内容提要：经过乌拉圭回合后，以《农业协议》为核心的世界贸易组织农产品贸易安排得以形成，为农产品贸易自由化奠定了法律基础。本文阐释了这一农产品贸易安排的体系及其核心规则；通过对乌拉圭回合后发展中国家贸易实绩的考查，揭示了这一农产品贸易安排的局限性；剖析了农业贸易后续谈判的基本矛盾；并认为：尽管农业问题是我国入世谈判的难点，且入世对我国农业的影响众说纷纭，无论是否或何时加入世界贸易组织，我国都必须加速农业市场化进程及其法律保障，从根本上提高我国农业对外部冲击的应对能力。
主题词：世界贸易组织 农产品贸易安排 发展中国家 中国农业
现今世界农产品贸易安排主要是乌拉圭回合的产物。虽然1947 年关税与贸易总协定（下称“1947 年总协定”） 没有一般地排除对农产品贸易的适用，但是对农产品贸易规定了一系列有别于工业产品的特殊待遇。例如，1947 年总协定在禁止对工业产品提供出品补贴的同时，允许缔约方对农产品提供出口补贴，只要补贴不使该缔约方获得不合理的市场份额； [1] 1947 年总协定还允许缔约方在一定条件下对农产品进口数量进行限制，作为国内限产措施的补充； [2] 此外，1947 年总协定规定，即使缔约方国内价格或收入支持计划有时导致出口产品价格低于相同产品的国内市场价格，也不应被认为造成了引起反倾销或反补贴程序的“重大损害”； [3] 而且，缔约方制订本国动植物卫生检疫标准的权利在1947 年总协定下不受约束。[4] 这些特殊待遇使缔约方保护主义政策得以大行其道，农产品贸易领域壁垒森严，争端频仍， 直到乌拉圭回合协议达成之后才有所改变。
国际农产品贸易的扭曲状况使人们认识到，乌拉圭回合谈判不能仅限于传统的市场准入谈判。要从根本上解决问题，还必须就国内支持、出口补贴以及动植物卫生和检疫等措施进行谈判，以期使所有影响国际农产品贸易的国内措施都受到约束。回合结束时达成了《农业协议》和《适用卫生和植物检疫措施协议》，对上述诸项措施作出了安排。发展中国家在这些安排中享有一定的特殊和差别待遇。
一、世界贸易组织农产品贸易安排的体系
世界贸易组织农产品贸易安排是一个由《农业协议》、《适用卫生和植物检疫措施协议》，作为1994 年关税与贸易总协定（下称“1994 年总协定”） 组成部分的各成员国减让表和世界贸易组织其他有关多边协议构成的规则体系。在这一体系中，居于核心地位的是《农业协议》。
《农业协议》共13 个部分，含有21 项条款。在前言中，各成员国明确指出，农业贸易改革的长期目标是“建立公平的和以市场为导向的农业贸易体制，改革进程应通过支持和保护承诺的谈判，以及强化关税与贸易总协定的规则与纪律使其更为有效来推动。”
为实现这一长期目标，各成员国在市场准入、国内支持和出口竞争方面达成具体减让承诺，并载入各自的减让表；此外，在《农业协议》第14 条的基础上达成的《适用卫生和植物检疫措施协议》，专门规范农产品贸易中的卫生检疫问题。1994 年总协定和《建立世界贸易组织协议》附件1A 中的其他多边贸易协议，包括《贸易的技术壁垒协议》、《与贸易有关的投资措施协议》、《实施1994 年关税与贸易总协定第6 条的协议》、《实施1994 年关税与贸易总协定第7 条的协议》、《海关估价协议》、《装船前检验协议》、《原产地规则协议》、《进口许可程序协议》、《补贴和反补贴措施协议》和《保障措施协议》，在不与《农业协议》的规定冲突的情况下适用。[5]
因此，世界贸易组织农产品贸易安排是一个庞大的规则体系。它既是世界贸易组织规则的有机组成部分，又具有这一贸易领域的特殊性。它既是框架性的，包含总体目标和统一于这一目标下的各项有待完善的制度，又是具体的，因为许多规则直接规定了成员国的具体义务，已经具有很强的操作性。其内容则涉及农产品贸易的方方面面。
二、世界贸易组织农产品贸易安排的核心
规则尽管世界贸易组织农产品贸易安排极其繁琐，然其核心规则体现在市场准入、国内支持和出口竞争等方面。
（一） 市场准入规则
市场准入方面发生的最重要的变化，是单一关税保护取代由普通关税和各种非关税边境措施构成的混合保护。《农业协议》第4 条第2 款规定，成员国不应保留、采用或重新使用已被要求转化为普通关税的任何措施。这些措施包括：进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意进口许可证、通过国家贸易企业维持的非关税措施、自愿进口限制和其他类似措施。这被称为“关税化”。具体方法是将上述非关税措施转换为等值关税。例如，如果基期（1986 年至1988 年，除非另行指出，后文所谓“基期”皆指1986 年至1988 年） 内原有非关税措施的适用使进口产品的国内价格比国际市场高出75 % ，则可转化为75 %的普通关税。“关税化”的意义在于，使农产品市场准入条件具有透明度、可预见性和竞争性，将农产品国内市场和国际市场连接起来，使稀缺资源的配置更加依赖市场的作用。
