摘要：传统行政法学者忽略了运用法学方法来建构行政法制度，致使行政法未能形成整体统一的逻辑体系，这不仅不利于行政法的学习，而且妨碍了建构一套完整的公法救济制度。只有充分认识 行政法律关系--尤其是为人们所遗忘的行政法债务关系--的法律特征，才可能恰当地运用法学方法建构出与民法相媲美的行政法学体系，以实现对公民的合法权益进行彻底的、周密的、完整的法律保障 。

关键字：行政法债务关系；行政合同；缔约过失；无因管理；不当得利；行政赔偿；行政补偿

一、前言

与经过了两千多年深入和系统发展的民法不同，公法特别是行政法至今还没有形成明确的基本体系，这是行政法本身的特点，也是学习行政法难以入门的症结所在。 之所以出现这种状况，其 根本原因在于行政法学虽然形式上已经从政治学、公共行政学、社会学等学科中独立出来而发展成为一门自成一体的法学学科，但是它却没有实现"方法论"的转变，未能恰当地运用"法学方法"来建构自 身的体系，而是仍然停留在上述各学科的研究方法的束缚之中，此不可不谓遗憾。传统行政法学往往过分地强调了行政权的优越性，片面地认为国家和公民的之间的关系就是权力服从关系，而忽略了此 种公法关系从法律的角度来看本质上仍不失为一种法律关系。法律关系是一般法理概念，指以特定法律为根据、产生于具体事件的、两个或者多个法律主体之间的权利和义务的关系。如果作为依据的法 律规范是属于行政法，该关系就是行政法律关系。迄今为止，行政法学理论很少注意行政法律关系，这一点在学理上受到了越来越多的指责；甚至有人主张，取代（所谓的）占统领地位的行政行为，将 行政法律关系作为行政法律制度的基础对待。 不过，虽然"与民法相同，行政法也要调整多种多样的法律关系。但是行政法调整的法律关系并非总是一目了然的日常生活关系，有的错综复杂，有的偏远 。" 鉴于行政法学者对行政行为已作了比较充分的研究，笔者将着重探讨行政法学中另一个为人遗忘的角落--行政法债务关系，以期对行政法学的体系建构有所裨益。

二、行政法债务关系的形成、意义与功能

行政法债务关系在我国行政法学界还是一个全新的领域，我国学者鲜有论述。它究竟是什么，为什么会产生，有何实际意义，对此，笔者将予以一一详述。

(一) 行政法债务关系的形成

现代行政法是由秩序行政向给付行政方向不断演变。秩序行政或权力行政盛行于19世纪，当时自由主义方兴未艾，注重对行政权的严格限制，消极保护人民权利与自由，秩序行政以权力强制方 式实施，通常表现为科以义务。在此时期，公民对国家期待的是"最少的干涉"，国家除了征税及维持治安外，无须再有其它任务，此"国家有限责任论"正如俗称的"夜警国家"（Nachtw?chterstaat）。 国家之任务只有如夜警般的维持治安，因此，有人甚至说："直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。"

进入二十世纪20年代后，由于社会结构的重大变迁，社会共同生活联系紧密，在公正理念要求下，政府不仅要消极保护自由等消极权利，更要积极参与分配生活照顾，使每一个公民"生活得像一 个人"，保障实质正义与平等。所以，随着社会国家、福利国家和服务国家理念的确立，"国家之手"取代了"神之手" （即市场），秩序行政虽然仍占据重要地位，但其内部配置已经发生了巨大变化，而 且，积极整备及创造环境、经济、地域空间等的整备行政和以积极提供公共设施、社会保障、资金助成等为目的的给付行政日益发展，所占比重越来越大。 给付行政的迅速扩大以及担保给付行政和福利 给付行政的迅速发展冲击了传统的行政法律活动方式，产生了一个新的法律部门。通过借用私法用语，人们将其称为行政债权法，其意义表现在调整私法债权关系的规则可以作相应的适用，其特殊性表 现在特别突出的当事人的义务地位，而且这种债务关系只在例外情况下行政法才予以调整，……这种关系的存在以行政法为前提。然而，援用《民法典》的规定并不能绕开法律保留的要求，在给行政相 对人施加负担时，仍然需要法律的授权。在一般情况下，出于法律安定性和明确性的需要，法律规定是值得追求的，但是并非无条件的。

