【内容摘要】
环境资源是人类赖以生存和发展的基础。近年来，随着世界经济的高速发展，各国环境资源问题日益突出，注重运用刑法保护环境资源已经成为了一种国际趋势。目前，我国现行环境资源刑法保护体系较之以前有了很大的进步，但仍然在环境资源的立法体系、保护范围、侵害客体以及刑罚规定等方面存在着不足。我们应该通过设置专章惩治环境资源犯罪以加大环境资源犯罪的刑罚力度，扩大环境资源刑事立法保护的范围、增设危险犯的相关规定以及规定罪行明确而独立的非刑事法律规范等措施来完善我国环境资源的刑法保护体系。

【关键词】：环境资源；刑法介入；立法缺失；立法建议
 
Abstract

Environment resource is a basis on which human being rely for existing and developing. In recent years, with the rapid development of the world economy, countries have become increasingly prominent issues of environmental resources, focus on the use of criminal law for the protection of environmental resources has become an international trend. At present, China's current system of criminal law for the protection of environmental resources than before significant progress had been made, but this protection is still have many deficiencies in the legislative system, the scope of protection, against the object and penalty provisions and so on. Therefore, in order to improve China's environment resources protection system of criminal law, we should set up a separate section in order to punish the crime of environmental resources to increase the penalties for crime, and environmental resources to expand the scope of the protection of criminal legislation, addition to the relevant provisions of Dangerous crimes, as well as set up a clear and independent non-criminal legal norms and so on.

Key words: Environmental resources; Involved in criminal law; Legislative flaw; Legislative proposals

【引 言】

环境资源是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括：大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、城市和乡村。它是人类社会赖以生存和发展的物质基础。在一百多年前，恩格斯就说过：“我们不要过分沉醉于我们对自然界的胜利。对于每一次胜利，自然界都报复了我们……”

我国地大物博，但同时也是一个环境资源问题相当严重的国家。20世纪70年代初，在联合国人类环境会议的推动下，我国的环境资源保护开始起步。经过二十多年的发展，已经建立了比较完整的环境污染防治和资源保护的法律体系和政策体系。但是，与发达国家相比，我国的环境资源保护政策体系显然不够完善：不少环境资源保护的政策措施还停留在各级政府的传统计划和行政命令的基础上；对于破坏环境资源的行为，我国一向侧重于运用行政制裁手段和民事制裁手段进行处理， 而处理的方式通常是罚款。破坏环境资源所获取的利益远远高于罚款，而这种高昂的利润造成了部分人肆无忌惮地破坏环境资源。

本文立足于当前中国的环境资源保护现状，通过对环境资源保护中刑法介入的必要性阐述，以及比较国际间环境资源保护刑事立法的情况分析，结合我国目前环境资源保护中的立法状况，提出了对我国现阶段环境资源保护刑事立法的意见与建议。

一、 刑法介入环境资源保护的必要性

刑法作为国家维护社会秩序及公共利益的最后一道法律保障，是诸多环境资源保护措施的坚实后盾，也是环境资源保护的一把利剑。它在保护环境资源、遏制环境资源犯罪方面具有非常重要的作用。

（一） 刑法介入环境资源保护是社会发展的必然趋势

当今世界环境资源状况向环境资源法律体系提出了更高的要求，刑法介入环境资源保护已经成为保持良好环境状况及社会历史发展的必然要求。因为经济的快速发展以及工业化水平的提高，必然会引起环境资源破坏升至引发犯罪，特别是西方国家的经济发展历程更加证实了这一必然趋势。例如，美国独立战争后到19世纪末，经济得到了迅速发展，成为世界上头号工业强国。但从环境和资源遭受破坏的角度看，“这个经济繁荣和生活富裕是以环境资源质量为代价的”。 正如美国经济史学家吉尔伯特•C•菲特所说的：“从广义的美学和生态学的观点来看，美国的经济发展是以对环境巨大的，对有些地方甚至是不可弥补的损失为代价而换来的。” 此外日本、英国也都是在经济发展过程中，盲目的追求高效率，从而忽略了环境资源保护问题，致使环境资源问题十分严重，频频爆发环境事故的国家。

