法国行政法与拿破仑民法典共辉煌于世，前者尤胜。其能如斯，因制度架构迥异耳。概观法国行政法，产生之早是为行政法母国，双轨制的实践则奠定了法治的根基。法国行政法亦是不断演化发展之进程，然吾国学人对其上世纪九十年代后之情况则鲜有论及。是故，本文试扼要论述法国行政法之特点并勾勒出其近二十年的变化图景。

一、法国行政法之特征[①]

1、公私法之二元分化

公私法之分自古罗马有之，而在法国自17、18世纪始，随着资本主义的兴起和中央集权统一国家的形成、产生了市民社会与政治国家的分离，导致了两种不同的权力形态——私权和公权，并以此为调整对象分别形成了法国法律制度特有的基本结构和相对独立的两大法律部门——私法和公法，至此方使公私法二元制度结构在法国成形且得以极大发展。

“公法和私法的区别，实可称为现代国家法律的基本原则”[②]，法国亦如此。依法国法理念，私法适用于地位平等的私人之间，公法适用于政府和私人或政府机关相互之间。观察法国社会可知，公、私法之划分乃建基于社会分裂为相互对峙的公、私两域基础之上，其着眼点在于为公、私两域确定不同的法律原则，从而使二域既各自有序又趋于平衡。现如今，法国社会公法、私法概念已经“成为基本的、必要的和明确概念了”。法国承袭了大陆法系公私法二元划分，公域私域分明的制度体制，故行政机关与行政法院在行政活动及行政审判活动中不受私法原则支配而适用独立的行政法规则，行政法成独立的法律体系。

2、独立的行政法院系统

“法国有两种法院体系。一种是普通法院[③]，也叫私法法院，这种法院审理除行政案件以外的所有案件。另一种就是行政法院[④]。两种法院均有各自明确的审级划分和管辖，互相独立，平行存在。”[⑤]法国法院的这种建制一般称其为双轨制，双轨制之效用在于使法国“有了一部由行政法庭制定的专门法---行政法”，并且行政法庭因“更了解行政行为的必要性而通常比普通法院更多地考虑个人利益”[⑥]更适宜解决法国的社会问题、维护和保障法国的法治秩序。

行政法院制度无疑是法国行政法最为吸引人的诱惑。法国行政法院[⑦]始终保持着政府参谋和最高行政长官的双重地位。“行政法院所发挥的卓越作用真正是法国独创的。在这个国家里，政府经常变动，宪法并不持久而来回更改，行政法院却是主要的稳定因素。它所赖以建立的原则，越过成文的宪法，构成—个真实的不成文的宪法。……在这个多次发生革命的国家里，行政法院以渐进的方式发挥作用，它做事既谨慎，又有效，有时也被急风暴雨所颠覆，但很快又达到恢复，就这样保持着国家的永久性和民族的连续性。”[⑧]可见“行政法院造就了法国行政法，造就了法国的行政法治”[⑨]。

3、法国行政法实质是判例法

尽管举世公认法国是大陆法系国家，而大陆法系国家的两大显着特点便是法典化的法律渊源和判例不创立法律规范原则。但在法国行政法领域却不但没有沿袭大陆法传统的成文法制，反而把判例制度发扬光大。“法国行政法的主要渊源并不是成文法典，而是源于行政法院的判例。”[⑩]法国的经典行政法理论都是在19世纪末期和20世纪初期根据最高行政法院的判决发展而来的。因为行政法院存在的历史比较短暂而且行政法没有像民法和刑法那样完备的法典，所以行政法院在实践中必须更多地依靠判例，自然“法国行政法主要是通过行政法院的判例而发展起来的”[11]就不足为怪。

当然，行政法判例制度之所以能够在法国获得深层次发展，是因为判例制度具有“可以弥补成文法规定的不足；能统一法律适用；是行政诉讼实践的需要；是行政法学理论与实践联系的桥梁”[12]之优越性。法国行政判例制度已经深入到社会生活之中，成为了法国制度不可或缺的重要法理念。故而才有“一位法国行政法学家用生动的语言说，如果我们设想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不存在成文法中，而存在于判例之中。”[13]