各成员国承诺以关税化后的关税率为基础，在实施期（对于发达国家而言，实施期为1995 年至2000 年；对于发展中国家而言，实施期为1995 年至2004 年） 内逐步削减关税水平。发达国家成员国承诺将全部农产品的平均关税削减36 % ，单项农产品关税的最低削减量为15 %；发展中成员国则削减平均关税的24 % ，单项农产品关税的最低削减量为10 %.最不发达国家仅承诺约束关税水平，但不须作任何减让。这些数字并不直接体现在《农业协议》中，成员国以它们为基础制订各自的关税减让表，明确对各项农产品进口所征收的最高关税水平。
由于关税化的结果，关税减让表中包含一些畸高关税，称为“关税高峰”，反映了乌拉圭回合前该农产品的受保护水平。为防止现有的市场准入机会因为“关税化”的结果而丧失，各成员国承诺维持现有的市场准入机会。实施期开始时市场准入机会不得低于基期国内消费量的3 % ，实施期届满时应增至基期国内消费量的5 %.这一安排是通过关税配额实现的。
成员国对配额内进口产品征收很低的关税，对配额外的进口则通常征收高得多的关税。目前共有37 个世界贸易组织成员国对1371 项农产品保有关税配额。[6]
《农业协议》附件5 规定了特殊待遇。根据这一规定，4 个国家在严格条件下可对特定产品采取非关税边境措施，包括日本、韩国和菲律宾的大米进口，以及以色列的奶酪和羊肉进口。条件之一是这些产品的进口配额必须逐渐增加。
市场准入方面最后一项重要内容是特殊保障措施，用以应对进口产品大量涌入和该产品国内价格急剧下降的情况。援用特殊保障措施必须具备以下条件：第一，有关农产品的非关税措施已按照《农业协议》要求转化为普通关税；第二，成员国在减让表中以符号“SSG”表明，与该农产品有关的减让可诉诸特殊保障措施；第三，任一年份中该农产品的进口超过了“启动水平”， [7] 或该农产品以进口国货币计算的到岸价格低于“启动价格”。[8] 当这些条件满足时，进口国可以依《农业协议》规定的方式征收较高的临时关税。[9] 特殊保障措施与一般保障措施的区别在于：特殊保障关税的启动是自动的，不需经过其他特别程序；进口是否对国内生产和经营者造成“严重损害”不是启动特殊保障关税的必要条件。
（二） 国内支持规则
世界贸易组织农产品贸易安排根本上改变了1947 年总协定在国内支持方面的规则。各成员国承诺约束并削减国内支持措施，同时享有根据本国具体情况制订国内农业政策的自由，只要这些政策不会产生扭曲农业生产或贸易的后果。在《农业协议》中，国内支持措施被分为“可免除减让的国内支持”和“不可免除减让的国内支持”。前者包括“绿箱”措施和“蓝箱”措施等，成员国不仅不需削减这类措施，其增加也不受世界贸易组织的限制；后者即通常所指的“黄箱” 措施。
一项国内支持措施只有满足以下条件才属于“绿箱”措施的范畴：第一，该措施对生产或贸易没有或仅有最小的扭曲作用；第二，该措施必须通过公开筹资的政府计划施予，应涉及消费者转移支付，也不应对生产者提供价格支持；第三，该措施还必须满足具体政策措施成为“绿箱”措施的额外条件。[10] 《农业协议》附件2 列举了12 类属于“绿箱”措施的政府服务计划，包括有关特定农产品和环境保护的研究、病虫害防治、培训与咨询服务、基础设施建设等一般政府服务计划、为粮食安全目的的公共储备、国内粮食援助、与产量或价格无关的收入支持、政府参与的收入保险计划、赈灾支付、通过休耕等计划给予的结构调整援助、环境保护计划下的直接支付以及地区发展计划下的直接支付。
除“绿箱”措施以外，依据《农业协议》第6 条第2 款和第5 款，还有两类措施可以免于削减，一是作为发展中国家农业和农村发展计划组成部分的直接或间接资助，包括农业投入补贴或投资补贴，以及鼓励农产品多样化而采取的措施；二是“蓝箱”措施，即限产计划下对生产者的直接支付，只要该支付按固定土地面积或产量，或按固定牲畜数目给予，并且不超过基期产量的85 %即可。
除上述措施以外的国内支持措施，即“黄箱”措施，都受制于减让承诺。成员国在各自的减让表中载明“年度和最终约束水平”（An[30]al and Final B[40]nd Commitment Level） ，当成员国在任一年份对农业的“当前综合支持总量”（Current Total Aggregate Measurement of Support ，Current Total AMS） 不超过年度和最终约束水平时，该成员国就没有违反所承担的减让义务。年度和最终约束水平是谈判的结果。要判断一成员国是否违反了减让义务，必须计算其当前综合支持总量。