而在我国经济体制改革以后，经济快速发展的同时环境污染日益严重，资源破坏日益加剧，环境质量逐步下降，有些地区还出现了较严重的环境事故。 经济发达地区的环境资源破坏日益严重，对国家和相关企业以及城镇居民都造成了巨大损失。因此，为保持良好的环境状况和维持经济的发展，我国必须注重运用刑法手段保护环境资源。

（二） 刑法介入增强调控优势

我国现行法律规定的处罚手段包括：行政处罚、民事制裁和刑事处罚，这三种手段以不同的方式对环境资源进行调控和保护。三种措施相辅相成，各自作用于不同的层面，构成了环境资源保护的一个良好机制。然而，从我国环境资源保护和调控的实践看，在许多情况下行政手段和民事制裁手段所起的作用非常有限，而刑法和其他法律相比，具有强大的强制性和严厉性。在同等情况下，刑罚的存在能够起到更大的震慑力，从而更有力地起到保护环境资源的作用。

（三） 刑法介入是国际共识

人类共同拥有一个地球。一个国家对环境的污染和对资源的破坏都可能对其他国家造成影响。因此，一个国家的环境资源问题也会受到其他国家的关注。如今，我国的环境资源问题也日益严重，相继出现了大气污染、垃圾泛滥、森林锐减、耕地量减少和耕地质量减退等现象。这不仅降低了我国国民的生活质量，而且也在一定程度上影响了我国的国际形象。于是，上世纪70年代以来我国相继出台了一些单行法律、附属法律及专门的环境资源保护法律、法规，使环境资源保护工作逐渐法律化、科学化、系统化，这其中不乏刑事法律、刑事条款的规定。与此同时，国际上也在为保护环境资源进行着不懈努力。如1972年制定的《人类环境宣言》、1990年联合国国际法委会通过的《刑法在保护自然和环境中的作用》等，这一系列的法律规范都说明了国际上已经就刑法在环境资源保护中的重要作用达成了共识。这在维持人类社会的可持续发展，防止环境污染和资源破坏，保护人类生存环境等方面都起着积极的作用。

二、 国际环境资源保护刑事立法概况

西方是工业革命的发源地，同时也是与现代文明相伴而生的环境污染与资源破坏的发源地，既是以解决环境资源保护问题为目标之一的环境法的始发地，更是以严重危害环境资源行为为调整对象的环境资源保护刑事立法的产生发展地。

（一）大陆法系国家的环境资源保护刑事立法

1.德国的环境资源保护刑事立法

作为大陆法系国家，德国的环境资源刑事立法起步较早。早在1871年普鲁士帝国刑法中就规定有与环境利益相关的犯罪，如第360条第11款的破坏安宁噪声罪等 。德国现行公害法制大体可分为营业法、水法、其他法律等三类 。其环境资源刑事立法的确立经历了一个从行政制裁到环境刑法法典化的阶段。第一，行政制裁时期。1960年制定的《水务法》堪称是环境资源保护上追求完善的一步重要改革，它规定水的管理全德国一致，对水域污染则制定集中的刑罚规范。第二，附属刑法时期。德国在1980年修订《环境犯罪防制法》以前，附属环境刑法犯罪繁多，如《联邦污染防制法》、《水务管理法》等法规中都有刑事制裁的法律规定。第三，修订刑法时期。刑事政策上的一项基本规定是将环境资源刑法从行政法的附属范围放入主刑法之内。为了避免刑罚条文过于分散、互不协调统一、难以表明公害与环境资源破坏的犯罪本质，德国于1978年提议在刑法典中增置有关“环境犯罪”的条文。并在1980年刑法第十八次修正中以新条文的形式加入了破坏环境资源犯罪的内容，且增置在刑法典第二十八章。