（二）行政法债务关系的意义

依一般法的理念，所谓债务关系，是指特定人得请求特定行为的法律关系，因此，所谓行政法债务关系，是指行政主体和行政相对人之间得请求特定行为的行政法律关系。在德国，行政法学家 认为，行政法债务关系是指行政机关和公民之间的、其构成和客体与民法债务关系类似的公法法律关系。主要例子是生存照顾领域里的给付和使用关系，如乡镇供水，连通地方废水管道，或者屠宰场的 使用等。行政法债务关系的概念是司法的目的创造，因其功能而得到确立。法院认为存在这种"需要"，即除一般的公法规则之外，对这种"特殊的、紧密的行政机关和公民之间的关系"类推适用民法典的 债法特别规定，尤其是有关赔偿责任的规定。……行政法债务关系中的请求权主要针对国家，但反过来国家也可能享有针对公民的相应请求权。

由此可见，行政法债务关系是特指以客观法为根据产生的，以财产性给付为内容的特殊关系。警察义务、政治权利和自由权不在其中。因为这种一般的法律权利义务本来就不属于这种特殊关系的范畴。 草约性质（vortraeglich）的债务关系属于这种特殊关系。

直接根据法律产生的公共行政主体的给付义务（例如交通安全化义务）或者行政相对人的给付义务（例如道路清洁义务）也不属于这种特殊关系。但是，这种义务的具体化或者违反可能产生这 种特殊关系。与民法上的界限相应，行政法债务关系限于以特定的给付为目标的法律关系。因此，以人力的全面使用为目标的关系（如公务员关系和兵役关系）以及身份法上的共同体关系（如说协会会 员身份）应当排除，但徭役（Zivildienst）关系属于行政法债务关系。另外，在具体案件中，从公务员关系或者协会会员关系中可能产生行政法债务关系，例如保管请求权。

总之，行政法上的债务关不是一个单独类别，而是一个重叠概念，是指国家和公民之间具有类似债权关系性质的特殊关系，对此可以适用民法典有关债权、特别是给付不能的规定。它们可以构成行政法 律关系之中实践上的重要类别。

（三）行政法债务关系的功能

虽然为了提供公法救济，我国已经颁布了《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》等法律，但是，这些法律往往过于零散、杂乱、单一，欠缺理论依据，因此，目前我国仍未形成一 个完整的公法救济体系。如：是只对国家部分违法行为侵害进行赔偿，还是要对国家所有违法行为侵害进行赔偿，如何补偿；对于国家的合法行为的侵害是否补偿，如何补偿；行政主体能否起诉；等等 。这并非单单是程序法上的问题，只有实体法得到充实，程序法才可能得以完善。行政法债务关系正是基于此目的才得以构建起来的。

如前所述，行政法债务关系是描述结构多种多样的表现形式的一个集合概念，人的因素或者物的因素都可能是主要的方面。这是它与行政合同的区别所在，后者只是行政法债务关系的一种表现形 式，不能涵盖行政主体之间以及行政主体与行政相对人之间的债务关系的所有情形。因此，行政法债务关系的主要概念是填补漏洞、补救违法。司法界创造这个概念主要源于援用《民法典》有关特殊赔 偿责任的规定。

三、行政法债务关系的发生原因

依一般法的理念，法律关系因不同的法律事实而形成、变更或消灭。若把构成公法关系的发生变更及消灭之原因的法律事实称为公法的法律原因（法律要件），把构成私法关系的发生变更及消灭 之原因的法律事实称为私法的法律原因，骤视之，这种公法的法律原因似有显著的差异。真的，公法的关系大概是国家站在优越权力之主体的地位而对站在隶属者之地位的人民的关系，所以公法关系是 由国家单方的意思所形成的。反之，私法关系是个人互站于对等地位的关系，所以普通是依当事者双方的契约而形成的。特别是以权利服从的关系为公法关系，以对等者的相互关系为私法关系的学说， 大有不承认两者在法律原因上有何等共通性的倾向。

