第一章 总则

　　「重点法条」

　　第五条　公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

　　「相关法条」　本法第30条；《行政诉讼法》第37条。

　　「意思分解」

　　本条处于行政复议法之枢纽位置，定要深入理解。

　　在行政法学理论中，行政复议被视为一种具有行政与司法双重性的活动，即行政复议以

　　准司法的方式来审理特定的行政争议。从根本上说，行政复议属于行政救济制度的范畴。行政复议的首要宗旨，应该是保护公民、法人或其他组织的合法权益。因此，与行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认等行政行为相比较，行政复议是一种行政司法行为。复议机关作为独立于争议双方之外的第三者，以准司法程序来审理特定的行政争议。既然同为行政司法程序，就牵涉到行政复议与行政诉讼之关系了。

　　第5条概括规定了行政复议与行政诉讼在程序上的衔接。从我国现行立法来看，二者衔接模式可分为以下几种情况：

　　第一，选择型。即由公民、法人或者其他组织在行政复议与行政诉讼之间自由选择，在选择了行政复议后如对复议决定不服仍可以提起行政诉讼。我国绝大多数法律、法规，包括列入司法考试范围的法律、法规大多是这样规定的。这种模式坚持了司法最终裁决原则。

　　第二，选择兼终局型。即由公民、法人或者其他组织自由选择行政复议与行政诉讼，但选择了行政复议后即不得再提起行政诉讼，如《公民出入境管理法》与《外国人出入境管理法》即是如此规定的。该模式部分构成了司法最终裁决的例外。

　　第三，必经型。即行政复议是行政诉讼的必经程序，又称复议先行（前置）。公民、法人或者其他组织不服行政机关的具体行政行为，必须先向行政机关申请复议，如不服行政复议，再行起诉，未经复议不得起诉，如《游行示威法》、《治安管理处罚条例》以及本法第30条第1款即是这样规定的。该模式坚持了司法最终裁决原则。但须注意的，复议前置必须由法律、法规作出决定。

　　第四，复议终局型。即以行政复议决定为终局决定，公民、法人或者其他组织只能申请复议，不能提起行政诉讼，且行政复议决定产生最终的法律效力。如本法第30条第2款的规定，即属此种模式。该模式是对司法最终裁决原则的彻底例外。此模式必须由法律作出规定。

　　由于行政复议是行政系统内部解决行政争议的制度，由此，它与独立于行政机关以外的法院解决行政争议的行政诉讼存在许多区别，其中有两点是需注意的：

　　1?审查范围不同。人民法院只审查具体行政行为的合法性，而一般不审查其是否适当；复议机关不仅审查具体行政行为是否合法，而且还要审查其是否适当。行政诉讼是“不告不理”，行政复议则是“有错必纠”，这就意味着复议的范围不局限于申请人的申请，因此行政复议的审查范围要大于行政诉讼。

　　2?受案范围不同。人民法院所受理的行政案件，只是公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害其合法权益的案件，而复议机关所受理的则既有行政违法案件，也可以有行政不当案件。换言之，凡是能够提起行政诉讼的行政争议，公民、法人或者其他组织都可以向行政机关申请复议，而可以提起行政复议的未必能够提起行政诉讼，如复议终局型的行政争议解决。关于这一点区别，详见下条分解。

　　「不要混淆」

　　复议前置、复议终局均属特殊情形，前者须由法律、法规规定；后者必须由法律规定。

　　第二章 行政复议范围

　　「重点法条」

　　第六条　有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：

　　（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；

　　（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；

　　（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；

　　（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；

　　（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；

　　（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；

　　（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；

　　（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；

　　（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；

　　（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；

　　（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

　　第七条　公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：

　　（一）国务院部门的规定；

　　（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；

　　（三）乡、镇人民政府的规定。

　　前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

　　第八条　不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。

　　不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

　　「相关法条」　《行政诉讼法》第11～12条；本法第26条。

　　「意思分解」

　　以上3个法条关于行政复议范围的规定，几乎每年司法考试必考，应予全面把握。

　　1?第6条规定了可以申请行政复议范围，共计11项，与《行政诉讼法》第11条相比，虽有不同，但并不表明没明确列入行政诉讼范围的，就不能提起行政诉讼，依照前述复议与诉讼的关系，可见大多均可提起行政诉讼。