当前综合支持总量的计算以“综合支持量”（Aggregate Measurement of Support ，AMS） 为基础。综合支持量将成员国每年给予特定农产品生产者的支持， 或不特定地给予农业生产者的支持予以量化，以货币形式表达出来。一般而言，价格支持的计算是以支持价格与世界市场价格之间的差额乘以受支持价格保护的农产品数量。《农业协议》附件3 规定了综合支持量的具体计算方法。当计算综合支持量存在实际困难时，也可以计算“支持等量”（ Equivalent Measurement of Support ，EMS） .支持等量计算的是政府对农产品提供支持的财政支出。[11] “综合支持总量”（ Total AMS） 是单项农产品综合支持量的总和加上非特定农产品综合支持量。当前综合支持总量则是当年成员国向农业提供的支持的总量。应注意的是，在计算当前综合支持总量时，如下两项支持不计算在内，亦免除减让：一是对特定农产品提供的不超过其国内生产量5 %的支持；二是不超过国内农业生产总量5 %的非特定支持。对发展中国家而言，上述两项比例为10 %.它们被称为国内支持的“最低水平”（ de mini[20]s level） .[12]
目前有30 个世界贸易组织成员国的减让表中包含综合支持总量减让承诺。[13]它们承诺在基期国内支持水平的基础上，在实施期内将综合支持总量削减20 % ，发展中成员国则削减13 %.对于减让表中没有列明国内支持减让承诺的国家，则必须将国内支持水平保持在前述最低水平以下。
（三） 出口竞争规则
世界贸易组织出口竞争规则包含两方面内容：一是对广泛存在的出口补贴的规制，二是对出口限制的规范。就对国际农产品贸易的负面影响而言，出口补贴较出口限制更甚，因此成为乌拉圭回合谈判的焦点之一。世界贸易组织出口竞争安排的核心内容就是， 成员国承诺削减受出口补贴农产品的数量和用于补贴出口的政府支出。
《农业协议》中出口补贴的概念是视出口实绩而定的补贴，并在第9 条中予以列举。[14] 该条中列举的出口补贴属于必须予以削减的补贴，包括：政府或其代表机构视出口实绩向公司、行业、农产品生产者，或其合作社或协会，以及营销机构提供的直接补贴，包括实物支付；政府或其代理机构以低于国内可比价格的价格出口非商业农产品储备；对事实上由政府资助的出口的支付，包括以向有关农产品或转化为出口产品的农产品征收的税金收益来维持的支付，不论该项支付是否由公共帐户开支；为减少农产品出口经营成本而提供的补贴（普遍的出口促销和咨询服务不在此列） ，包括对农产品的处理、分级及其它加工成本以及国际运输和运费成本的补贴；由政府提供或支配的对出口产品的国内运输和运费优惠；以农产品构成出口产品为条件而提供的补贴。
这些承诺以两种方式予以量化：一是用以补贴的政府预算支出的数额，二是被补贴的出口农产品的数量。发达国家成员国承诺在实施期内将用于补贴的政府预算支出削减至基期（1986 年至1990 年，与国内支持的基期是1986 年至1988 年不同） 水平的64 % ， 即6 年内减少36 %；对于被补贴的出口农产品的数量，则减少至基期水平的79 % ，即6 年内减少21 %.对发展中国家而言，需要在10 年内将上述两种方法计算的补贴水平降至基期水平的76 %和86 % ，即分别削减24 %和14 % ，为发达国家成员国削减量的2/ 3 .
在实施期内，成员国可以在承诺的出口补贴水平以内，为本国农产品的出口提供补贴。目前，有25 个世界贸易组织的成员国可以在这一条件下补贴出口农产品，其中包括欧共体和美国，它们分别承诺仅在约束水平下对20 项和13 项农产品出口提供补贴。[15]
这25 个成员国可以在减让表中列明每年削减的水平，从实施期第2 年开始，如果往年的补贴水平不足所承诺的最高水平，可将余额加入下一年的补贴水平，只要实施期满时的补贴水平不超过最终约束水平即可。[16] 同时，各成员国承诺不采取上述规定以外的出口补贴。[17]
世界贸易组织出口竞争安排还禁止对出口补贴承诺的规避。《农业协议》第10 条规定，不在第9 条中所列范围内的出口补贴，不得导致成员国得以规避减让义务或产生这种威胁。非商业交易也不得用于规避减让义务。同时，成员国承诺继续合作以达成有关出口信贷和出口信贷担保及保险的规则，并将这些措施置于国际规则之下。成员国还承诺如果出口的数额超出承诺减让的水平，则必须保证超出的部分没有接受任何补贴，不论这些补贴是否在第9 条中列出。协议第10 条还对国际粮食援助作出了规定，援助国必须保证粮食援助（包括货币化的双边粮食援助） 没有直接或间接地与向受援国的商业出口挂钩， 并应遵循联合国粮农组织《剩余粮食处置原则和协商义务》的规定，包括适当时采纳“通常销售要求”体制（the system of Usual Marketing Requirements ，UMRs） .