2.日本的环境资源保护刑事立法

“公害”一词源自日本，它也是日本环境资源保护问题的始端。20世纪60年代日本的经济急速发展，导致环境污染事件屡屡发生，环境污染问题成为重大社会问题 ，而立法者在1967年才采取相应措施保护环境资源。日本的环境资源保护刑事立法进程大致以1970年为界分作前后两个时期。第一，1970年以前时期。公害事件已经成为困扰日本环境的显著社会问题，对此制定了相关环境立法：1958年《水质保护法》、1968年《空气污染防治法》等。这一时期的环境资源刑法均为附属刑法，其中规定刑事罚则的法律不多，且处罚较轻。第二，1970年以后时期。日本于1970年制定了《关于危害人体健康的公害犯罪制裁法》，虽然只有短短的七条，但是在其内容上突破了传统刑法理论的窠臼，率先以特别刑法制裁环境犯罪的方式，开创了运用刑法保护环境资源的先河，是世界上最现代化、最前进的环境资源刑法，因而成为了其环境资源保护的核心。

3.法国的环境资源保护刑事立法

法国对于产业公害问题的立法历史悠久，成为大陆法系环境资源刑事立法的先驱。法国产业革命行政法规体系自19世纪就已经定型化，第二次世界大战以后，其附属环境刑法体系更臻完善，以行政法中的附属刑罚对抗环境资源犯罪是其环境刑事立法的主要特点。但是其立法通过的法律，通常条文仅规定预防、管制及刑罚的原则问题，而在立法条文上却授权行政机关可以根据命令或法律灵活制定具体的适用措施或施行细则。因此，立法通过数年后，未有施行细则的规定，形成了立法上刑罚制裁的规定处于被架空状态，无法获得适用。

（二）英美法系国家的环境资源保护刑事立法

英美法系国家的刑法体系没有明确地规定环境资源犯罪，也缺乏独立的环境资源刑事立法。由于这些国家缺少制定成文法的传统，所以不可能像大陆法系国家那样通过修订刑法增加环境资源犯罪的内容，或者制定单独的环境资源犯罪惩治法。因此，英美法系国家的环境资源刑法主要以附属刑法为主，即把大量处罚环境资源犯罪的刑事罚则附属在环境行政法条文之中，而不采取另行修订刑法的方式，在具体使用上仍以普通刑法及特别刑法的原理为辅助。

1.英国的环境资源刑事立法

英国的环境资源刑事立法起步较早，早就有管制环境污染的制定法对损害人类生命健康的污染环境行为加以制裁。19世纪初期，英国政府就率先制定了防止空气污染的法律。至1875年整理综合为统一的《公共卫生法》，迄今它仍然是英国环境资源保护的基本法。在1858至1871年间，英国政府开始着手水污染立法，先后制定了1865年《地下水利用法》、1866年《环境卫生法》、1874年《河川污染预防法》。20世纪以来，英国防治环境污染的行政法律体系始告确立，其特点有三：第一，环境资源保护刑法以环境行政法中的附属刑罚条款为主。第二，环境资源保护刑法的功能强弱依赖于环境行政法的具体规定，也就是说其环境资源刑法在世纪适用中受到限制。第三，环境资源保护刑法处于辅助地位，只有在环境行政手段难以发挥有效作用的时候，环境资源保护刑法才得以适用。

2.美国的环境资源保护刑事立法

美国环境资源刑法基本上沿用英国的立法模式，继承了判例法的立法准则。其有关环境资源保护的立法可追溯到1899年的《河流与港口法》。此后又相继颁布了《公共卫生法案》、《水污染控制法》、《资源回收法》等一系列环境法，其中不乏对严重污染环境和破坏资源行为的刑事规定。可见美国环境资源刑法涉及范围较广，但仅为名目详细完整的刑事罚则总汇，并不完备，而且它对环境资源犯罪的适用属于辅助性的附属刑法。但是美国法上建立的环境资源保护预防程序，如环境影响评估，禁止命令等，均可取代刑法的运作。

三、 我国环境资源保护刑事立法状况与缺失

（一） 我国环境资源保护刑事立法状况

我国早在奴隶社会时期，就对破坏环境的行为制定了相应的刑罚 ，而后的历代封建王朝也都有环境资源保护的刑事规定。真正从立法上规定环境资源保护刑事罚则是从1979年《刑法》开始的，可见我国的环境资源刑事立法起步较晚，大致可分为以下三个阶段：

1.1979年以前的刑法阶段

由新中国成立到上世纪70年代末这一时期，由于我国经济发展比较缓慢，故污染、破坏环境与资源的违法犯罪行为并未引起人们的重视；而“环境污染和公害”被称之为资本主义发展的必然产物，人们也不敢言及中国的环境污染和生态破坏问题。因此，在我国1979年刑法中没有就惩治环境资源犯罪设专章规定，而是散见于有关章节、条款中，导致环境资源刑事立法比较零碎、缺乏体系。

