[背景资料]
　　2001年4月湖北的“体彩假球案”，
　　2002年广西南宁的“盗打彩票案”，
　　2003年11月深圳的“彩世塔”彩票舞弊案
　　2004年2月发生的福彩“双色球事件”，
　　2004年3月陕西西安闹得沸沸扬扬的体彩“宝马案”。
　　2005年福建体育彩票案，
　　2006年8月9日，国内首例彩票销售员利用监管漏洞空投套购巨额福利彩票案。
　　2007年国家体彩中心原副主任张伟华案。
　　2007年4月30日，邯郸农行被盗案。反映出彩票监管不力成为腐败的温床。
　　2008年12月，全国首起网络盗窃彩票案发生并迅速告破。
　　近几年接连不断的彩票案件让我们越来越关注彩票，这些案件不仅涉案主体广泛，而且涉案资金也触目惊心，这些也使得彩票领域的法律制度空缺凸显出来。因此，研究彩票法律制度具有重要理论实践意义。
　　
　　一、国外彩票法律制度现状
　　
　　目前，除伊斯兰教国家外，世界绝大多数国家都发行了彩票。在世界几大洲中：欧洲是发行彩票国家和地区最多的洲，也是世界上彩票销售量最大的洲，主要有英国、法国等37个国家和地区发行了彩票；亚洲彩票业要数日本、香港、澳门发达；美洲彩票要数北美洲最为发达，美国是世界头号彩票大国；大洋洲彩票要数澳大利亚和新西兰彩票最为有名；非洲彩票约19个国家和地区发行彩票，但整体欠发达。
　　近几年世界彩票业一直以15％左右的高速增长，西方彩票业之所以快速发展与其健全的法律制度是分不开的。目前世界上所有发行彩票的国家或地区，都无一例外地制定专门法律，都是先制定一套完备的法律法规，提供彩票游戏规则和法律依据，成为彩票市场的繁荣重要前提和可靠保障，由于法律先行，依法管理和操作，各国博彩业的发展，都没有出现一般人担忧的混乱。
　　综观国外150多个国家和地区的彩票立法，其规范的要点主要集中在三方面：一是实施政策控制的形式和程序；二是维护市场统一有序的措施；三是对筹集资金使用方向和范围的限制。绝大多数法律条文中都明确规定了彩票发行的目的和宗旨，彩票经营机构的设立和组成；规定了彩票的面值、种类、玩法、规则；指定了奖金设置、奖金等级、奖金金额、彩票收入的分配比例和使用原则；彩票零售网点建立的许可证发行程序和佣金、彩票有效性的确认和纠纷仲裁。立法内容还包括彩票业管理制度，协调关系和财务审计、经费开支以及主办单位工作人员的纪律要求和引进购买彩票设备批准程序与彩票的监管等等。
　　
　　二、我国彩票法律制度现状
　　
　　1987年国务院允许财政部发行福利彩票，彩票市场最早由国务院直管到明确由人民银行管理，再到财政部接管，在综合计划司成立彩票处，进行彩票政策和额度管理。我国发行彩票二十年来，彩票早已被国家所认可，却未被明确赋予法律地位，更没有在法律中规定合法彩票的种类，对彩票的制作、发行、兑奖等程序以及在管理上却一直没有专门的法律，缺乏法律法规对彩票业进行严格的规范和监管，彩票业出现纠纷在所难免。2002年财政部颁发《彩票发行与销售暂行管理规定》。其后中国体彩中心和福彩中心分别制定出了自己的《中国福利彩票发行规则》等管理规定。由此内地博彩业关于彩票法规体系的初级模式基本确定。目前所依据的还主要是《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《公证暂行条例》、《公证程序规则》等几部法律法规以及国务院及其主管部门颁布的行政性规章。而且在这些法律法规之中，都只有一些原则性的规定，对具体程序并没有明确的文字规定。彩票问题上还存在着许多的法律空白，不能从法理上系统解释整个彩票制度，而市场经济规律及国家法制建设的完善与发展以及我国彩票业自身的发展都对彩票的规范管理提出了更高的要求。