　　2?第8条排除了3种行政复议情形，亦不同于行政诉讼第12条之规定。这3种情形是：

　　（1）不服行政处分及其他人事处理决定（依《行政监察法》第18条，属行政监察申诉对象）。

　　（2）不服行政机关对民事纠纷作出的调解和其他处理的。如《环境保护法》第41条规定的环保管理行政部门就环境污染损害赔偿所作出的处理决定，若不服该决定可提起民事诉讼，而不得提起行政诉讼或申请行政复议。

　　（3）抽象行政行为。抽象行政行为原则上不作为行政复议对象，但有例外。详见下面第7条的分解。

　　3?第7条规定了可以对一部分抽象行政行为申请行政复议。本条包含三层意思：

　　（1）这些抽象行政行为不包括国务院行政法规、各部委规章和地方政府规章，第7条第1款所列的三项抽象行政行为都是非立法性规范性文件。

　　（2）相对人对以上抽象行政行为申请行政复议，只能针对具体行政行为所依据的抽象行政行为提出，具体行政行为是抽象行政行为适用于具体事物的结果，而抽象行政行为是具体行政行为的依据。换言之，如果抽象行政行为尚未转化为具体行政行为时，则不能对之提起行政复议申请。

　　（3）对抽象行政行为申请行政复议采用与具体行政行为一并提起的方式。由于抽象行政行为在转化为具体行政行为前，不能对其申请复议，所以申请人必须在对具体行政行为的申请中一并提起对作为具体行政行为依据的抽象行政行为的审查申请。复议机关对申请审查的规范性文件有权处理的，应当在30日内依法处理，无权处理的应当在7日内按照法定程序转送有权处理的机关依法处理。在处理期间，复议机关中止对具体行政行为的审查，待有权机关对抽象行政行为审查完毕，再恢复对具体行政行为的复议审查（第26条）。

　　第三章 行政复议申请

　　「重点法条」

　　第九条　公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。

　　因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

　　「意思分解」

　　1?依第9条，申请行政复议的期间至少是60日。《行政复议法》颁行之前，我国的许多立法包括列入司法考试范围内的许多经济法、商事法都规定申请行政复议期间为15日。《行政复议法》生效以后，这些关于“15日”的规定一律失去了效力。

　　2?注意60日的起算点。

　　「重点法条」

　　第十条　依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

　　有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

　　同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。

　　公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

　　申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。

　　「意思分解」

　　有关行政复议参加人的规定，是司法考试重点，应予准确把握。

　　1?行政复议申请人，是认为行政主体的具体行政行为侵害其合法权益，以自己的名义向行政复议机关提出申请，要求对该具体行政行为进行复查并依法作出裁决的人。据此，行政复议申请人应具备以下条件：

　　（1）申请人是作为行政相对人的公民、法人或者其他组织。

　　（2）申请人必须是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织，即申请人与被申请复议的具体行政行为有利害关系。这种利害关系可能是以下几种情况之一：

　　①具体行政行为的直接对象。

　　②具体行政行为的间接对象，即与具体行政行为有直接利害关系，但并非具体行政行为直接针对的另一方权利人。如甲殴打乙，甲作为致害人受到处罚，若乙认为行政机关所作出的行政处罚偏袒了甲，乙即可以作为申请人申请复议。