但是，两者间并没有那么根本的差异，那以公法为权力服从的关系，以为在公法仅有命令及强制的见解，实在未敢赞同。 公共行政主体不仅可以作出单方性的行政命令，而且经常采用协议的形 式执行行政任务，实现行政目的。在公共行政主体承担财产性给付义务时，尤其应当放弃单方性命令。尽管法律为这些情况规定了单方性的给付决定，但是公共行政主体和行政相对人作为债权债务当事 人的给付关系客观上仍然存在。在这种情况下，利益状态的实现与私法规定的情况类似，因此行政法上的债务关系与私法上的相应制度存在着广泛的一致性。行政法上的债务关系尤其表明，应当将公法 和私法作为互相容纳、相互补充的制度。 正如民法债务关系主要因契约、缔约过失、无因管理、不当得利以及侵权行为而发生一样，行政法债务关系的发生原因也大致如此。

（一）行政合同之债

1、意义

所谓行政合同，是指以行政法律关系为客体，设立、变更或消灭行政法权利义务的合同。行政合同是单方性措施的替代和补充，在单方性措施不适合时，既可采用合同方式，因此行政合同是处理 具体事件的，稳定性和灵活性兼备的替代性活动方式。行政合同成为一种重要的、不可放弃的和适用范围越来越广泛的管理手段。

2、特征

总体而言，行政合同兼具行政性与合同性的双重特征。具体而言，一般认为有以下特征：

第一，行政合同的双方当事人中至少有一方是行政主体；

第二，签订行政合同的目的是为了实现一定的行政职能；

第三，行政合同的内容是行政法上的权利义务，在行政合同的履行、变更或解除中，行政机关享有行政优先权；

第四，法律适用方面，行政合同适用行政法规则。

（二）行政法上缔约过失之债

1、意义

在缔结合同的协商过程中违反行政法义务可能以同样的方式为行政主体和行政相对人产生赔偿义务，此即所谓的"缔约过错"。也就是说，在签订合同的协商过程中，行政法主体违反从其一般的行 政法义务中产生的相应注意义务和诚实义务的，应当承担赔偿责任。 赔偿范围应包括信赖损害的赔偿、因签订合同而支付的费用等。

2、存在情形

当事人实施合同行为本来就应当讲求诚实信用，这与合同行为是公法还是私法性质无关。由于行政法上的缔约过错所针对的问题是补救没有尽到诚实信用义务，因此，协商行为是否导致了合同签 订的结果也无关紧要。行政法上的缔约过错可以分为三种情况：（1）无正当理由中断合同协商过程时的赔偿责任；（2）因过错妨碍合同有效性的赔偿责任；（3）因违反注意义务的赔偿责任。

（三）行政法上无因管理之债

1、意义

所谓无因管理，是指无法律直接规定或约定的义务而为他人管理事务。这是一个在私法上形成的制度。此制度源自罗马法，称为Negotiorum(管理他人事务)，最早适用于为不在之人（尤其是远征 在外的军人）管理事务。其后历经发展，于19世纪，经德国法学者深入精细的研究，建立其理论体系，规定于德国民法（第677条至第688条），称为Geschaftsfuhrung ohne Auftrag(无委任之事务管理) ，而为台湾地区所继受。 无因管理制度旨在调和"禁止任意干预他人事务"及"奖励人类互助之美德"两项原则，介乎道德与法律之间。

德国通行观点认为存在公法无因管理，即符合民法无因管理特征（管理行为、为他人、未经委托）的公法法律关系，其中包括如下三种情况：行政机关为行政机关，行政机关为公民，或者公民为 行政机关从事有关活动。如果没有特殊法律规定，则相应适用民法的无因管理规定。进一步考察表明需要区别对待，但毋庸置疑的是：适法的公法无因管理的履行适用民法的规定。