　　彩票业立法的关键，首先在于认清我国彩票业现状，找出我国彩票发行和管理中存在的问题，实现对一些传统彩票业的运作方式和某些观点的转变，所谓“兵马未动，粮草先行”，立法前对彩票业基本精髓的明确是一部具有生命力的彩票法诞生的基石，也是最终顺利实现我国发行彩票的初衷的根本保障。目前，我国彩票发行和管理中存在的问题主要有：彩票发行正面宣传力度不够；部门利益之争，造成了彩市混乱；福彩体彩双寡头垄断竞争；彩票业缺乏有效监管；彩票品种过少，游戏规则滞后于市场发展；非法私彩屡禁不止。
　　
　　三、构建我国彩票法律制度体系
　　
　　对于构建我国彩票法律制度，笔者认为主要考虑以下三大方面：首先是彩票问题，解决彩票的合法性、定义、彩票的公益性和公信力问题。其次是彩票主体问题，包括购买主体权利义务，发行主体权利义务，监管主体的权利义务三方主体问题。再次，解决彩票市场问题，彩票信息披露等问题。
　　
　　(一)关于彩票基本法律问题
　　彩票的国家立法，主要是要确定彩票在国家政治经济生活中的地位。根据国际彩票业发展的经验和我国实际情况，至少要明确规定以下内容：首先应明确赋予彩票法律地位。我国当务之急是制定一部《中华人民共和国彩票法》，明确发行彩票的宗旨是促进公益事业，彩票净收入应投向公众福利，任何未经国务院批准非法发行彩票的个人或法人需承担相应的法律责任。其次，明确彩票的定义。彩票的定义至今没有在法律上统一。如果不从法律上界定彩票的性质，彩票业的发展就没有基础。现在需要一部位阶更高的法律文件给予彩票一个统一的更具权威性的法律解释。再次，明确彩票的公益性。《彩票法》中应明文规定彩票是国家授权进行的通过向社会筹集公益福利资金，资助社会公益福利的非营利事业。最后，明确彩票的合法性。彩票是一种利弊兼容的载体，它既可以其公益性造福社会，但如缺乏必要规制，诱人的彩票“馅饼”也可能蜕变为危险的“陷阱”——毕竟，合法的博彩与非法的赌博只有一步之遥。作为一种市场潜力难以估量的博弈游戏，彩票亟需刚性的游戏规则。我国彩票发行20年，迄今尚未取得法律意义上的“身份证”。由于彩票具有博彩性，而我国现行刑法禁止一切形式的赌博。由于彩票的合法性不充分，司法机关和彩票管理部门对发行彩票过程中出现的各种不正当行为的性质无法进行法律认定，也难以进行有效惩处。此外，通过立法维护彩票的公信力。信用是维系彩票业生存和发展的命脉，而这种信用是离不开法律支持和保障的。我国现行法律对彩票开奖规则缺乏明确具体的规定，因此导致各地产生的纠纷不断，降低了彩票业的公信力，影响了彩民对彩票的信任度。
　　
　　(二)关于彩票主体的法律制度
　　1　购买主体——彩民的权利义务
　　彩民权利的法律保护是彩票法中的一个重点，彩民权利的法律保护主要包括四方面：一是彩民的基本权利义务；二是对于过分热衷于彩票投注，导致工作、生活以及心理受到很大负面影响的问题彩民的立法；三是市场准入问题。从世界范围来看，大多数国家都对彩票市场的准入作种种限制，包括职业的与年龄等的限制，到底未成年人能否购买彩票?我国目前并未对此有明确规定，出于保护未成年人身心健康的考虑，我国法律对未成年人的彩票购买行为也应作出禁止性规定。对于除此之外的社会弱者、国家机关及其公务人员、企业团体是否允许购买彩票，如果可以，对它们的购买行为应作怎样的限制，也需要有明确的界定。