　　③行政机关所裁决的民事纠纷的双方当事人。行政机关裁决民事纠纷称为行政裁决，如土地确权裁决等。对于行政裁决，民事纠纷的双方当事人任何一方均可作为申请人。

　　2?复议申请人资格转移与代理

　　（1）作为申请人的公民死亡，其近亲属可以申请复议，注意与《行政诉讼法》同，与《国家赔偿法》异；

　　（2）作为申请人的法人或者其他组织终止，其权利义务承受者可以申请复议；

　　（3）作为申请人为无行为能力人、限制行为能力人，其法定代理人代理申请复议。

　　3?复议被申请人

　　被申请人是指作出被申请复议的具体行政行为的行政机关，其条件是：

　　（1）被申请人必须是行政主体，包括行政机关或法律、法规授权的组织；

　　（2）被申请人实施了被申请复议的具体行政行为。

　　确认被申请人主要有以下几种情形：

　　（1）作出具体行政行为的行政机关。这是最一般情况；

　　（2）共同行为，由共同作出具体行政行为的行政机关作为共同被申请人；

　　（3）法律、法规授权的组织；

　　（4）行政委托行为。由委托机关作被申请人；

　　（5）行政机关被撤销的。由继续行使其职权的行政机关作被申请人；如无继续行使其职权的行政机关，则由作出撤销决定的行政机关作被申请人；

　　（6）派出组织。派出组织包括派出机关和派出机构，县级以上人民政府依法设立的派出机关作出的具体行政行为，该派出机关是被申请人；政府工作部门依法设立的派出机构所作出的具体行政行为，由设立该派出机构的政府工作部门作为被申请人。但是如果法律、法规对派出机构有授权，该派出机构以自己的名义作出具体行政行为，则该派出机构为被申请人。

　　4?行政复议第三人

　　复议第三人是指同申请行政复议的具体行政行为存在利害关系，申请参加或者由复议机关通知参加的申请人与被申请人以外的其他公民、法人或者其他组织。从法律、法规的规定和实践来看，第三人包括以下几种情况：

　　（1）在治安、食品卫生、药品管理等复议案件中，受处罚人作为申请人的，受害人作为第三人；反之亦然；

　　（2）在食品卫生、药品管理等复议案件中，因产品质量受到处罚时，若销售者为申请人，通常生产厂家即为第三人；

　　（3）在不服行政裁决、行政确权的复议案件中被裁决、被确权的民事纠纷的一方当事人为审请人的，另一方当事人可作为第三人。

　　5?两个或两个以上行政机关基于同一事实，针对同一的行政相对人作出互相矛盾的具体行政行为，相对人申请复议，作出具体行政行为的另一家行政机关可作为第三人。

　　「重点法条」

　　第十二条　对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。

　　对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。

　　第十三条　对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。

　　对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。

　　第十四条　对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。

　　第十五条　对本法第十二条、第十三条、第十四条规定以外的其他行政机关、组织的具体行政行为不服的，按照下列规定申请行政复议：

　　（一）对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；

　　（二）对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议；

　　（三）对法律、法规授权的组织的具体行政行为不服的，分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申请行政复议；

　　（四）对两个或者两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的，向其共同上一级行政机关申请行政复议；

　　（五）对被撤销的行政机关在撤销前所作出的具体行政行为不服的，向继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关申请行政复议。

　　有前款所列情形之一的，申请人也可以向具体行政行为发生地的县级地方人民政府提出行政复议申请，由接受申请的县级地方人民政府依照本法第十八条的规定办理。

　　「相关法条」　本法第18、20条。

　　「意思分解」

　　第12～15条共4个条文详细陈述了行政复议机构确定的各种情形，为司法考试绝对重点，力求精益求精地掌握。这里提醒大家注意几点：

　　1?第12条第1款的选择制及其例外（第2款）。

　　2?第14条有以下几层意思：

　　（1）对国务院或省级政府具体行政行为不服的，不是向其上级，而是向原机关申请复议；

　　（2）对复议不服的，提起行政诉讼与向国务院申请裁决的关系是选择终局型——选择了向国务院申请裁决，即不能再提起诉讼。

　　3?第15条第（一）项与第（二）项的区别。一级政府设立的派出机关作出具体行政行为的，其本身即是被申请人，故复议机构是其设立人。而政府工作部门设立的派出机构以自己名义作出具体行政行为的，有与第（一）项的不同规定。

　　4?第15条第1款的规定比较复杂，读者可首先掌握前述第10条的“意思分解”部分关于被申请人确定的陈述，再回过头来复习第15条，容易多了。

　　5?特别注意第15条第2款及第18条的规定。具体行政行为发生地的县级政府有先行接受申请的义务（第15条第2款）。接受下来以后，再依第18条规定转送有关复议机关。

　　6?了解第20条的上级机关的直接受理规定。

　　「不要混淆」

　　第15条第（二）项强调的是，派出机构依法以自己的名义作出的具体行政行为，如果是受委托以设立机关的名义作出具体行政行为，则依第12条规定确定。