交通事故损害赔偿纠纷涉及调解协议的若干法律问题
交通事故损害赔偿纠纷涉及调解协议的若干法律问题
曾耀林
一、问题的由来及引发的案例
面对日益增多的交通事故纠纷，鼓励肇事方与受害人自行达成和解协议，以及时保障受害人利益，减少社会资源的付出，已是当前构建多元纠纷解决机制的最佳选择之一。公安部《道路交通事故处理办法》废止前，交警部门处理交通事故纠纷，具有法定的、主动的进行调解的职责。该办法废止后，依《道路交通事故处理程序规定》的规定，交警部门依当事人的申请启动调解程序，该项职责变为可选择的、被动的职责。尽管从法律规定的内容看，调解仍然是交警部门处理交通事故的重要环节，但关于调解程序的启动、过程和后果的规定都有很大的差别，直接影响到调解协议的法律性质和法律效力。虽然当事人达成调解协议高效地解决了事故纠纷，但实践中，因调解协议内容可能漏缺、可能不公或未得到履行，一方当事人反悔并诉至法院要求判决的案件层出不穷。交通事故损害赔偿是典型的侵权责任，当事人之间的基本法律关系是侵权法律关系，而达到调解协议后却可能改变双方的法律关系基础，变成合同法律关系，加之交通事故责任与强制保险责任和商业保险责任紧密相关，使得看似一起简单的交通事故损害赔偿案件因调解协议的加入而增添了不少的法律争议和问题。类似案件的处理已出现认识不同、操作有异的现象，影响到了法律的统一性。
有一实际案例：A系成都某货运公司B公司驾驶员，C搭乘D驾驶的轿车。2009年7月某日，A驾驶公司货车经过一十字路口时与D驾车相撞，致乘车人C受伤。在交警主持下，C与A和D达成赔偿协议，由A、D分别赔偿C5万余元。当时调解协议中没有计算被抚养生活费项目。事后，A、D均未主动履行协议。C于是诉至法院，一并起诉A、B公司、D和B公司投保的E保险公司。要求法院按人身损害赔偿相关法律规定判决各被告承担赔偿责任。庭审中A辩称其责任应由B公司承担，其他被告则辩称A、D已在交警处理事故纠纷中达成协议，只同意按协议标准赔偿。因一份调解协议的存在，给该案处理带来数个法律问题的争议：本案是侵权之诉还是合同之诉？调解协议有无当然的约束力？如何处理调解协议等。
《道路交通事故处理办法》失效前，实践中对于在交警主持调解下达成的调解协议对当事人提起损害赔偿的侵权之诉无约束力是无争议的事实，但对调解协议的法律性质认定争议由来已久。一是行政调解协议说。该说认为交警部门按《道路交通事故处理办法》规定处理交通事故时，必须对纠纷进行调解，因加入了公安机关的必然行政行为因素，故带有行政调解的性质。人民法院在民事诉讼中不能审理行政调解协议，也不能确认行政调解协议的效力；二是民事合同当然说。该说认为虽然交通事故肇事方与受害方是在交警主持下达成调解协议，但《道路交通安全法》道路出台后，调解作为交通事故当事人解决损害赔偿自愿选择的途径，已不再是交警部门进行行政管理的一种手段，调解过程排除了行政干预，完全体现了当事人意思自治原则。从这个意义上讲，当事人在交警主持下达成的协议，可视为双方处置自己权利义务，以解决争端达成的契约，一经签订即具有民事合同性质，因事故产生的侵权之债即转为合同之债。对这种调解协议性质的认定，可参照《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的精神认定，只要协议内容有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或盖章的调解协议即具有民事合同性质。笔者认为，行政调解协议说曾在司法实践中得到普通的认可。在原来的《道路交通事故处理办法》第三十四条规定“经调解未达成协议或者调解书生效后任何一方不履行的，公安机关不再调解，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”该条规定相当于赋予了当事人的任意反悔权。通常做法是尽管当事人在交警主持下达成了调解协议，但凡受害人因各种因素反悔重新到法院起诉的，法院均按道路交通事故损害赔偿纠纷立案受理，并全面地按侵权法律计算受害人应得的赔偿，完全没有受先前协议的约束。