与环境资源犯罪相关的内容主要体现在以下条款中：（1）危害公共安全罪中的规定 。（2）破坏社会主义经济秩序罪中的规定 。（3）妨害社会管理秩序罪中的规定。在该章第174条中对故意破坏国家保护的珍贵文物、名胜古迹作了有关规定。（4）渎职罪中的规定。刑法第187条关于国家工作人员由于玩忽职守致使公司财产、国家和人民利益遭受重大损失的，应依法追究刑事责任。

2.单行刑法和附属刑法补充使用阶段

1979年以后，中国的经济进入了由复苏到腾飞的时代。随之而来的，是愈演愈烈的环境资源破坏。此时，1979年刑法已无法适应打击环境资源犯罪的社会需要，为了弥补刑法严重滞后于环境资源保护的客观现实，因此在1997年刑法修订之前，立法机关通过制定单行刑法和附属刑法来对环境资源犯罪进行必要的补充成为了惟一的补救方法。例如，1984年《水污染防治法》及《森林法》分别对水污染罪和伪造、倒卖林木采伐许可证罪进行了规定。此外我国《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《土地管理法》等中也规定了一些相应的刑罚规范。这些规定在一定程度上弥补了我国环境资源刑事立法的不足，但在实际应用上仍有缺失，亟待从立法上进行重新调整和修订。

3.1997年后的新刑法阶段

1997年我国重新修订了《中华人民共和国刑法》，这标志着我国环境资源刑事立法模式由单行刑法和附属刑法补充使用模式到修订普通刑法模式的转变。修订后的新刑法在第六章“妨害社会管理秩序罪”第六节中以专节的形式规定了破坏环境资源保护罪，共计9个法条14个罪名，相比1979年《刑法》它更加强调对环境资源的保护。归纳起来，主要表现在以下方面：（1）设专节惩治环境资源犯罪，突出了刑法在环境资源保护中的重要作用；（2）扩大了刑法保护的环境资源要素的范围，使我国的环境资源刑事立法更加科学完善；其（3）增设了单位犯罪的刑事责任，实行两罚制度；（4）加强了刑罚的力度并强调了罚金刑在惩治环境资源犯罪中的作用，实现了惩治、预防这类犯罪和刑法科学化的要求。

此后，我国于2001年通过的《刑法修正案(二)》和2002年通过的《刑法修正案（四）》中也增加了有关环境资源刑事立法的相关规定。这些重大修订，意味着我国更加重视发挥刑法在环境资源保护中的重要作用，更加重视运用刑事法律对环境资源进行保护、加大对破坏环境资源犯罪的打击力度。

（二）我国环境资源保护刑事立法的缺失

我国环境资源刑事立法刚刚起步，仍处于不断发展的过程中，尽管现行刑法在环境资源保护上有了突破性的进展，但是面对经济快速发展所带来的众多环境资源问题，现行刑法的不足也日益显现出来。

1.环境资源犯罪客体不明确

环境资源犯罪在刑法中是作为妨害社会管理秩序罪的一部分，并不能准确反映环境资源犯罪侵犯的客体。这是由于我国的环境资源犯罪大多被纳入了分则第六章中的“妨害社会管理秩序罪”之中，而在其他章节也有一些涉及环境资源犯罪的规定。这种划分方法极易将环境资源犯罪同危害公共安全罪等混淆起来；同时关于环境资源犯罪侵害的客体是侵害环境还是侵害人身及财产，在我国理论界至今还存在“公共安全说”、“环保制度说”、“环境法律关系说”等不同观点。

我们知道国家对环境资源保护的管理是为了维护国家、社会和自然人的环境权利和生态安全的权利。所以，环境资源犯罪的客体应当是国家、社会和自然人的环境权和生态安全权，而新刑法将环境资源犯罪置于分则第六章第六节，明显偏离了刑法分则体系安排的立法取向，也不能充分体现我国刑法对环境资源保护的重视程度。