此外，粮食援助应尽可能地以无偿赠与的方式或以不低于1986 年《粮食援助公约》第4 条规定的优惠条件供给。
三、发展中国家的特殊与差别待遇[18] 及其缺陷
（一） 法律依据和具体内容
《农业协议》前言中指出，各成员国同意“在实施市场准入承诺时，发达成员国将充分考虑发展中成员国的特殊需要和情况，增进发展中国家有特殊利益的农产品的准入机会，改善准入条件……。”《农业协议》第15 条规定，发达国家应依照协议的有关规定和减让表中的内容给予发展中国家以特殊和差别待遇，具体而言，包括以下内容：
第一，发展中国家实施减让承诺的期限是10 年，是发达国家的两倍。[19]
第二，在市场准入方面，如前所述，发展中国家承诺的关税削减幅度为发达国家的三分之二；对于乌拉圭回合前关税未受约束的发展中国家，可采取“上限约束”（Ceiling Binding） ，即确定对进口农产品新的最高关税，通常高于乌拉圭回合前的实际税率；此外， 《农业协议》附件5 第2 部分规定了对发展中国家传统膳食中的主要食品的“特殊待遇”，对这些食品的进口，发展中国家可以在严格条件下[20] 采取非关税边境措施，即不受《农业协议》第4 条第2 款禁止使用非关税边境措施的约束。
第三，在国内支持方面，对于减让表中含有综合支持总量削减承诺的发展中成员国，削减量亦为发达国家的三分之二；对于减让表中不含综合支持总量削减承诺的发展中成员国，所能维持的国内支持最低水平占国内农产品生产总值的比例为发达国家的两倍； 《农业协议》第6 条第2 款还规定，发展中国家为鼓励农业和农村发展所维持的投资补贴或农业投入补贴免于削减，并不计算在当前综合支持总量中。
最后，在出口补贴方面，发展中国家在实施期内出口补贴削减量也只有发达国家的三分之二；并且， 发展中国家有关出口产品的促销和咨询服务，以及国内运输和运费方面的补贴，只要没有用于规避减让义务，即可免于削减。[21]
（二） 乌拉圭回合后发展中国家的农产品
贸易乌拉圭回合后发展中国家的农产品总体情况呈现以下特点：首先，发展中国家农产品出口与回合前相比增长较快，农产品出口额从1990 年的1140 亿美元增至1998 年的1670 亿美元，1994 年至1997 年农产品出口年增长率为7. 2 % ，超过1990 年至1994 年6. 1 %的年增长率。但受到亚洲金融危机的影响， 1994 年至1998 年的年增长率仅为3. 7 %.其次，发展中国家农产品出口占世界农产品出口总额的比重从1990 年的40 %增至1998 年的42. 5 % ，尤其是发展中国家粮食出口占世界粮食市场的份额由1990 年的43 %增至1998 年的45 %.第三，发展中国家间农产品贸易增长较快，1998 年发展中国家向北美、西欧、日本、澳大利亚和新西兰以外国家和地区出口的农产品在总出口量中占43 % ，1990 年这一比例为39. 5 %.第四，发达国家市场有所缩减。西欧是发展中国家农产品出口最主要的市场，然而，出口至西欧市场的发展中国家农产品占发展中国家总出口的比例从1990 年的30. 5 % ，降至1998 年的28 %.出口至日本的农产品比例也从1990 年的14. 5 %降至1998年的11. 5 %.澳大利亚和新西兰市场没有变化。仅有北美市场略有扩大，从1990 年的15 %增至1998 年的16. 5 %.[22]
由此可见，乌拉圭回合后发展中国家农产品贸易情况并没有多大改观。这一方面可归因于大多数发展中国家农业生产水平低下，农产品缺乏竞争力，以及其他国内和国际经济、政治和社会因素对农业发展的制约，另一方面也说明现今世界贸易组织农产品贸易安排未能使对发展中国家的特殊与差别待遇落到实处，在建立公平的国际农产品贸易秩序方面作用有限。
（三） 世界贸易组织农产品贸易安排存在的问题首先，关税化导致关税高峰。当许多国家将非关税壁垒转化为关税壁垒时，采用了大大高于这些非关税壁垒保护水平的关税税率。经合组织的一项研究表明，1996 年10 个经合组织成员国（将欧盟视为一个整体） 中有8 个的实际边境措施保护水平高于1993年。[23]美国、欧共体、日本和加拿大等发达国家和地区，自乌拉圭回合协议实施以来，在对从发展中国家进口产品征收的关税中仍有10 %以上的从价税率高于12 % ，其中一些重要产品的关税高达300 %以上。[24] 发达国家倾向于对温带农产品征收较高的关税，热带农产品的关税税率则较低。针对温带农产品的关税削减幅度也较小。而总体上温带农产品是发展中国家主要的出口农产品。[25]发达国家的关税高峰对主食农产品（如谷物、肉类、糖、牛奶、黄油和乳酪） 、水果和蔬菜以及加工食品是常事。[26]而这些农产品对发展中国家而言往往有着重要的出口意义。[27] 其次，关税升级阻碍了发展中国家农产品制成品的出口。关税升级是指关税水平随着产品的加工程度而相应提高。一般而言，原材料的关税率最低，半制成品的税率高于原材料的税率，而制成品的税率又高于半制成品。尽管乌拉圭回合后关税升级有些微减让，但仍然是一种普遍现象。例如，据统计发达国家平均进口关税率的升级情况为：植物油籽税率为0 ，植物油的税率为4. 4 % ，烟草的税率为1. 2 % ，烟草制成品的税率则为181 % ，糖的税率为1 % ，糖制成品的税率则为20 %.[28] 联合国粮农组织的研究表明，乌拉圭回合后发达国家平均关税升级水平（即加工产品与初级产品关税税率的差别） 为17 %.[29]在世界加工农产品市场不断扩展的背景下，关税升级就成为有效的贸易壁垒，保护本国农产品加工者的利益。对于发展中国家而言，关税升级妨碍了它们农产品生产和加工多样化计划所能取得的成效，使它们更难摆脱仅仅生产和出口初级农产品和附加值低的农产品的现状。
