由此可见，人民调解和司法调解的结合的现实困境和制度缺撼，并没有基于法律、司法解释的出现而彻底改观，仍有积极进行理论研究和制度性探索之必要。

四、构建科学、合理的人民调解与司法调解结合机制的有益探讨

包含但不限于人民调解和司法调解在内的诉讼与非诉讼矛盾纠纷解决衔接机制，自2005年以来在国内很多地方的司法行政机关和人民调解组织做了多种多样的探索，有些地方形成了相应的制度。同时，作为替代性矛盾纠纷解决机制之一的调解制度，如何发挥更多的作用，与诉讼如何构建起科学、合理的衔接机制，也是世界很多国家长期研究和探讨的法律和社会问题。这就为我们提供了实证基础和借鉴的条件。

就国内而言，相对普遍的做法主要以“三调联动”机制为代表，该机制的主要内容是：

1、成立党委、政府“三调联动”工作领导小组，由某部门（如综治委）牵头，法院、公安、司法行政、信访等相关部门共同参与，负责统一组织、协调、指导本辖区的“三调联动”工作，对该项工作进行宏观部署、政策调研、综合协调、检查指导。

2、建立人民调解和司法调解衔接的机制。人民法院和司法行政机关实行联席会议制度，指导人民调解的工作和职责。法院选择相应的法官担任诸如司法所的人民调解指导员，邀请人民调解员旁听公开审理的案件，聘请有经验的人民调解员担任人民陪审员，参与民事案件的调解。

3、法院重视诉前调解、庭前调解；案件进入诉讼程序后，对仍有可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。

4、依法尝试将简单的刑事、民事案件等委托人民调解组织调解，采取多种途径和方式，加强与人民调解工作的衔接。

5、对涉及《人民调解协议书》的案件，人民法院要及时审理，依法确认《人民调解协议书》的法律效力，对经劝导仍不执行的，法院要监督执行。

6、政府保障工作经费，人民调解工作经费列入同级政府财政预算。

7、建立健全人民调解员的选聘、培训、评估、奖惩制度。

随着我国经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化，社会处于转型期，社会矛盾进入了易发、多发期，尤其是过去没有的新矛盾和新问题逐步形成、逐步暴露。与社会纠纷的类型增加，处理的难度加大，个别地方甚至引发群体性上访事件和暴力冲突事件相比，我国现有的纠纷解决渠道和机制明显落后。探索人民调解和司法调解的有机结合，既需要本土改革的经验，也需要放眼世界，寻求可供借鉴的理念和技术。笔者认为，人民调解和司法调解的有机结合这一命题本身，就需要解决好二者在法律上、程序上、制度上、效力上等方面的资源整合和制度衔接，才能实现优势互补，促进社会和谐的目的。我国人民调解和司法调解的有机结合，在现有制度安排的基础之上，可从以下几方面进行丰富性和创设性的制度建设：

1、设立附设于法院的ADR机制，明确将诉讼前的调解作为进行诉讼的前提条件之一。附设于法院的ADR机构可为多种形式，如专门的调解组织，专门的调解人员，甚至专门的ADR公司和委托调解等等，使之成为附设于法院的一项长效机制，破除过去和现在的多部门多机构的“联而不实”的“联席会议制度”。

2、对民事诉讼法和法官法、法院组织法等法律进行相应的修订，将司法调解的原则统一为自愿和合法、司法调解人与人民调解制度的衔接做到统一，并宜明确规定法官不宜介入案件的调解。

3、建立诉讼和非诉讼矛盾纠纷解决机制相融合的制度，确定法院的主导地位和宏观调控能力，建立统一的调解信息平台，建立健全调解与诉讼的效力衔接机制，确认调解结果的效力，避免重复工作和资源浪费，提高纠纷和矛盾解决效率。

4、提高调解组织、调解人员的准入资格，建立健全培训、评估、奖惩、考核制度，保证调解案件的质量和效率。
 
【参考文献】

[1] 《中华人民共和国宪法》1954年。

[2] 《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修订）

[3] 《中华人民共和国人民调解法》2010年。

[4]最高人民法院以《关于审理涉及人民调解协议书的民事案件的若干规定》

[5]最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）。

[6]中央政法委员会下发了《关于开展党的十七大精神和胡锦涛总书记在全国政法工作会议代表和全国大法官、大检察官座谈会上的重要讲话大学习、大讨论活动的通知》。

[7] 最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（法发〔2009〕45号）。
 
作者：谭永前 农绍经