《工伤保险条例》自2004年1月1日实施以来，对于及时救治和补偿受伤职工，保障工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，发挥了重要作用。工伤认定条件是处理工商案件最核心、最关键的部分，而在司法实践中，对《工伤保险条例》第十六条第（一）项关于“职工因违反治安管理伤亡的，不得认定工伤或者视同工伤”的外延是否包含无证驾驶等违反交通管理的行为，劳动保障行政部门、行政复议机关和人民法院存在不同的理解，往往造成同样情况，出现不同的认定和处理结论，影响了当事人权益的实现，也影响了法律的严肃性和统一性。
一、典型案例。付某系某物流公司保安，2008年10月16日下班后骑摩托车回家途中遭遇交通事故，与相对方向行驶的贺某驾驶的拖拉机相撞，造成付某受伤。后经交警部门认定，付某系无证驾驶，在事故中负次要责任，贺某在事故中负主要责任。2008年12月22日，付某向当地人事劳动和社会保障局提出工伤申请，称其下班途中发生交通事故造成伤害，请求认定工伤。2009年2月27日人事劳动和社会保障部门作出工伤认定决定书，认定结论为付某所受伤害确定为工伤。公司认为，根据《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定，职工因犯罪或违法治安管理伤亡的，不得认定为工伤，无证驾驶属于违反交通管理法规的行为，该行为同时也属于违法治安管理的行为，属于工伤认定排除性条件规定的情形，遂向当地政府提起行政复议，当地政府维持了工伤认定决定书，公司仍不服，向法院提起行政诉讼。

案件的争议焦点集中在了工伤认定的排除性条件的理解和适用上，即无证驾驶行为是否属于“违反治安管理的行为”。

二、无证驾驶行为是否违反了治安管理。治安管理是依法由公安机关公开执行治安法规、维护社会治安秩序的行政管理行为。治安管理究竟包括哪些范围，这是一个不同时期有不同答案的问题。因为治安管理的范围和内容并非一成不变，而是随着社会政治、经济和公共生活的发展，根据维护社会安定的需要，不断加以调整的。违反交通管理的行为是否属于违反治安管理的行为？

2004年1月1日，《工伤保险条例》正式施行，该条例第十六条第（一）项规定，因犯罪或者违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤。此时对是否违反治安管理的界定，主要依据就是1994年5月12日开始施行的《治安管理处罚条例》，《治安管理处罚条例》第二十七、二十八条，详细罗列了挪用、转借机动车驾驶证、饮酒、醉酒后驾驶机动车、无证驾驶等十五类违反交通管理的行为。毫无疑问，在《治安管理处罚条例》施行期间，诸如酒后驾车、无证驾驶等违反交通管理的行为就是违反治安管理的行为。

2004年5月1日，《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》正式施行。违反道路交通管理的行为从《治安管理处罚条例》中分离了出来，对于违反道路交通管理的行为和所应当承担的法律责任，由专门的法律进行调整和规范。《道路交通安全法实施条例》第102条规定，违反本条例规定的行为，依照道路交通安全法和本条例的规定处罚。此时，违反交通管理的行为是不是违反治安管理的行为呢？道路交通安全法是道路交通管理领域内的特别法，而《治安管理处罚条例》是一般法，依据“特别法优于一般法” 的法理原则，自2004年5月1日起，违反交通管理的行为不应再同时是认定为违反治安管理的行为了。

2006年3月1日，《治安管理处罚法》正式施行，《治安管理处罚条例》也随之失去法律效力。违反交通管理的行为与违反治安管理的行为各自有了不同的法律进行调整和规范，违反交通管理与违反治安管理分属不同的法律调整，理应不再出现认定上的困惑。然而《治安管理处罚法》第六十四条却规定：“有下列行为之一的，处五百元以上一千元以下罚款；情节严重的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款： （一）偷开他人机动车的； （二）未取得驾驶证驾驶或者偷开他人航空器、机动船舶的。”无证驾驶行为依然被规定在了《治安管理处罚法》当中。《道路交通安全法》第九十九条也对无证驾驶行为作出了规定。由此，除无证驾驶外，违反交通管理的行为，都不再是违反治安管理的行为。无证驾驶行为既是法律明确规定违反交通管理的行为也是违反治安管理的行为。