而民事合同当然说虽然从意思自治原则出发认定交通事故当事人的协议系民间协议，但忽略了协议达成过程的特殊性，即处理交通事故职能部门的参与，该说的理由无法解释最高人民法院为什么会单独就人民调解委员会主持下达成的调解协议作出民事合同性质的司法解释。因为两者的基本原理都是一致。故笔者认为，调解协议是否具有民事合同性质，还不仅仅从民事主体意思自治原则就得出必然结论，而是需要法律作出规定，即非民事合同当然说，而是民事合同依法说。目前，最高人民法院于2009年7月24日颁发的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第10条的规定，已从法律上解决了交警主持调解下当事人达成调解协议的性质问题。该条规定“……经商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事权利义务内容的调解协议，经双方当事人签字或盖章后，具有民事合同性质”，显然交通事故当事人就赔偿问题达成的协议解决的就是损害赔偿的权利义务内容，并且具有给付内容，故具有民事合同性质。赋予调解协议民事合同性质的意义在于统一了众说纷纭的争议，约束了当事人任意反悔的情况，并且强化了协议的效力，即可不经诉讼程序而是由当事人按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力，或直接向有管辖权的基层人民法院申请支付令，从而最大限度实现受害人应得利益。
尽管交通事故调解协议已具有民事合同性质，但因各种因素当事人反悔后，受害人只能通过诉讼维护自己的正当权益。受害人提出侵权赔偿起诉，而肇事方往往以双方已达成调解协议为由提出抗辩。此时法院应当如何处理？一种观点认为，虽然发生交通事故后产生的损害赔偿责任是典型的侵权责任，但因受害人已与肇事方达成调解协议。协议形成的债的性质已由侵权之债变为合同之债。即法律关系性质发生了变化。此时，法官应行使释明权。根据最高人民法院《关于民事诉讼证据若干规定》第三十五条规定“诉讼过程中当事人主张的法律关系的性质或者民事行为的效力与人民法院根据案件事实作出的认定不一致的，……民法院应当告知当事人可以变更诉讼请求”。法官应告知受害人依据调解协议提出诉讼，如认为协议不公，要么是确认无效或申请撤销、变更，如认为只是履约问题，要么要求履行协议约定，要求扣出确认效力的特殊程序。
笔者认为，当该侵权之诉的双方当事人与调解协议的当事人完全一致时，上述观点能够成立。但当事人不一致时，则不按合同之债处理。因为交通事故赔偿诉讼具有特殊性。一是主体特殊。无论是赔偿权利人还是义务人，都可能牵涉多方，一旦某方没有参与，协议内容的公正性、合法性即受到损害。如在受害人死亡时，其近亲属都是赔偿权利人，如果仅有部分权利人与义务人达成赔偿协议，而其他没有参与的权利人提起侵权之诉时，已达成协议的权利人是必要共同诉讼人，也应参加到侵权之诉中。就义务人的情形也一样。如本案A是B公司的职员，其在执行职务中致人损害的后果应由B公司承担赔偿责任。现受害人以侵权之诉起诉B公司，也是法律规定的权利。此时按合同之诉处理显然不妥。二是责任承担特殊。交通事故损害赔偿责任中涉及保险公司应承担强制保险责任和商业保险责任。如果是独立的侵权之诉，保险公司应在责任保险范围内直接将赔偿费用支付给合家欢害人，使受害人的损害或投保人的合法权益得到最有效的保护。而这也正是交强险和商业保险存在的意义和应起的作用。显然，交警主持下的调解协议如果缺乏保险公司的参与，就达不到交通事故处理特别法律设置的目的。即使是实际生活中有事故责任人愿意在协议中赔偿受害人所有费用，但一旦受害人选择了侵权之诉将保险公司列为被告，最后的判决法律依据应是侵权法而不是合同法。
事实上，在调解环节适格当事人参加调解也是法律规定的要件。在《道路交通事故处理程序规定》第八章“损害赔偿调解”?第六十三条也规定，“参加损害赔偿调解的人员包括：（一）道路交通事故当事人及其代理人；（二）道路交通事故车辆所有人或者管理人；（三）公安机关交通管理部门认为有必要参加的其他人员。上述参加调解人员的要求也就是侵权诉讼中的适格当事人，但在处理交通事故的实践中，交警部门并没有完全按照规定通知适格当事人参加调解，导致调解瑕疵的产生。