4、公务法人制度

法国法律承认三种行政主体，即国家、地方团体和公务法人。对于前二种行政主体，一般国家行政法理论都无异议，而单就公务法人制度则大有差异。可以说在法国，公务法人制度如同行政法院与行政判例制度一般构成了法国行政法影响世界各国法治的主要方面。“公务法人是在以地域为基础的国家和地方团体以外的另一种行政主体。”[14]“公务法人是国家行政主体为了特定职能目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同。公务法人的职能侧重于服务，而机关法人的职能侧重于管理。”[15]公务法人是公法人的一种。

所谓公法人就是“根据公法规定而成立的法人，以公共事业为成立目的”[16]。公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。公务法人则是依照公法成立的，由某些物及人组成的，以持续方式达成特定行政目的的组织体。如公立学校、公园、图书馆、博物馆、公立医院等等。概观今日法国公务法人制度，其特点大致表现如下[17]：首先，公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，不同于依私法设立的私法人。其次，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而有别于正式作出决策并发号施令之科层式行政机关。再次，公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。因此，它不同于行政机关的内部单位和内设机构，也不同于行政机关委托的组织、个人，而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。最后，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。

以上论述了法国行政法的主要特点——公私法的二元分化、双轨制以及行政判例制度、公务法人制度，而尚有其他特点如行政机关作出决定的过程不透明、行政法官作出判决的主导思想不是很清楚、审理时间非常长、判决难以执行、法律产生的基础是国家的中央集权、没有统一的行政法典、权限争议法庭等等。限于篇幅，此处恕不一一论及。

二、发展中的法国行政法[18]

我国学人对法国行政法之认知一般仅停留于其七八十年代的水平，而实际上法国最高行政法院的判例法（行政法）在这20多年中一直在日新月异的发展与改进中[19]，本文在此试扼要描述近二十年来法国行政法的发展轮廓。

（一）、法国行政法发展之动因

1、经济自由化的趋势。伴随着社会法治国理念的发展与实践，国民权利观念得到普遍萌发。因为经济的发展而极大的暴露了政府主导下的经济发展模式的弊端，更多权利主体希望充分发挥市场之优势，所以经济自由主义再次复兴。论者纷纷主张减少国家干预，尽量发挥市场的作用，使传统的国家垄断受到挑战。

2、国家向地方分权。法国存在省、大区和市镇三级区划，实施地方自治。地方单位在财政、经济方面拥有非常大的权力，并且还在不断向中央争取根更多的权力，尤为主要的是这种中央政府向地方政府分权的趋势和做法已经被宪法加以肯定。

3、公共服务部门的挑战。所有的公共服务部门都在努力提高自己的竞争力，不要求政府拨款，做到自给自足。如大学，要做到维持自己开支，而且要进一步使自己适应竞争环境，甚至不仅要自己解决自己的财政开支，还要设法创收。

4、公众与国家的对立存在。今日的法国无论国家作出什么样的决定，总有人提出反对，期望通过法院审查政府行为的合法性。比如修建高速公路、地铁、铁路，政府提出的城市规划方案，总是无一例外地有人反对，告到行政法院去。

5、欧共体法的发展。作为欧共体的成员国，法国有义务遵从和保障欧共体的法律和制度。随着欧共体法律制度的快速发展，法国也面临更多的压力来直接实施或转换欧共体的法律在本国贯彻实施。

（二）、法国行政法的发展表现

1、行政部门以外的规则更加约束到政府的行政决定。第一是宪法原则，主要是平等原则、自由原则、契约自由和个人财产权利、公共财产权利。第二是国际法律原则，主要是欧盟法律原则。根据欧盟的法律来行事，这对法国的法官、法学家来说是一场真正的革命。欧盟制定的法律具有高于各个成员国法律的效力，而且可以直接实施于各个成员国。第三是法国议会制定的专门适用于行政机关的法律。第四是适用于所有人的普通法，主要是竞争法、消费法还有刑法、民法。