2、问题

有关无因管理适法性的民法规则是否可以适用，执行"他人的任务"是否合理。民法无因管理规定的出发点--如同整个民法--主要是个人的私法自治，以及热心帮助他人时不同利益的协调。与此不 同，行政机关根据合法性原则由法律确定和约束。如果行政机关根据法律授权进行活动，则不存在无因管理问题，因为其活动不需要"委托"。另一个方面，法律的约束力不允许行政机关在法律没有法定 权力和管辖权的情况下根据无因管理干涉公民的权利领域。民法典第679条规定并没有改变什么，尽管该条规定无因管理在履行以公共利益为目的的业主义务时具有适法性。法定管辖制度可能因某个并行 法律的一般条款而被破坏，特别是行政本来而且也只能以公共利益为目的。即使遵从法院的严格观点并且要求无因管理必须出于公共利益的目的，同样如此。只有在情况紧急并且在纯主权领域没有法律 限制的情况下，行政机关才能实施无因管理。公民实施的有利于行政机关的无因管理同样限于紧急情况。

是否以及何时行政机关与公民、公民与行政机关关系上的无因管理属于公法性质或者私法性质的问题存在争议。有人主张根据管理人活动的法律性质，有人主张根据管理本身的法律性质。从通 行的后一种观点来看，应当认为消防案件中事实上是私法性质的无因管理。即使在具体案件中无因管理属于私法性质，为行政机关实施或者行政机关实施的无因管理也应当区别开来。行政机关不得为自 己设定于公法权力和请求权冲突的私法权利和请求权。

3、适法性

无因管理制度不能弥补侵害授权规范的漏洞，只有无因管理规范才能成为其本身的法律依据。只有在不损害法律保留的情况下，行政法上的无因管理才具有适法性和必要性，例如紧急状态权限。 具有侵害的效果给付行政应当遵守法律保留的要求，无因管理同样如此。

（四）行政法上不当得利之债

1、意义

所谓行政法上不当得利，是指无法律上之原因而受有利益，致他人受损害者应负返还的义务。该制度针对没有法律根据而取得给付的返还，其目的不是补偿国家措施造成的财产损失，而是退还无 法律根据转让的财产。它可能存在于国家--公民之间的关系（如退还不法提供的补助款项），公民--国家之间的关系（如退还没有根据支付的费用），行政主体之间的关系（如联邦要求乡镇退还向乡镇 公务人员错误支付的养老金）。主要是金钱给付，但也可能涉及其他给付（如退还不动产）。德国行政法学界将之称为公法返还请求权。 但是，一切法律学上的观念，是以法律上的性质之同异为基础而 构成的。观念之正否，亦只有根据那标准才能决定。 所以，虽然返还请求权在德国是一个独立的公法制度，但不能否认其构成和目的符合民法典规定的不当得利。因此没有人怀疑：返还请求权的适用应 当以民法规定的不当得利请求权为根据。

由此可见，德国因其历史原因在该制度建立之初未能正确认识其本质，因而未能使用公私法的共通概念--不当得利，建立了公法返还请求权制度，因习惯而沿用了公法返还请求权概念。然而，我 国尚未建立相应的制度，笔者建议，我国应当以行政法上不当得利概念代替公法返还请求权概念，以实现法律概念和法律制度的一致性。

2、构成要件

如民法一样，行政法不当得利请求权的成立，须具备三项要件 ：

（1）受有利益，如取得权利（物权、债权等）、物之占有、债务之免除、使用消费他人之物。

（2）致他人受损害。依通说见解，一方之受益与他方之受损，须具有基于同一之原因事实的直接因果关系。

（3）无法律上之原因。该制度的主要特征就是给付的取得没有法律根据（没有原因）或者法律根据后来消灭。关键是实体法规定的合法状态。需要注意的是，在给付由行政行为确认的案件中，应当以 行政行为而不是作为根据的法律为准。行政行为可以成为给付的法律根据，即使它是违法的，因为违法的行政行为仍然有效。对根据行政行为取得的给付来说，只有在该行政行为--作为原因--被撤销或 者自始无效的情况下，返还请求权才成立。