2.忽视环境资源破坏的连续性

环境资源的刑事立法规定只有造成了实际损害才能构成犯罪 ，这并不科学。环境资源破坏往往是各种生产活动的附带行为，而生产活动本身不具有社会危害性，自然不能进行处罚；但另一方面，环境侵害需经过多种因素的长期复合累积才逐渐形成和扩大，生产经营与环境侵害间的因果关系并不明显。若在这个从量变到质变的过程中，对量变阶段的环境资源破坏不加遏制、放任自流，这种做法不符合设立环境资源犯罪的目的。

3.刑罚定罪量刑不科学

刑法关于环境资源犯罪的刑罚规定不科学，也是造成现今环境资源犯罪屡禁不止的原因之一。（1）刑罚过轻。如《刑法》第342条规定的非法毁坏耕地罪和第343条规定的破坏性采矿罪，其法定最高刑罚都是五年有期徒刑；而故意毁坏财物罪的法定最高刑是七年有期徒刑；再如盗伐林木罪的法定最高刑是十五年有期徒刑，而盗窃罪最高刑为死刑 ，环境资源犯罪的刑罚明显过轻。（2）刑罚种类偏少。在我国环境资源刑事立法中主要的刑罚有两种，即自由刑和财产刑。这样的刑罚种类对于环境资源犯罪这一新型的犯罪来说种类偏少，刑罚体系过于单一。（3）罪状叙述不明，刑罚的可操作性不强。刑法关于环境资源犯罪中罪与非罪、重罪与轻罪的界定不明确。现有的大多数条文中包含了大量“重大环境污染事故”、“后果严重”、“数量较大”及类似的关于情节和后果的模糊表述，给司法实践带来了困难。此外，在具体运用罚金刑时，缺乏具体的处罚标准，处罚金额远远低于犯罪行为所带来的收益，也催生了一批为了巨大经济差额铤而走险的环境资源罪犯。

四、我国环境资源保护刑事立法的完善建议

（一） 在刑法典中以专章的形式规定环境资源犯罪

1997年《刑法》在第六章妨害社会管理秩序罪中，专节规定了破坏环境资源保护罪，这是我国刑法关于环境资源犯罪的立法系统化和科学化的标志。然而，这类犯罪毕竟不同于一般的妨害社会管理秩序罪，它所侵害的利益不仅仅是人身权和财产权，更严重的是其侵害了环境资源要素本身以及环境资源权益。将破坏环境资源类犯罪放在妨害社会管理秩序罪的章节中，并没有突出其本质特征，也难以体现它与其他犯罪的本质区别。由此，应该在刑法典中设专章对环境资源犯罪加以规定。

（二） 在环境资源保护刑事立法中规定举动犯和危险犯

所谓举动犯，是指行为人只要实施了法律禁止的一定行为（如超标排污），无论该行为是否造成了实际危害，也不论该行为是否具有任何危险，即可构成犯罪 。而所谓危险犯，是指行为人实施了污染或破坏环境的行为，从而造成了一种危险状态，对环境或人身及财产构成了严重威胁，即可构成犯罪 。

我国现行刑法中虽然有危险犯，但是在环境资源的刑事立法中没有规定危险犯。环境资源破坏是一种有延续性的行为，而环境资源刑事立法的目的就是预防和遏制环境资源的破坏，那么约束的范围自然应当包含破坏环境资源行为的全过程，而不仅仅是惩罚已造成严重后果的结果犯。

随着环境资源犯罪的加剧以及环境资源犯罪本身所呈现的新特点，现阶段非常有必要认真考虑在环境资源刑事立法中设立行为犯与危险犯。因为某些危害环境资源的行为虽然没有触犯目前的刑法，但其所包含社会危害性和可能造成的危害后果十分严重，一旦出现了实际危害后果，损失将不可弥补，此时再处以刑罚往往已经于事无补。同时，当环境污染和资源破坏的后果已经实际发生后，可能会由于行为实施时隔太久，对犯罪嫌疑人的调查取证工作难以顺利进行。刑事立法必须加强对危险犯的关注，并建议在环境资源犯罪中增设危险犯的有关规定。