2、现在的行政法变得更为平衡。如果私人利益与国家利益发生冲突，行政法官总是力图使二者之间达到平衡，个人利益与公共利益一样的高尚。几乎所有的行政行为都具有可诉性，象监狱、学校、军队作出纪律处分的行为都可以被起诉，这体现出了法治国家的特征。

3、行政合同。过去行政机关和私营企业、其他部门签定的合同总是不平衡的，行政机关享有超出一般民事权利的权利，可以单方面毁约，只要给予赔偿就行。现在行政合同完全适用合同法，行政机关与对方当事人地位平等，不再享有特权。行政机关违约必须承担责任，过去实行过错责任，现在国家更多承担无过错责任。

4、所有行政决定作出的过程都应该是透明的。比如说，所有关于国土资源规划的比较重要的规划都要听取人民的意见。例如城市建设和修建高速公路的计划，政府一定要证明这些计划的好处远远大于给周围人们带来的不利，否则就是违法的。再有现在制定的法律应该是大家容易找到或看到的，现在法国开始制定公法法典，而过去要找行政法的规则得到案例汇编里去找。为了让大家了解行政法，法国政府还做了一个网页，所有法国的法律都能在网上查到。从2001年开始，所有正在制定中的法律的草案也都登到这个网页上，现在法律的制定已经不存在秘密了。所有公共合同都要公布，招标竞争。所有的行政决定和行政文件都应该是可以获取的，行政机关只要作出关系到个人或某个团体、企业利益的决定，都要注明原因，而且必须由完全中立的机构作出。

5、现在的法院效率更高。这种变化来源于三个法律：1987年、1995年、2000年的法律。1987年时法国行政法院系统进行了改革，过去它的基层法院是行政法庭，然后就是国家行政法院，当事人要直接上诉到国家行政法院，有些案子等五年也判不了。1987年在行政法庭之上增设了行政上诉法院。1995年的法律过顶了行政法官可以直接命令行政机关作出行为，而过去行政法官只能撤销行政机关的决定或拒绝行政机关的要求。

三、最新发展动向

1、欧洲一体化的强劲运动越来越多地反映在法国的法律中。“欧洲联盟在经济上非常自由主义的特征使法国式的公共服务和法国国家的干涉主义传统成为问题。”[20]行政法官越来越频繁地参照《欧洲联盟条约》特别是在欧洲理事会扩大的情况下，参照《欧洲人权条约》审理案件[21]。

2、私法的比重大大增加，而且成为一种越来越经常的考虑[22]。公私法的划分无疑改写了法国的法治史，但公私法的分化也是体现了时代的特征，是建基于社会分裂为相互对峙的公、私两域基础之上，其着眼点在于为公、私两域确定不同的法律原则，从而使二域既各自有序又趋于平衡。然而分化和过于严重的公法化都会导致社会的不公，显然在这样一个权利彰显的时代，再过多的私权利公权化、私法公法化已显得不合时宜。可以说公法的私法化、私法的比重增加、私法决案主义无疑是一种时代的进步。

3、最近几年，法国行政法开始加强了对替代性争议解决方式（如和解、仲裁）的重视[23]。这些方式对于缓解行政机关与行政相对方的关系、以和谐的方式解决争议具有积极的意义。诉讼是两造对立与无奈的选择，无论是从经济层面还是从道德层面而言替代性争议解决方式都是最合适的解决纠纷方法。

4、行政判例地位逐渐弱化。法国行政体系的构成是非常特别的，它授予政府和中央行政部门极大的权力。法国历史上就认为，私人活动和公共活动也是大相径庭的，公共权力机关关心的是公共利益，而个人只关心他们自己的利益。结果导致，法国行政受一套独特的司法体系和规则控制。这种特别的司法体系逐渐发展成为一套特点鲜明的行政法规则，从而完全区别于私法规则。事实上，法国行政法就是“判例法”，这来源于传统对行政法庭尤其是法国最高行政法院的判例法的重视。当然，具体的规章与制定法也应包括在内。由于大量的各种法律和规章的制定，行政判例法的重要性受到一定的削弱。