第三，不平衡的关税减让使发达国家在不违反减让义务的前提下，避免对敏感农产品的关税作较大幅度的削减。由于乌拉圭回合达成的协议仅要求成员国削减关税达到一定比例，而不论这些削减如何分布，使成员国得以自由安排，往往对本国敏感产品关税削减较少，对其它产品的关税削减较多，使关税削减的综合水平仍能达到《农业协议》的要求。这一点在发达国家尤甚。而联合国粮农组织的一项研究表明，只有极少数的发展中国家采用了同样的做法。[30]
第四，复杂而不透明的关税体系不利于发展中国家农产品出口。乌拉圭回合确立“单一关税保护”原则本是为了量化边境措施，并使其具有透明度。实际情况却比较复杂。对同一农产品往往存在不同的关税水平，如季节性关税、配额内关税和配额外关税，以及频繁使用的各种非从量税。非从量税比从量税更不透明，并且往往依据许多技术原因而变化，如含糖量或酒精含量。经合组织成员国中，加拿大和日本非从量税的比例为22 % ，美国和欧共体为42 % ，瑞士则高达90 %.[31]更由于这种复杂的关税结构倾向于针对低价的农产品，因而对发展中国家的农产品出口不利。
第五，发达国家规避国内支持削减义务。成员国对国内支持削减义务的规避主要表现在如下方面：乌拉圭回合后各成员国承诺的国内支持削减严重不足， 农业仍然是各国和世界经济中受到补贴最多的部门。
经合组织的研究证明，工业化国家对农业的支持量在1999 年超过3600 亿美元，达到了乌拉圭回合结束前的高补贴水平； [32]现有的关于国内支持的规则无法约束工业化国家借扩大“蓝箱”和“绿箱”措施的范围来逃避国内支持削减义务的行为。由于目标是综合支持量的削减，不少成员国，尤其是发达国家成员国通过对不敏感产品的支持加大削减幅度，换取保留或尽量减少对敏感产品的补贴。此外，成员国之间的削减义务并不平衡。由于《农业协议》规定，没有在其减让表中列明国内支持削减幅度的成员国，只能将国内支持水平控制在最低水平以下。这样一来，仅有30 个国家可以维持超过最低水平的“黄箱”措施，其中主要为欧盟和美国等工业化国家。同时，由于削减幅度以基期国内补贴量为参照，在基期内采取了高额补贴的成员国（仍然主要是欧美等国） 在乌拉圭回合后仍可以维持较高的补贴水平。而对于发展中国家或凯恩斯集团国家而言，由于基期补贴量本已很低，甚或为负值，乌拉圭回合后这些国家可以维持的补贴水平相对而言就更低，甚至根本就没有削减的空间。“基期” 之所以选择为1986 - 1988 年，乌拉圭回合的主要参与者不可能没有作出慎重的考虑。根据西方学者对欧共体和美国1980 - 1990 年国内支持水平的研究， 以生产者补贴等值计算的补贴量在1986 - 1987 年前后达到了最高峰。[33] 以此为基础确定补贴削减水平无疑对这些国家最为有利。
最后，现有的出口竞争安排无法规范不受约束的各种出口补贴措施。尽管《农业协议》中规定，成员国不得以协议未明确规定的出口支持方式来规避所承担的减让义务，但这一规定过于笼统，并且把约束这些未明确规定的出口支持方式的任务留待将来的谈判。因此，有些成员国得以继续以出口信贷担保或保险，以及滥用国际粮食援助等许多手段，支持本国的农产品出口商。许多发展中国家认为，现有的附条件的国际粮食援助不仅不能使它们的粮食安全得到保障，反而损害了国内的粮食生产能力，使粮食供给处于更大的波动中。援助国在世界粮食价格上涨，也就是发展中国家最需要粮食援助的时候不为所动；在世界粮价下跌时，却以各种条件将剩余的粮食倾倒给受援的发展中国家。[34]
回顾乌拉圭回合谈判的背景和过程，不难理解世界贸易组织农产品贸易安排为什么会有这些缺陷。
在发达国家保护主义农业政策大行其道的20 世纪80 年代，是这些政策直接导致的预算压力和频繁的国际贸易争端使贸易大国围坐到谈判桌前。它们之间“存在一定程度的一致意见，即与当前农业支持计划相联系的预算费用和国际摩擦必须减少。”[35] 因此，当前农产品贸易安排不可避免地成为在国际农产品贸易领域占主导地位的发达国家农业政策冲突和协调的产物。尽管发展中国家的要求得到一定反映。但是， 特殊与差别待遇规定过于抽象，其他漏洞的存在也减损了发展中国家本应获得的实际利益。发展中国家在国际农产品贸易中的弱势决定了它们在谈判中的被动角色，而改善发展中国家的农产品贸易条件显然不是农产品贸易大国的主要兴趣所在。一个以市场为导向并且公平的国际农产品贸易体制仍是遥远的目标。
四、入世对我国农业的影响与对策
（一） 入世后我国在农产品贸易方面将承担的义务入世后我国在农产品贸易方面将承担的具体义务，将由我国与世界贸易组织成员国的谈判议定，并将最终载入我国的减让承诺表。由于目前谈判尚未全部结束，已达成的协议又未予公布，我国入世后在这一方面将承担的具体义务尚不完全确定。但是，可以预见，前述有关农产品贸易的一般制度和纪律，将同样适用于我国。同时，有学者结合美国公布的《中国和美国关于中国加入世界贸易组织的协议》讨论这一问题。[36] 在世界贸易组织最惠国待遇原则基础上， 类似讨论有助于大致描述我国将承担的义务。
