从商品房租赁管理办法的内容看部门规章制定者的权力边界
2010年12月1日住房和城乡建设部发布《商品房租赁管理办法》，自2011年2月1日起施行，原建设部1995年5月9日发布的《城市房屋租赁管理办法》同时废止。 统观该管理办法的28条规定，大体分为四部分：第一部分即第1条至第5条是总则部分，主要规定了制定宗旨、适用范围、租赁原则、主管部门等内容；第二部分即第6条至第13条，主要规定了不得出租的房屋范围、租赁合同内容、当事人权利义务及违约赔偿等内容；第三部分即第14条至第24条，主要规定了租赁登记备案的程序等内容；第四部分即第25条至第28条属于附则部分。
该管理办法从制定机关看，属于我国法律体系中的部门规章。部门规章是国务院各部门、各委员会、审计署等根据宪法、法律和行政法规的规定和国务院的决定，在本部门的权限范围内制定和发布的调整本部门范围内的行政管理关系的、并不得与宪法、法律和行政法规相抵触的规范性文件。从立法理论和实践来看，国务院部门立法，按其性质而言，属于行政立法，其内容不应当超出行政管理的范围。也就是说，行政法律关系由行政法律调整，作为部门规章应从行政管理角度予以规范，民事法律关系应交由合同法等法律来调整。然而，《商品房租赁管理办法》中的许多条款却超出了与其命名“管理办法”不相符的行政管理的范畴，与《立法法》规定也不一致。比如管理办法第7条至第13条，就属于由民事法律调整的范畴。一直以来，我国不断清理不合时宜的、与上位法律冲突违背的、与行政管理职责不相符的、部门规章间不协调甚至冲突的等等部门规章，此次管理办法的出台，不能不让人反思其正当性和后果。
试想，如果行政部门规章对民事法律关系予以调整，不但职责不清，将可能更加引起法律上的冲突甚至混乱，当然上位法已有明确规定的，再多此一举地重复规定有“普法”之效，能够让不懂的“懂法”了，让“懂法”的更加加深记忆印象了，关键的问题是，本来有的法律规定就易引起理解的不同，甚至判例上的不一，如果再予在部门规章中规定，哪怕有一字之差，也许就会引起不同人的理解之误。看过这些条文，没有一个条文与上位法一致，不是否增加限制性字句，就是不规范地引用。现试举一例：
该管理办法第13条规定，“房屋租赁期间出租人出售租赁房屋的，应当在出售前合理期限内通知承租人，承租人在同等条件下有优先购买权。”值得注意的是，承租人优先购买权性质的认定及优先购买权纠纷一直是审判实践中的难点。2007年10月1日起施行的物权法，并未将优先购买权规定为物权，该权利因此不具有“对世性”权利。由此最高人民法院法释（2008）15号废止了《〈民法通则〉适用意见》第118条规定，就是基于该条规定与物权法规定相冲突。最高法院2009年9月1日实施的关于审理城镇房屋租赁合同纠纷的司法解释遵循法律规定精神，将承租人优先购买权定性还原为债权，规定承租人不能以出租人侵害其优先购买权为由，请求确认出租人与第三人签订的房屋买卖合同无效。并且还在司法解释第24条中规定了四种不适用承租人优先购买房屋的情况。再看一下《合同法》第230条的规定，“出租人出卖租赁房屋的，应当在出卖之前的合理期限内通知承租人，承租人享有以同等条件优先购买的权利。”同样将优先购买的权利理解为债权性质。返回来看下该管理办法的规定中明确称承租人有优先购买权，这就相当于部门规章又设立了优先购买权，即使《合同法》中也没有明确这种提法，再者，作为债权性质，管理办法相当于排除了不适用优先购买的例外情况。如此规定，对非法律专业人士不是误导是什么？
我想，值得肯定的是，出台此管理办法的初衷是好的，是为了修改增补规范1995年《城市房屋租赁管理办法》与新情况新问题不相宜的规定，是为了更好地加强商品房屋租赁管理，规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益，比如对房屋租赁备案的多条规定，弥补了以前规定的不足。但是应在我国总体法律框架安排下制定，应从根上予以规范，我国的法律体系将会更趋完善！法治的天空将更加“赏心”！
