《中华人民共和国行政复议法》第九条规定了申请行政复议的一般期限、特殊期限、行政复议期限的起算和行政复议期限的中止。但该法及其实施条例均没有对公民、法人或者其他组织的行政复议申请权是否也应该像提起民事诉讼和行政诉讼一样受其最长期限的限制作出任何规定。笔者认为，设立行政复议最长申请期限制度已刻不容缓!



在我国，程序法一般都有最长诉讼时效或追诉期限的规定，如《民法通则》第137条规定的20年的最长诉讼时效期间，从权利被侵害之日起超过20年的，人民法院不予保护;最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理;《刑事诉讼法》也在第87条设计了五年、十年、十五年和二十年的追诉期限;《行政处罚法》第29条也明确规定，违法行为2年内未被发现的，不再予以处罚。可见，法律都是从整体上去维护一定时期的社会关系的稳定。行政复议在强调对申请人权利保护的同时，同样也需要兼顾一个信赖保护和善意第三人利益保护的问题，对行政复议申请期限也应当有一定的限制。笔者建议抓紧设立行政复议最长申请期限制度，主要有以下三个层面的考虑： 


 
一、行政复议最长申请期限制度的缺位与行政诉讼产生不可调和的冲突



最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定，对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。而提起行政复议却从具体行政行为作出之日起不受时限的限制，这必然会导致二者之间的强烈冲突，例如：某一具体行政行为作出后，当事人从第六年起才知道，知道后60日之内，当事人对被申请人作出的该具体行政行为提起了行政复议，行政复议决定作出后，当事人对此不服，并依据行政复议法及其实施条例的规定在15日之内向法院提起行政诉讼，而法院根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中有关行政诉讼受理期限的规定却不能受理，这时，行政复议与行政诉讼产生了无法调和的冲突。要解决此矛盾，只有从立法上去加于完善。



二、行政复议最长申请期限制度的缺位与信赖保护原则和善意第三人利益保护原则产生激烈的冲突，与稳定和统筹国内大局不相适应 


 
为说明这一点，我想从老百姓对“林业三定”时期政府对山林的登记发证不满而提起行政复议方面的情况来加于阐述。八十年代初，我国在“四固定”的基础上，又实行了“林业三定”对公民、集体等所有的山林权颁发了山林权证。由于特定的历史条件的限制，当时还普遍存在政务不公开、老百姓权利意识淡泊、基层政府工作人员素质偏低等情况，造成了这一时期颁发的山林权证存在比较多的错证、重证和漏证等现象，而且绝大多数山林权证在登记和发证时没有依“林业三定”政策规范操作，也没有真正下发到村集体或老百姓手中，绝大多数都保存在当地林业局档案馆或由乡政府统一保管，大部分群众至今都没有看过自己的山林权证，对山林权证的内容也不知晓，权利是否受到侵犯也不知道。况且，当时农村税费负担较重，且大多数税费都是以山林、土地面积及人口数来计算的，即便有少部分群众知道自已的山林权被侵占了，为了少交税费也装作不知道，不向有关部门提出异议，甚至有个别村委会干部为了让自己所在的村小组少缴税费，有意将原本属于自己的山林错登到别的村小组的名下。到现在，“林业三定”已近30年了，期间发生的承包、租赁、入股、调换、转包等流转形式多种多样，山林权证上登记的所有权人与实际占有人和事实上的经营管理者分离现象大量存在。随着这几年国家惠农政策的落实到位，现在的山林不但不要交税费，而且还可以获得政府农林补贴，再加上随着城市规模的不断扩大和工业的发展，征用、租用山地情况时有发生，山林权利人可以获得一笔可观的补偿金，特别是我省从2005年开始启动新一轮林权制度改革之后，原先没有下发到老百姓和村集体手中的山林权证不得不陆续与久违的老百姓见面了，大量的原来被掩藏的问题被不断掀开，山林权属纠纷急剧增多，因对此类权属纠纷的处理不服而提起的行政复议案件也直线上升，一些市、县政府对此已显得力不从心。这时，如果老百姓再以“林业三定”时期政府颁发的山林权证在登记和发证时没有依“林业三定”政策规定的操作程序召开社员大会、公示、下发到自己或村集体手中而向复议机关申请行政复议，请求撤销这些山林权证或者确认政府当时颁发山林权证这一具体行政行为违法，我想其数量之庞大、任务之繁重、问题之复杂、社会影响之广泛，足于使八十年代初的“林业三定”工作推倒重来，由此而引起的权属和经济纠纷更是无法想象。这决不是危言耸听。因此，从信赖保护和第三人利益保护以及稳定和统筹国内大局出发，设立行政复议最长申请期限制度已迫在眉睫。


 三、行政复议最长申请期限制度的缺位与目前行政复议机构的行政复议工作能力和行政复议工作重点不相适应



当前，我国市、县行政复议工作机构普遍存在人员偏少、经费紧缺、办案设备不足等问题。据统计，地市级人民政府法制机构专门从事行政复议工作的人员一般为1至3人，而同级法院行政庭一般为4至6人：县级人民政府法制机构人员普遍为3至6人，专门从事行政复议工作的人员一般为1人，有的甚至没有专职复议人员，而同级法院行政庭一般为3至5人，但各级行政复议机构所办理的行政复议案件数却明显多于同级法院行政庭所办理的行政诉讼案件数。尽管当前从党中央、国务院到地方各级人民政府都在注重加强政府的行政复议工作能力建设，但由于受机构编制、经费等问题的制约，在该问题还没有得到上级政府统筹安排前，市、县行政复议工作能力偏弱的情况就难于在短时间内得到明显改变。而随着改革开放的不断深入、公民民主法制意识的觉醒，经济和社会领域的行政争议大量涌现，再加上行政复议所具有的便民、不收费、普遍救济等特点，行政相对人更愿意选择行政复议而不是行政诉讼来解决行政争议，行政复议工作普遍存在“小马拉大车的现象”。为充分发挥政府行政复议资源的效率，行政复议工作的重点应当放在对近期发生的行政争议的解决，行政复议工作也应当有所为有所不为。对那些发生时间长、涉及面广、社会影响大并带有某种普遍性的历史遗留问题，可以通过信访渠道向上级政府反映，上级政府可以责令基层地方政府，特别是广大的乡人民政府通过落实政策去解决。行政复议机构的工作能力现状是难于胜任对这类历史遗留问题的解决的。在大力建设法治政府和构建和谐社会的大背景下，行政复议应该跳出这种“历史遗留问题的泥潭，将工作重点着力放到当前大量发生的关系民权、民生的行政处罚、行政许可、行政强制、社会保障等方面的行政争议上来，以优化经济发展环境，保障公民、法人和其他组织的合法权益，监督政府及其职能部门依法行政，为在组织的合法权益，监督政府及其职能部门依法行政为在2010年基本实现法治政府的目标做一些力所能及和行之有效的工作。因此，从目前行政复议机构的行政复议工作能力和行政复议工作重点来看，也应当尽快设立行政复议最长申请期限制度，使行政复议工作能够轻装上阵。 


 
综上所述，不管是从维护法制的统一，还是从信赖保护的原则和保护善意第三人的权益出发;不管是从稳定和统筹国内大局，还是从目前行政复议机构的工作能力和行政复议工作重点出发，设立行政复议最长申请期限已刻不容缓!为此，笔者建议修改行政复议法，比照行政诉讼法的有关规定增设一条：“公民、法人和其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其行政复议申请期限从知道或者应当知道具体行政行为之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起行政复议的，行政复议机关不予受理。”