一般而言，入世后我国在农业方面将承担的主要义务为：削减农产品关税，提高农产品进口配额，将非关税措施转化为普通关税；削减扭曲贸易的国内补贴，并承诺今后不再提高这类补贴水平，同时，提高国内支持措施的透明度和可预见性；取消对所有农产品的出口补贴。因此，入世后我国农业整体水平将有较大幅度的下降。
（二） 对我国农业的影响：研究述评
目前有大量文献分析入世对我国农业的影响，讨论主要集中在以下方面：
第一，我国农产品的竞争优势。尽管有学者认为入世后我国农产品优势尽失， [37] 但更多学者认为不同农产品情况有别。由于我国小麦、玉米、大豆、棉花和糖等大宗农产品的价格高于国际市场价格，入世后会失去以往受保护状态下的竞争能力；但是，我国拥有丰富的劳动力资源，入世后有利于我国劳动密集型农产品的出口，包括蔬菜、水果和畜产品等具有比较优势的产品。[38] 然而又有学者指出，劳动力廉价优势是以牺牲劳动者自身利益即收入为代价的，这一优势远不能与劳动生产率优势相抗衡。[39]
第二，入世对国内农业生产的冲击。有学者认为入世对国内农业生产，尤其是大宗农产品（如小麦、玉米、大米和棉花等） 的生产将产生较大冲击，理由是国内生产无法与质优价廉的国外农产品相抗衡，其结果是土地等资源从农业部门转出和国内农业生产的缩减。但是，也有学者认为，入世对国内农业生产冲击不大，因为目前上述产品的国内价格高出国际市场二至七成，但其成本构成中，流通成本以及“三提五统”占了相当大的比重，这些成本都有通过加大改革力度而压缩的余地。[40] 并且，开放市场有利于比较优势作用的发挥，对低质农产品的冲击，将迫使和诱导农产品品种结构发生重大转换。[41]
第三，入世与我国粮食安全。有学者担心我国粮食市场准入门槛降低会导致国外粮食大量进口，粮食供给对国际市场的依存度增高，自给率会逐步下降。
若发生国际冲突，一旦粮食出口大国对我国实行粮食禁运，将会危及我国粮食安全。[42] 但是，也有学者指出，我国粮食自给率较高，目前粮食商品率仅为35 % 左右，即65 %左右的粮食由农民自产自销。尽管进口配额将有所扩大，粮食自给率不会有多大下降。
1996 年罗马世界粮食首脑会议上，时任中国国务院总理的李鹏指出，中国的粮食自给率保持在95 %是安全可行的，5 %的进口量不会使我国的粮食供给依赖进口，也不会危及我国的粮食安全。[43] 而且，配额是进口机会，并不等于实际进口量。实际进口量最终由国内外粮食生产成本和价格水平决定。[44]
第四，入世与农民收入和城乡差距。入世将使我国农产品市场逐步融入世界农产品市场体系，农产品价格和与之相关的农民收入决定机制将发生根本变化，如果农村经济结构不作相应调整，农民收入将受到新的冲击。[45] 同时，许多农民受到文化水平、非农工作技能、市场信息获得能力等多方面的限制，短期内难以找到就业岗位，或只能停留在没有竞争优势的低收入岗位上，农民之间，特别是西部地区与沿海发达地区农民收入之间的差距将增大。[46] 而且，据预测，入世后至2005 年，全国农民实际收入将会下降2. 4 %左右，而城镇居民实际收入则会增加4. 6 % ，城乡收入差距将进一步扩大，加剧农村“贫困永久化”危机。[47]
第五，入世与农村剩余劳动力转移。许多学者指出，入世将增加农村剩余劳动力转移等问题的困难。[48] 农业部农村经济研究中心研究员温铁军指出： 2000 年，按劳动年龄人口计算，我国有5 亿农村劳动力。如按有劳动能力的人口计算，则有6 亿多劳动力，其中从事农业生产的大约有1 亿人口，绝对过剩的农村劳动力有4 至5 亿。同时，乡镇企业解决就业的能力大幅度下降，每年向外排斥300 万到400 万劳动力。农民进城就业又受到重重限制。外资进入能够促进金融等服务行业的就业，对低素质的农业劳动力的非农就业却难以起到拉动作用。农民失业和入不敷出的矛盾可能造成更为严重的社会问题。[49]
第六，入世与我国农产品国际贸易环境。有学者认为入世有利于为我国农产品贸易，尤其是农产品出口创造稳定的国际贸易环境：通过参与谈判，有助于使我国利益在国际贸易安排中得到体现；利用世界贸易组织争端解决机制，可以使我国与其他国家的农产品贸易争端得到较为公正的解决。[50] 也有学者指出， 中美协议中就含有对我国出口农产品适用“非市场经济国家”倾销标准和美国国内法中的特殊保障措施的内容，使我国农产品对美出口在较长时间内仍然受制于单边措施。[51] 如果类似条款也出现在与其他世界贸易组织成员国的协议中，就无法保证未来我国与其他国家的农产品贸易能完全置于世界贸易组织法律框架之下，增加了贸易法律环境的不确定性和不可预见性。
学者之间对上述问题的意见分歧，一方面可归因于资料缺乏和信息不完全，无法对入世对我国农业的影响作精确分析，另一方面也说明我国农业和农村发展现状的复杂性，入世尽管会给我国农业发展提供一定机遇，也提出了严峻的挑战。同时应该看到，即使不加入世界贸易组织，我国农业改革和发展中农业产业结构调整、提高农业劳动生产率和大量农村剩余劳动力转移等问题依然存在。入世使这些问题更显急迫，同时政府制订农业政策的自由受到限制，增加了改革的难度。
（三） 对策
迎接入世对我国农业发展的挑战对我国政府的农业政策和相关法律提出了更高的要求。如何在不违反我国可能承担的国际义务前提下，促进农业发展，同时对农业提供适度保护，是亟待解决的问题。