四是中奖彩民的知情权与隐私权保护等问题。由于我国目前没有完善的法律条文和对中奖者权益的相关规定，一些中奖者的人身安全由于媒体的公开宣传而风险剧增，“彩票中奖成富翁，两小时后报案被抢”“百万巨奖让人有家难回”“中了奖担心，中不了奖伤心”。这就涉及中奖人的人身权和隐私权问题。有人认为彩票奖金是个人收入，为保障彩民的个人财产不受侵犯，发行机构和彩民都有权拒绝新闻采访，以保护彩民的个人隐私；但也有人认为彩票资金是从其他彩民的共同投资中提取的，广大彩民有权知道自己的投资是否被合理利用，因此，中奖者有必要公开其某些个人隐私。“中大奖的要保密，未中奖的要知情，彩票业遇难题：隐私权遭遇知情权”。这种权利冲突亟待法律明确。
2　发行主体的权利义务
　　在现行体制下，民政和体育部门是彩票的发行和经营主体，兼有经营和行政管理双重职能，是机关、事业、企业三位一体的体制。而且现行福利、体育彩票各执行一套发行管理办法和财务制度，虽然多年来彩票监管部门在不断完善管理制度，但都是在既有的不合理管理体制上进行的。同时，彩票发行单位内部管理不严，彩票发行单位内部资金管理存在较大漏洞，对此，《彩票法》或《彩票管理条例》应明确彩票发行主体的权利义务，使其享有权利的同时，承担起相应的社会义务和社会责任。
　　3　监管主体的权利义务
　　目前，彩票监管由财政部综合司彩票处负责，但是，让一个处级单位去监管国家体彩中心和福彩中心两个正司级的事业单位，而且又没有相应的监管手段，根据有关规定，中国彩票发行和销售的相关政策由民政部、国家体育总局分别制定执行，两大部门既当“裁判员”，又当“运动员”。彩票发行销售所得，除奖金开支外，其余在很大程度上由民政部、国家体育总局自行打理。一直以来，能源、通信、航空等领域的垄断行为饱受诟病，与这些领域相比，中国彩票业的垄断色彩更浓。因为其他领域至少还有相应的监管部门，彩票业纯粹是自我监管。行政部门监管行政部门模式的作用有限，而且在省市一级财政部门中，几乎没有专门的彩票监管机构，连“行政部门监管行政部门”都达不到，因此与其说财政部在行使监管职能，不如说民政和体育部门在自我监管。因此，建议统一彩票行业监管权力，设置独立的专业化垂直监管机构。为了保持权利制衡，在监管者享有权利的同时，还应对监管者进行“监管”，使其承担相应义务。
　　
　　(三)关于彩票市场的法律制度
　　1　发行体制
　　目前在世界上有两种比较流行发行体制的运作模式，分别是(1)国家彩票由政府特许一家私人企业经营，同时允许其他公共彩票的发展。(2)由国有(或国家控股)的公司垄断全国彩票发行市场，代表国是法国。我国彩票业的市场化改革究竟应当采行何种模式，理论界和实务界也有许多不同的声音。代表性的观点有：(1)主张成立全国统一的彩票总公司(或彩票专卖局)，垄断经营全国彩票，改变目前中央、地方、部门分属管理局面，保证彩票市场的统一性和完整性。在体制上，在各省、市、自治区、计划单列市可设由总公司投资的国有独资企业法人的子公司，而地、市、县、区设立非独立核算、非企业法人的分公司、支公司。(2)建议将全国彩票市场划分为三块：竟猜型彩票市场、数字型与乐透型彩票市场、传统型与即开型彩票市场。每一个彩票市场通过竞标方式发放一张许可证，形成多寡头的间接竞争模式。这种模式的优点在于既能促进部分竞争、实现技术进步，又由于三块市场属于异质产品之间的间接竞争，出现恶性竞争的可能性相对较小。(3)认为只需在现有的中国福利彩票中心和中国体育彩票中心基础上予以改组，两家脱离行政依附，实行企业化运作。笔者以为，第三种模式的改革阻力或许相对较小，但其导致恶性竞争的可能性非常大，实不足取。第一种和第二种模式较好，基本能够兼顾效率和公平。至于采取何种发行体制，需要法律明确。
