建立司法预算制度的思考
发布日期：2004-09-15 文章来源： 互联网
司法经费是保证审判工作正常进行的必要物质条件。我国地方法院一直由同级政府提供经费，没有法院自已独立的司法预算。同级政府则按其下属部门的级别、规格提供经费，很少考虑法院工作的特点。多年来，法院经费一直捉襟见肘，入不敷出，不能满足审判工作的需要。许多法院发生的一些违反政策搞创收，用当事人的钱办案等不正常现象都与此有着直接的关系。改革开放以来，沿海经济发达地区法院经费情况有所好转，但大多数经济不发达地区仍然得不到足够保证。有些穷困地区的法院干警甚至不能按时领到工资，办案经费更是十分微薄，使审判工作难以为续。另方面，法院的财政开支，包括办案经费、工资福利、建设资金等等，悉听政府支配，这往往成为政府干涉法院独立审判 的要挟手段。海事、铁路专门法院则一直由所在部门和企业提供经费，这也难免造成有关部门和企业指挥、干涉审判的不正常状况。
财政独立是司法独立的必要保障。因此，大多数国家都将法院的经费独立出来，单独列入国家预算。日本1947年裁判所法规定：“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内”。美国于1939年设立了联邦法院行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院的预算，审核并分配各联邦法院的经费。
司法预算的编制和执行情况因各国的财政体制不同而异。但司法预算是国家预算的一部分，由议会批准，则是相同的。至于预算草案由哪个机关提出，各国的做法不一样。在比利时、芬兰、葡萄牙、奥地利等国，司法预算草案先由司法机关自行准备，然后由行政机关提出；在意大利、希腊等国，司法预算则完全由行政机关共同提出。
司法经费不足，是不少国家都会遇到的问题。这一方面取决于国家的经济状况，但问题 更多地是由于预算的不独立。这是一个非常实际的问题。许多国家在实践中采取了以下做法以保障司法预算的独立。
第一，司法预算由司法机关拟定初步方案。因为司法机关最了解司法工作的实际需要，最能准确地把握独立审判 所需要的经费支持，从而为制定科学的司法预算奠定基础。
第二，行政机关对司法机关编制的司法预算的平衡与修改，必须与司法机关协商，否则，容易造成行政机关对预算随意进行削减，从而影响独立审判。如果行政机关认为司法预算草案不尽合理，可与司法机关协商作出修改，或提出修正意见后与原草案一并上报议会批准。
第三，预算案提交议会后，由议会根据各种因素，本着优先保证司法经费的原则作出最后的决定。
第四，经议会批准的司法预算，行政机关保证执行。
借鉴国外有益的经验，针对上述我国法院财政管理体制的弊病，笔者认为应该改革这种体制，建立独立的司法预算制度，有两种方案可供考虑和选择：
一、由最高人民法院编制全国法院系统（包括普通法院和专门法院）的司法预算，送国务院主管部门汇总（不得减少或改动，如有不同意见，可向全国人大书面提出），编入国家预算，报经全国人大批准后，国务院主管部门按预算拨款，由最高法院负责分配、管理。
二、上面的方案在目前“分级管理、分灶吃饭”的财政体制下难以实现的话，可以考虑由最高法院编制其本身法院的司法预算，经国务院主管部门汇总，编入国家预算，报全国人大批准后执行。地方各级法院、各类专门法院的司法预算由各省、自治区、直辖市高级人民法院分别编制，经本省（自治区、直辖市）政府主管部门汇总（不得减少或改动），编入本省（自治区、直辖市）预算，经人大批准后，政府主管部门按预算拨款，由高级法院负责分配、管理。