3、返还范围

依一般民法规定，不当得利之受领人不知无法律上之原因，而其所受之利益，已不存在者，免除返还或偿还价额之责任；受领人于受领时知无法律上之原因或其后知之者，应将受领时所得之利益 ，或知无法律上之原因时，所现存之利益，附加利息，一并偿还，如有损害，并应赔偿。但是，在行政法不当得利制度中，只有在法律规定或合同作了约定的情况下，才能收取利息。不存在有关行政主 体对金钱给付收取利息或通过事后的价款结算补偿利息损害的一般原则。民法中规定的利息义务标准不能适用于公法领域。如果没有明确的孳息规定，则应当适用这个一般原则：公法领域中的金钱债务 和返还价款应当不计算利息。

（五）公法赔偿之债

"有权利必有救济"，在行政法领域也同样如此。然而，公法赔偿是一般行政法中内容和体系最复杂、争议最大的组成部分。 公法赔偿包括两大支柱，其目的各不相同。第一个支柱是针对违法国 家活动的赔偿，其目的是赔偿损害；第二个支柱是补偿，即国家为了实现特定任务或者大众福祉而合法使用公民的个人权益，为此给予的公平补偿。赔偿和补偿的区别不仅表现在构成要件方面：一是针 对违法的国家活动，另一个针对合法的国家活动；而且表现在功能方面：赔偿是对违法行为的反应，以国家活动无效为前提，而补偿所涉及的实质问题是国家活动造成的负担或者费用是否以及在多大范 围内应当由公民个人承担，公民是否以及多大范围内可以要求给予均衡补偿。因此，赔偿的构成要件着眼于法律制度的违反，而补偿的构成要件着眼于责任分工，即公民和国家、公民和公民之间共同负 担的划分。在德国，之所以将这两个根本不同的法律制度放在同一个上位概念之下并且放在一起研究，是因为其目标都是确保国家给付公平，而且这类案件几乎都由普通法院管辖。 然而，在中国，我们 仅仅制定了《国家赔偿法》来规制赔偿，而对补偿未作任何规定，尚未形成完整的、系统的公法赔偿制度。

总的来说，行政债务关系是公法法律关系，因此应当根据公法确定。如果公法规定缺位，并且相应法律关系的特性准许可以合理地适用民法典的债法规定，如通过类推的方式，或者按照一般法律原则的 精神。

四、结语

如上所述，我们对行政法债务关系的基本制度有了初步的了解。也许直到此时，有学者还对行政法债务关系存有疑虑。历来有许多学者以公法关系为权力服从的关系，而从这点去追求公法关系 之所以异于私法关系的特质。可是以公法关系为权力服从的关系的学说，不但不能与国际法关系及公共团体相互间的法律关系相适合，即单用于国家和人民间的关系上，亦不无引起误解之虞。不错，在 公法关系上，国家是站在有优越的意思力之主体的地位去对付对方的，但是那国家的意思力的优越性，只在对方不遵从国法而须以刑罚的制裁或行政上的强制执行手段临之的场合才发生作用；即是在对 方不遵从法令时才发生的效果。至从基本的法律关系本身之内容上看来，在公法关系上，国家亦不一定是单方地依权力去命令对方的，反而在许多场合，国家亦负担义务。即在国家依权力命令对方时， 国家亦不是毫无限制地对任何事项都有发施命令的权力的，只不过在国法容许的限度之内，对国法所承认的事项才有要求的权力；即那权力是国法所公认的权利。自然，国家是有根据立法权去制定或变 更国法的权力的，但当国法还存在着的限度内，国家亦受不得违背国法的拘束。而国家之所以能为法主体，即为此故。做法主体的国家和对方一样须服从国法的规律，其与对方间的法律关系是依国法的 规定而互享权利互负义务的关系。换言之，即公法关系在其为权利义务关系之点，和私法关系毫无二致。

法学之基本任务就在于检讨传统的概念及思考方式，加以补充、形成及改变，以适应社会的需要。 无论是理论的一致性要求，还是现实的迫切需要，我们都应该认真研究行政法债务关系制度， 以实现对公民的合法权益进行彻底的、周密的、完整的法律保障，并以此为基础建构出与民法相媲美的、逻辑统一的、完整的行政法理论体系。