　　2　管理体制
　　目前，财政部综合司彩票管理处主管我国彩票市场。而民政部、国家体育总局则负责彩票的具体事宜。但在实际运作中彩票日常管理被分割为福利彩票和体育彩票两大部分，公益金分别由国家民政部和国家体育总局集中筹资、管理、分配、使用和监督。这是一种职能交叉重叠的组织管理模式，存在明显的管理成本过高和公益金使用效率不高的弊端。因此，建议统一彩票行业监管权力，设置独立的专业化垂直管理机构。
　　3　监督体制
　　在监督体制上，我国可以借鉴欧盟各国的经验，欧盟大多数国家有单独的彩票监管部门，我国可在财政部设立一个彩票管理中心，负责彩票管理政策法规的制定和使用方向的确定，监督彩票公益金的使用，具体操作，可在现有彩票管理机构的基础上组建全国统一的彩票组织，并将其设在财政部，列为财政部直属单位，统一管理全国彩票市场，同时在各省、自治区、直辖市设立办事处，通管全省彩票市场。
　　此外，对于彩票所得公益金的使用问题，在目前仅彩票发行资金构成比例的规定，尚没有一个制度解决其分配、使用的实体和程序问题。关于承销体制，我国《彩票法》应对彩票代销商资格的认定、经营条件、经营地点、信誉、财务与纳税情况、市场因素等必需要有明确与严格的规定。还有在彩票营销的信息披露方面，可参照英国、芬兰的做法，《彩票法》确保开奖与兑奖应以公开、公正、公平的方式进行，在销售过程中有关彩票经营机构必须在一定期限内向监管部门提交账目和运营计划，将彩票发行方式、开奖过程、公益资金筹集数额及分配方式如实向社会公开，以保证彩票信息的畅达和及时，也可体现国家公信力。
　　
　　结论
　　
　　我国是INTERTOTO(国际彩票组织)和AILE(国家彩票组织国际协会))的正式会员，要求我国彩票业与国际接轨、与世界同步。并且彩票业作为准金融业，在我国人世后金融业与国际接轨的过程中，若固步自封默守陈规，将不可避免地导致我国彩票业危机四起，所以我们应坚定彩票业改革的信念，理顺彩票业的各种利益冲突，在制度重建与创新的基础上制定一部全面化、系统化、规范化的彩票法，解决彩票制度中诸多尚未解决的法律问题，是促进彩票产业发展的当务之急。广大彩民也追切希望《彩票法》或《彩票管理条例》早日出台，切实保护彩民的合法权益，营造一个公正、公开、公平的环境，推动彩票业的健康发展。尤其重要的是，应当将彩票的发行正式纳入国家财政体系，让彩票的发行和收益在国家财政的统一监管之内，消除部门利益之间的矛盾，公益金的收入和使用当在国家预算决算中体现出来，并且应当经过代表人民意志的全国人大的审批，真正做到透明化、公开化。
　　
　　结束语
　　
　　从1987年至今，中国彩票业已经走过了22年。二十多年来，我们有幸见证了中国彩票业从无到有、从小到大的整个发展过程。二十多年来，我们认识彩票、实践彩票和思考彩票，并借助彩票将社会福利事业和体育事业推上了飞速发展的快车道。
　　但是，针对目前彩票法律制度空缺，如何使新出台的彩票法消除部门利益影响，更好地保护彩民利益，维护彩票市场的繁荣和稳定，体现公平、公正和效率，如何实现彩票法律制度所应追求的公正、秩序和效率价值，所有这些问题都将伴随着彩票业的立法和实践活动，虽然论文至此接近尾声，但对彩票法律制度的思考和探讨还会不断深入。“吾生有涯，而学无涯”。相信随着我国彩票法律制度的日趋发展和完善，我国彩票业的明天会更美好!