2004年12月国务院法制办公室《〈关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示〉的复函》称：“《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：职工“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”，应当认定为工伤；第十六条第（一）项规定：职工“违反治安管理伤亡的”，不得认定为工伤或者视同工伤。据此，职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。”该复函明确了一般违反交通管理的行为不作为工伤认定的排除条件，但未解决无证驾驶等情节严重的交通违法行为是否作为工伤认定的排除条件。而在司法实践中相当一部分的工伤争议恰恰是由于上下班途中的无证驾驶发生了交通事故引起的，这种情况是否可以适用《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定，作为工伤认定的除外情形呢？笔者认为关键要看伤亡结果与违反治安管理的行为是否具有因果关系。

三、因果关系的确定。《工伤保险条例》第十六条第（一）项规定，因犯罪或违反治安管理伤亡的，不得认定为工伤或者视同工伤。如何来理解这一条文呢？依据法理学中法律解释的一般方法，法律解释通常都是从文义解释开始的，文义解释是按照法律条文所使用的文字词句的文义对法律条文进行解释的方法。采用文义解释的方法，可以得出这样的结论：伤亡是因犯罪或者违反治安管理造成的，伤亡后果与犯罪或者违反治安管理的行为应具有因果关系。《工伤保险条例》第十六条第（一）项对于工伤认定的排除性规定，只有在公安机关有关法律文书认定职工行为违反治安管理，且该行为与伤亡后果具有因果关系的条件下才能适用。

因果关系有必然因果关系、相当因果关系等多重认定标准。工伤认定中因果关系一般应以必然因果关系为标准，即伤亡后果与违反治安管理的行为之间具有内在的、直接的、逻辑的联系，这种因果关系表现为存在的客观性、因果的顺序性、作用的单向性和内容的决定性。在司法实践中，应当强调必须是犯罪或者违反治安管理的行为直接导致职工自身的伤害才不认定为工伤或视同工伤。

四、完善交通事故工伤认定排除性条件的建议与对策（一）依据立法原意，弥补相关立法衔接上的漏洞。无证驾驶行为存在较为严重的社会危害性，属于严重的违法行为，交通安全法律法规规定了较严的处罚措施。《工伤保险条例》的立法原意是将当时由《治安管理处罚条例》调整的无证驾驶行为作为工伤认定的排除性条件的，然而随着几部相关法律的出台，在法律适用上，却不可避免的违背了当时的立法原意。因此，应尽快建立相关法律之间的衔接，明确无证驾驶等情节严重的交通违法行为属于工伤认定的排除性条件，方能保证法律之间的平衡和协调，同时在职工拥有机动车越来越普遍的情况下，也更加有利于职工交通安全意识的提高。

（二）部门之间加强沟通、统一适用标准。对于法律法规中较为原则和抽象的规定，进行修改或者补充解释时，立法机关和司法解释部门要相互征求意见，避免不同层级或相同层级的的法律法规、司法解释之间的冲突，增强法条在实践中的操作性。实践中，司法机关与劳动行政部门应加强沟通，避免行政系统与司法系统法律适用不统一，增强法律适用的统一性，统一对相关法律的适用标准。

（三） 坚持保护弱势群体的原则。工伤保护作为劳动保护的组成部分，其首要法律原则和精神应该是：最大可能的保障劳动者免受事故伤害和患职业病后能获得医疗救治、经济补偿的权利。所以劳动法规定工伤认定采取无过错责任原则，即只要伤害不是职工故意造成的，即使职工在事故中存在一定程度的过失也不影响工伤认定。因此，在工伤认定过程中，应坚持保护弱势群体的原则，在现有的法律框架内，对一些相关法律条款规定不明确的情况作出处理时，应当向遭遇工伤事故的劳动者倾斜，但不能超越现有法律规定的范围。

郑州市中级人民法院行政庭 何信丽 王冰