综上笔者认为，在交通事故纠纷中达成调解协议后，如果调解协议双方当事人是法定的权利人和义务人，一方反悔的，应按合同之债审理，如果不一致时应按侵权之债审理。
四、侵权诉讼中调解协议效力的认定程序问题
在受害人提出交通事故损害赔偿诉讼中，面对另一方举出此前在交警主持下达成的调解协议进行抗辩时，如何判定和处理这份协议，现有法律没有明确的定论。一种观点认为，此种情形下调解协议就是一份抗辩证据。即然是证据，法官有权在本次诉讼中根据证据的“真实性、合法性、关联性”三性对协议进行审查。当然，其中最主要的就是判断是否具有合法性，而合法性直接关系到证据效力，进而作出采信与否的认证结论。第二种观点认为，因最高人民法院的司法解释赋予了其民事合同性质，必然产生相应的法律约束力。而对一份合同效力的认定，是独立之诉，而不是简单地当成一份进行认证。因此，从程序上讲，应当中止正在进行的侵权之诉，告知当事人按合同纠纷提出请求撤销、变更或确认无效之诉，法院判决的结果作为本次侵权诉讼的依据。笔者认为，第一种观点错误地将证据的合法性和证明对象产生的法律后果混淆。证据的合法性是证据的主体、取得证据的程序、方式以及证据的形式是否符合法律规定。证明对象产生的法律后果是指证据加以证明后的事实引起的法律效力，两者非同一概念。第二种观点关注到了调解协议的效力是本案裁判的前提，且合同效力的认定是合同之诉。但在现有的法律制度下，诉讼并不是一种最佳的选择。笔者主张，直接适用司法确认程序，对调解协议效力作出确认效力与否的决定。其法律程序就是最高人民法院颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》第22条至第24条之规定的确认程序。调解协议效力确认程序与合同效力诉讼程序相比，具有效率高、程序简单、一决定终局的优势，而且在判断调解协议是否有效力的标准上，与合同法规定的确认合同有效无效、是否撤销或变更的有更充分、更明确的规定。如该《规定》第23、24条规定：有下列情形之一的，人民法院不予确认调解协议效力：（一）违反法律、行政法规强制性规定的；（二）侵害国家利益、社会公共利益的；（三）侵害案外人合法权益的；（四）涉及是否追究当事人刑事责任的；（五）内容不明确，无法确认和执行的；（六）调解组织、调解员强迫调解或者有其他严重违反职业道德准则的行为的；（七）其他情形不应当确认的。当事人在违背真实意思的情况下签订调解协议，或者调解组织、调解员与案件有利害关系、调解显失公正的，人民法院对调解协议效力不予确认，但当事人明知存在上述情形，仍坚持申请确认的除外。
对照上述规定，凡在交警主持下达成的调解协议，如果存在当事人不全、赔偿项目不够、赔偿标准过低甚至城镇农村标准适用错误，特别是漏列、错列责任人的，都是瑕疵调解协议，或违反法律强制性规定，或损害他人合法利益，或重行为轻处理等，都可归为法院不予确认效力的情形。故在交通事故侵权诉讼中但凡涉及调解协议的，一旦一方以此为由提出抗辩的，诉讼程序中都会增加调解协议效力确认程序。换言之，在交警部门主持下如果达成瑕疵调解协议，不仅没有实现快捷高效解决纠纷减少当事人诉累的立法初衷，反而增加了诉讼负担。这也是和以前审理交通事故损害赔偿案件在同类情形下的最大差别所在。
为克服这种问题，笔者认为有两个途径解决：一是在侵权诉讼中，达成瑕疵调解协议的当事人均明确表示双方放弃原协议确定的权利义务内容，由法院依法判决。因为民事合同是当事人的意思自治结果，经协商一致可以变更。双方表示放弃原协议的内容，实际上可视为对协议进行了变更，符合合同自治原则。此种情形下，法院无需进行确认程序，也无需中止诉讼，直接按侵权之诉进行审理和判决。二是规范完善交警调解环节。在调解时，适格当事人和保险公司都应参加，交警依照法律规定进行调解，在此基础上当事人作出的让步或超标准赔偿，都是自由处分民事权利的体现。达成调解协议后当事人之间的法律关系已变为合同关系，一方反悔诉至法院的，法院以合同之诉受理。如果达不成协议的，当事人可向法院提起侵权之诉。
（作者单位：成都高新区人民法院）
