立法总是落后于生活实践的，行政诉讼受案范围中对于“行政行为”的规定已不能满足日益发展的行政管理实践需要。但是，对于行政诉讼受案范围中“行政行为”的界定也不能无限地扩大，否则不仅有损业已形成的立法权威，也会造成司法实践中司法裁量权的滥用，造成各地法律适用的不一致。考虑到现有的宪政体制和行政诉讼制度现状，具体来讲，行政诉讼受案范围中的“行政行为”具有以下几方面的含义：
一、是行政行为，而非民事行为和假行政行为

行政机关在我国属于机关法人的范畴，当其以民事主体的身份参与经济活动中去，比如购买办公用品、建设办公大楼等，与相对方发生争议，此时这种争议属于民事争议的范畴，只能通过协商或者民事诉讼的途径进行解决，而不能提起行政诉讼，因为在这样的法律关系中行政机关只是作为一个普通的民事主体作出意思表示，没有行使行政职权的痕迹存在。假行政行为又称假象行政行为或行政行为的不存在。叶必丰教授认为，假行政行为是指不具备行政行为的成立要件，但具有行政行为某些类似特征的非行政行为。并进一步根据行政行为的四个成立要件，将假行政行为分为四种：不具备行政权能的行为；没有运用行政权的行为；不存在行政法律效果的行为和不存在表示行为的主观意志。 [1]假行政行为并非行政行为，仅具行政行为的表象而已，并不产生行政法上的效果，因此不能够成为司法审查的对象。

二、是具体行政行为，而非抽象行政行为

《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第12条将行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令排除在受案范围之外。在我国，抽象行政行为的审查在《立法法》中已经做出了有关规定，不属于人民法院的司法审查范围。但是不排除随着政治体制改革的深入将其纳入受案范围之列。

三、是外部行政行为，而非内部行政行为

外部行政行为是指具有行政职权的机关或组织依照管理范围对外作出的影响相对人权利的行为。内部行政行为是指行政主体作出的对其内部的行政事务管理实施的行政行为。由于内部行政行为没有影响到相对人的权益，故而无法纳入行政诉讼的救济范围。但是，当内部行政行为转化为具有外部的法律效果时，能够对相对人的权益产生实际的影响，此时就应该能够对其进行司法审查。

四、是具有公共职能属性的行为

管制行政向给付行政和服务行政的发展，使得行政朝两个方向发展：国家公共行政和社会公共行政。国家公共行政与社会公共行政的共同点在于它们都负担了一项对个体权利产生影响，由国家进行调整并保证实施的一项公共服务职能。行为主体是否承担公共职能，或是否实施了具有公共行政性质的活动，将成为判别主体能否成为被告的行为标准。对于行为性质的判断，更容易甄别，而不至于将民事诉讼被告与行政诉讼被告混淆。

[1] 叶必丰：《假行政行为》，判例与研究，1998年第1期。

作者： 刘远