世界贸易组织农产品贸易安排并不禁止政府对农业发展的扶持，只是要求扶持政策不能对生产或贸易产生扭曲作用。据大致估算，入世后我国“黄箱”措施可达485 亿美元，比现有水平高出许多，即我国在一段时期内还可对农业提供包括价格和收入支持在内的国内补贴，以缓解一部分结构调整的压力。而且，作为发展中国家，我国在出口补贴方面也可能享有特殊与差别待遇。同时，“绿箱”措施是不受约束的。我国应充分利用“绿箱”措施提供的空间，努力扩充农业资源，减少农村过剩的劳动力，促进农业产业结构的调整，加大对农业科研和教育的投入，提高农业的劳动生产率和市场化程度。同时，应加强政治体制和政府职能改革，保证经济改革的顺利进行、经济改革目标的实现和成果的巩固。
同时，在世界贸易组织农产品贸易安排下，我国可以对国内农业提供适度保护。除了关税和关税配额保护以外，我国还可援引对发展中国家传统膳食农产品的特殊待遇，保护一些大宗农产品的国内生产。
如果入世谈判后，我国对特定农产品的特殊保障措施在减让表中得以明确，则可以此应对国外农产品大量涌入，或特定农产品国内市场价格因进口增加而急剧降低的紧急情况。
《农业协议》中还包含一项“和平条款”， [52] 规定世界贸易组织其他协议对农产品补贴的适用。“绿箱”措施不受《补贴和反补贴措施协议》以及1994 年总协定第23 条“利益的损害或丧失”规定的约束。其他补贴措施，包括“黄箱”措施和出口补贴，即使与成员国的减让承诺义务相一致，也可被诉诸反倾销或反补贴程序，有关农产品进口可被征收反倾销或反补贴税。但是，成员国承诺在发动反倾销或反补贴程序之前，或依1994 年总协定第23 条采取相应措施前，应保持适当克制。而且，只要对某一农产品的补贴水平没有超过议定的1992 年的水平，成员国就不可对该农产品的进口采取措施。和平条款的有效期为自1995 年起的9 年。这9 年中，成员国反倾销和反补贴的自由受到一定限制，但不是完全不可采取反倾销和反补贴行动。9 年之后的情况有待于正在进行的农业后续谈判决定。我国现有的反倾销规则与世界贸易组织反倾销协议相比尚有许多差距。反补贴规则更是过于简单，仅在《中华人民共和国反倾销和补贴条例》中以第5 章的4 项条款加以规定。这些都远不能应对未来农业贸易发展的需要。无论结果如何，我国都应加强反倾销和反补贴立法。
五、结语：农业贸易后续谈判的基本矛盾
及其应对《农业协议》第20 条规定，世界贸易组织成员国在实施期届满前一年应重开谈判，以保持农业贸易改革的延续性。据此，农业贸易后续谈判于2000 年早期开始，目前已有93 个成员国提交了36 份谈判建议。世界贸易组织农业委员会已分别于2000 年3 月、6 月、9 月和11 月，以及2001 年2 月和3 月召开了六次特别会议审议这些建议。建议涉及农业贸易的所有重要领域，其中市场准入、国内支持和出口补贴的削减和规范，仍将是后续谈判的主要议题，同时必将出现许多新问题。可以预见，后续谈判中决定未来农业贸易改革走向的主要有两对矛盾：一是作为国际农业贸易主要参与者的美国和欧共体之间的矛盾。
乌拉圭回合在一定程度上缓解了它们之间的矛盾，却也暴露了更多的问题，并使争议更加集中在国内支持和出口补贴两方面。二是发达国家同发展中国家的矛盾。乌拉圭回合使许多发展中国家不得不在一定程度上开放市场，却没有从中真正获得多少益处，同时未来国内农业政策改革的弹性由于各项削减承诺而降低，加重了发展中国家农业改革的压力。
在这两对矛盾中，可以预期前一对矛盾将对国际农业贸易规则未来的走向起到更为关键的作用。与乌拉圭回合谈判背景相似，欧美在世界农业贸易格局中的举足轻重的地位并未在实施期届满之际有任何改变；同时，更为隐蔽和复杂的边境措施、国内支持和出口补贴手段都将激化它们在争夺世界农产品市场中的种种矛盾。这些矛盾还将在各自国内激起变化， 并且乌拉圭回合的经验证明，改革的动力最终来自国内。“以一项关贸总协定协议强调主要工业国家以超过其国内政策限度允许的速度走向改革是不可能的。”[53] 这样，未来农业贸易改革的进程又不可避免地要受到国内因素的影响，在时间和内容上都增添了不确定性。
同时也应看到，发达国家之间的竞争，如果最终导致农产品贸易壁垒的降低，对发展中国家也是有利的。只是发展中国家应该积极参与谈判，尽量防止欧美之间的妥协一方面使它们得以瓜分世界市场，另一方面又将发展中国家排除在这种妥协所能产生的利益之外。而且，发展中国家应尽量利用《农业协议》中对发展中国家的特殊和差别待遇，加快本国农业改革和发展的进程。作为发展中国家的一员，我国将面对发展中国家所面临的共同问题。选择适当的农业改革和保护政策，加速农业市场化进程及其法律保障， 优化农业产业结构，提高农产品竞争能力，积极参与国际竞争，同时利用各种机会争取对我国有利的国际环境，从长远来看，是我国农业在压力下获得发展的最佳出路。
此文曾发表于《法学评论（双月刊）》 2001 年第4 期（总第108 期）
[注释]
[1]1947 年总协定第16 条第2 部分第3 款。议构成的规则体系。在这一体系中，居于核心地位的是《农业协议》。
[2]1947 年总协定第11 条第2 款第三项。
[3]1947 年总协定第6 条第7 款。
[4] 1947 年总协定第20 条。
[5]《农业协议》第21 条第1 款。
[6] See Secretariat of WTO ，Backgr[40]nd Paper“Tariffs and other Quotas”， http ：/ / www. wto. org/ english/ tratop-e/ negoti-e. htm # secretariat .