以上建议的核心内容有两项：一是将司法预算独立出来，列入国家预算，或分别列入国 家预算和省级地方预算；二是将司法经费交由法院自已管理。这样做，不论是发达地区，还是不发达地区，法院的经费都 能得到足够的保证或基本的保证。更重要的是，财政上的独立将给予法院独立审判以有力的物质保障。
由于我国正处在经济发展时期，国家财力还不充裕，加上地域辽阔，各省之间以至省、自治区内的各地区之间财政经济状况都 存在不平衡，因此上述由中央或省一级地方统一编制司法预算的建议还只是一个设想，在目前很难采取“一刀切”的办法统一实施，而应区别情况，逐步予以实施。首先，由最高人民法院统一编制全国司法预算的做法可以缓行。其次，由高级法院统编 本省（自治区、直辖市）司法预算的做法也应分别情况，逐步推行。北京、天津、上海三个直辖市经济较为发达，辖区较小，各区县之间经济状况大体平衡，可以先行一步。其余各省、自治区、直辖市，随着经济的发展，本省、自治区、直辖市内不平衡状况逐步消除了的，即可实施由省（区、市）统编、统配司法经费。在此之前，除经济较发达地区之外，对于本省（区、市）内经济困难地区，应由当地法院编制预算，报高级法院汇总后，由省（区、市 ）统筹解决。等到全国经济有一个较大发展，国家财力比较充裕，各地财政状况大体平衡以后，由最高人民法院统一编制全国司法预算、统一管理全国司法经费的改方案方可顺利实施。
实行法院经费两级保障和管理的制度，它的好处是：第一，法院的收支项目清晰，系统内可较好的规范和管理，资金安排可更有效合理；第二、有利于减少干扰，保证审判工作正常开展；第三、贫困地区法院的经费可以得到有效保证。
至于法院经费实行分类管理问题 ，实行法院经费分类管理减轻不了省财政多少负担，同时带来许多问题，如法院收入地方与省级财政如何合理分配的问题。以宜昌为例，人员经费、行政经费财政是按实有行政编制人数定额编制预算，拨款数字是固定的，单位缺少资金还是要向省财政申请。
不论采取可种管理方式，偿还法院欠款问题无法回避。宜昌法院因两庭建设、移民迁建，目前欠外债8000万元。其中因移民迁建办公楼，秭归法院、兴山法院欠款1700万元，因修建综合审判大楼宜昌中院欠款1500万元。实行新的经费管理体制后，如何消化这些欠款不容忽视。
总之，法院经费体制改革要注意坚持以下原则：第一，分级管理、分级负担；第二，确保基本需要；第三、保证重点支出；第四，支持贫困地区；第五，讲求资金效益。依照中央有关文件要求，对法院经费的必要保证应做到下列要求：1、人员经费，要按照“从优待警”的原则，建立工资 发放责任制；2、行政经费，要按照高于当地一般行政机关一倍以上的标准予以安排；3、装备经费，要根据工作需要和财力可能制定装备标准，逐步配备到位；4、业务（办案）经费，要根据工作任务予以安排；5、基础设施经费，要纳入社会发展计划，实行统一规划和管理。
宜昌目前的财政体制，包括部门预算、国库集中收付、政府采购以及会计委派制等。这些措施无疑对强化财政理财与监管职能、规范财务行为起到积极作用。将诉讼费作为预算内资金全部上交国库，法院的经费完全依赖财政拨款，对财政保障能力差的基层财政，据我们了解除基本保证人员经费，基本支出外，在最大限度满足法院办公、办案所需公务费、业务费开支，保证法院基础性建设投资，适度安排法院办公自动化设备购置经费，提供较优越的法官生活保障标准等问题已经遇到较大困难。
长期以来，中级法院、基层法院对财务工作重视不够，要求不高。主要体现在人员配置、人材培养上。通过调查，宜昌基层法院有一半人员是兼职从事财务工作，具有财务专业学历的人员更是缺少。造成财务基础工作薄弱，政策和理论学习研究不深，预算编制粗糙，整个财务管理处于较低的水平。笔者认为这个问题可从制度上给予解决，比如财务人员配置数可按单位的资金流量来确定等。