5、现代行政方式的变化。如电子政府的出现[24]，法国政府已意识到新的信息和通讯技术的发展潜力，并加快了建设电子政府的步伐。因为传统行政方式的广泛存在，面对新型行政方式的出现就导致了很多新的问题，给立法部门带来了压力，对行政法提出了时代的挑战，产生了行政法方面的冲突。
 
【作者简介】
张洪宇，男，1982年生，黑龙江省兰西县人，清华大学法学硕士，现任职天津市人民检察院，检察官。

【注释】
[①] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社，2003年版，第18页～第24页；胡建淼：《十国行政法比较研究》，中国政法大学出版社，1993年版，第110页；[法]菲利普?泰尔纳：《法国行政法学的现状及发展趋势》，来源//www.qglt.com/bbs/ReadFile?whichfile=42263&typeid=39。
[②] [日]美浓部达吉:《公法与私法》，中国政法大学出版社，2003年5月版，第1页
[③] 包括违警罪法庭、轻罪法庭、重罪法庭、民事初审法庭(审理诉讼标的5000法郎以下的有关动产的民事案件)、民事大审法庭、上诉法院(审理民事和刑事轻罪上诉案件)、最高法院。普通法院的法官来自各法学院的毕业生。
[④] 包括最高行政法院、上诉行政法院、地方行政法院。行政法院的法官则有两个来源：一是毕业于国家行政学院的名列前茅的优秀毕业生，他们在毕业后被分配到各基层行政法院，开始其行政法官生涯。他们的晋升以资历为准，经过一定年限可以成为行政上诉法院任法官。最终可能进入国家行政法院（审级相当于最高法院）任法官。另一个来源是由政府任命的国家行政法院担任国务顾问的法官，他们大约占全部国家行政法院法官的三分之一。
[⑤] 参见宋建潮、耿景仪、熊选国：《德国、法国司法制度之比较》，《人民司法》，2000年3月，第54页
[⑥] 参见[法]古斯塔夫·佩泽尔：《法国行政法》，国家行政学院出版社，2002年版，第236页～第237页
[⑦] 其历史可上溯到封建王朝时代，国王把涉及国家的案件，责令枢密院裁决。从十三世纪起，枢密院的国务大法官和审查官，就法律和内阁两方面向国王提出建议。最后，法国大革命选择了司法裁决的对偶原则。按照1799年法兰西宪法，执政府设立了行政法院。
[⑧] 转引自周佑勇、尚海龙：《论法国行政法的基本原则》，来源//www.ccluojia.com/show.asp?ID=923
[⑨] 《依法行政的历史考察》，来源//www.make66.com/article/22142/
[⑩] 赵正群：《行政判例研究》，《法学研究》，2003年第1期，第109页
[11] 方洁：《论行政法的不成文法源》，来源//www.chinapublaw.com/gfyj/20030925110344.htm
[12] 王霁霞：《行政判例制度研究》，《行政法学研究》，2002年第4期，第47页～48页
[13] 参见前引王名扬书第21页～第22页
[14] 参见前引王名扬书第41页
[15] 刘洪涛：《公立高校与学生之间的法律关系》，来源//www.lw999.cn/lunwen/lw58-lw99913666/
[16] 前引王名扬书第40页
[17] 参见马怀德：《公务法人问题研究》，载《中国法学》，2000年第4期，第42页～第43页
[18] 参见前引[法]菲利普?泰尔纳教授文
[19] 高秦伟、王锴：《〈法国行政法〉译序》，来源//www.law.tsinghua.edu.cn/lawtsinghua/ReadNews.asp?NewsID=28619
[20] 前引古斯塔夫·佩泽尔书第21页
[21] 前引古斯塔夫·佩泽尔书第33页
[22] 前引古斯塔夫·佩泽尔书第4页
[23] 参见前引高秦伟、王锴文
[24] 王天星：《电子政府对法国行政法的影响》，来源于//www.huzhou.gov.cn/aspnews/shownewssjw.asp?newsid=2957