[7]“启动水平”是根据以进口占前3 年国内平均消费总量的百分比计算的市场准入机会来确定的。
[8]“启动价格”是依据所谓“参考价格”确定的。所谓的“参考价格”，是指基期内该产品的平均到岸价格，或者在没有到岸价格的情况下，考虑到该产品的质量及加工程度而确定的适当价格。
[9]《农业协议》第5 条。
[10]《农业协议》附件2 第1 条。
[11] 《农业协议》附件4 .
[12]《农业协议》第7 条第2 款第2 项。
[13] See Secretariat of WTO ，Backgr[40]nd Paper“Domestic Suport”，G/ AG/ NG/ S/ 1.
[14]《农业协议》第1 条第5 项。
[15] See Secretariat of WTO ，Backgr[40]nd Paper“Export Subsidies”，G/ AG/ NG/ S/ 7.
[16]《农业协议》第9 条第2 款第2 项。
[17] 《农业协议》第8 条。
[18]本文不讨论对最不发达国家和粮食净进口国家的特殊与差别待遇。
[19]《农业协议》第15 条第2 款。
[20]《农业协议》附件5 第2 部分第7 条。
[21]《农业协议》第9 条第4 款。
[22] See Secretariat of WTO ，Backgr[40]nd Paper“Agricultural Trade Performance by Developing Countries”，G/ AG/ NG/ S/ 6.
[23] OECD 1999“Preliminary Report on Market Access Aspects of UR Implementation”，Document COM/ AGR/ TD/ WP（99） 50 ，J une 1999 ，OECD ，Paris. See G/ AG/ NG/ W/ 37.
[24]参见杨鹏飞、洪民荣等编著： 《WTO 法律规则与中国农业》，上海财经大学出版社2000 年版，第52 - 53 页。
[25]FAO 1999“Issues at Stake Relating to Agricultural Development ，Trade and Food Security”，FAO Symposium on Agriculture ，Trade and Food Security ，Geneva 23 - 24 September 1999. See G/ AG/ NG/ W/ 37.
[26]UNCTAD/ WTO（ TD/ B/ COM. 1/ 14） ，1997.
[27]同注[26].
[28]同注[24].
[29]ESCAP/ FAO 1997“The Impact of the Uruguay R[40]nd on Tariff Escalation in Agricultural Products”，by J . Lindland. See G/ AG/ NG/ W/ 37.
[30] FAO 1998“The Implementation of the Uruguay R[40]nd Agreement for Developing Countries ：A Training Ma[30]a/ ”，FAO ，Rome. See G/ AG/ NG/ W/ 17.
[31] See G/ AG/ NG/ W/ 37.
[32] See G/ AG/ NG/ W/ 35.
[33]参见（美） 蒂姆？乔斯林： 《美国与欧共体的农业政策改革》，载《农业经济学前沿问题》，中国税务出版社、北京腾图电子出版社2000 年版，第57 - 61 页。
[34] G/ AG/ NG/ W/ 38.
[35] 前注[33]，第113 页。
[36]杨鹏飞等编著： 《WTO 法律规则与中国农业》，中国财经大学出版社2000 年版，第70 - 79 页。
[37]陈智远： 《〈中国加入WTO 的协议〉对中国农产品贸易的影响》，载《中国农村经济》2000 年第5 期。
[38]参见陈敏敏： 《贸易自由化与中国农业保护》，载《中国农村经济》2000 年第5 期，第29 - 32、37 页。
[39]参见徐景峰： 《入世对中国农业的影响》，载《世界经济研究》2000 年第4 期。潘文卿：《面对WTO 中国农产品的外贸优势及战略选择》，载《农业经济问题》2000 年第10 期。
[40]同注[24]，第81 页；钟伟： 《“入世”是新世纪中国农业的发展机遇———对中国农业不能承受“入世”冲击之误解的反思》，载《北京师范大学学报》（人文社科版） ，2000 年第4 期。
参见高滨淮： 《加入世界贸易组织对我国农业发展和农产品贸易的影响与对策》，载《世界经济与政治论坛》2000 年第4 期。
[41]同注[38] ；同注[39]；马述忠： 《加入世界贸易组织对我国农业的影响及应对策略》，载《农垦经济》2000 年第1 期。
[42]参见陆萍： 《贸易自由化压力下的中国农业政策调整》，载《农业经济》2000 年第8 期。
[43]同注[24]，第82 - 83 页。
[44]同注[38].
[45] 同注[39].
[46]参见雷海章： 《WTO 与中国农业应对策略》，载《湖南农业大学学报》2000 年第2 期。
[47]参见张玉和： 《农业入世：想说“平等”不容易》，载《江苏经济》2000 年第1 期。
[48]同注[41] ；卫龙宝： 《加入WTO 与中国农业发展政策的调整》，载《浙江社会科学》2000 年第1 期。
[49]参见何帆： 《21 世纪中国仍然是小农经济？ ———农业部农村经济研究中心研究员温铁军专访》，载《国际经济评论》2000 年第6 期。
[50]同注[39]；同注[48].
[51] 同注[39].
[52]《农业协议》第13 条。
[53] 同注[33]，第72 页。
武汉大学法学院·曾令良 韩桢