（三） 扩大环境资源保护刑事立法的涉及范围

1.增设破坏土地资源罪

我国现行刑法对破坏土地资源犯罪的立法规定仅限于非法占有耕地罪，然而土地除了耕地这种类型外，还有荒地、滩涂等，如果对这些非耕地的土地违反其自身特点，随意开采、滥用，就会造成土地沙化、水土流失等，影响到土地的正常使用。因此将刑事保护的范围扩大到全部土地，会更有利于对土地资源的保护。

2.规定环境资源破坏犯罪中法人的刑事责任

在民法领域，法人与自然人可以同为权利义务的主体。而刑事犯罪领域，犯罪主体通常只能是自然人，法人由于没有法律所允许的目的以外的意识能力和行为能力，所以不能作为犯罪主体而承担刑事责任 。然而，在现代环境破坏行为中，污染破坏往往是由工厂、企业的生产活动造成的。随着市场经济的发展，法人犯罪问题日益突出，犯罪主体往往难以确定。为此，有必要直接承认法人的犯罪能力，以解决犯罪主体认定困难的问题。

法人犯罪是市场经济发展到一定阶段的必然产物，而法人的刑事责任的确认，则是各国预防和控制法人犯罪的一种最严厉的手段 。我国现行《刑法》虽然以“单位犯罪”来确立法人的刑事责任，但在环境资源保护方面却基本处于空白状态。因此有必要比照其他单位犯罪制定出相应的环境资源侵害的单位犯罪。

3.追究干涉破坏环境资保护行为之罪

在我国环境资源保护的推行过程中，有一股不可忽视的阻力，那就是地方保护和行政干预。有些环境违法行为往往以发展经济为借口，得到部分基层政府部门的默许与支持。有的地区不准环境执法部门进行执法检查，有的地区甚至以政府文件形式发文，限制环境执法工作人员的行动 。

而本罪设置的目的在于破除这种执法制度不落实、监督不到位的弊端，改善由于地方保护和行政干预对环境资源保护带来的负面影响。对于渎职的相关责任人及时进行惩处，做到有责必究，加强对环境资源犯罪保护伞的打击作用。

此外，我们还可以增设噪音污染罪，破坏自然保护区、自然风景名胜区罪等。还可以用统一定刑标准等方法来扩大环境资源刑事立法的保护范围。

（四） 规定罪行明确而独立的非刑罚处罚措施

《刑法》作为国家基本法律必须保持一定的稳定性，以保证其权威性。而社会经济在不断快速地发展变化，而刑法适用上就常常会出现无法可依的情况。运用特别刑法和非刑事法律规范来处理这些新问题以弥补刑法典的不足非常必要，因为以刑罚作为惩罚环境资源犯罪的手段并非是惟一的，也不一定是最好的，为了避免以罚代刑，以罚代治的情况出现，已经有学者提出非刑罚措施。

非刑罚措施大致可分为三类：一是教育性非刑罚措施；二是民事性非刑罚措施，即责令补救和限制活动；三是行政性非刑罚措施，即限期治理和勒令解散。只有综合运用各种措施保护环境资源，才会取得比较好的结果。同时对环境资源犯罪的行为人予以非刑罚措施，可以起到预防损害后果进一步扩大的积极作用，也顺应了轻刑化的国际潮流。

除此之外，还可以从广泛适用财产刑，增设适当的附加刑方面、设置资格刑方面、适当扩大环境资源犯罪的起诉权方面以及在环境资源刑事立法中确立严格责任原则来保护环境资源方面着手，以此来完善我国的环境资源刑事立法。

五、 结束语

环境资源保护问题是人类跨世纪的忧患，环境资源保护任重道远。在我国，环境资源刑事立法也在不断的发展与完善中。但由于环境资源犯罪的特殊性，环境资源刑事立法在发展中对一些传统的刑法理论提出了挑战而且也在不断地突显出新的问题。例如，法人认定为犯罪主体可以解决环境资源犯罪中主体不明的问题，但是在这类案件中对于法人的处罚，也仅仅限于刑罚体系中最欠制裁力的罚金刑而已，其他刑罚如生命刑、自由刑等对于法人来说如儿戏一般，根本不可能施行 。因此，探索如何运用刑法来保护环境资源，是一个长期而必要的课题，不容忽视。



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作者：赵顺恩