最高人民法院提出对审判进行流程管理后，各地基层法院积极探索，不断改革审判管理方式，使基层法院的审判管理工作日趋规范成熟。秭归县法院在总结大立案审判格局的基础上，于2001年对审判管理进行有效改革，创造性地设立专门审判管理机构-秭归县人民法院审判管理局，对审判工作进行专门管理，促进了法院审判工作的开展，保证了审判管理的有序性、有效性和规范性，为院长部署审判工作提供科学决策的依据，为业务庭开展审判工作提供便利条件。经过一年的运行结果表明，设立专门审判管理机构是基层法院改革审判管理形式的明智之举。2001年全院受理各类案件3329件，审结3135件，审结率94.2%，案件审结率同比增长12个百分点，审判效率明显提高，并且已审结的案件经过审判管理局认真评查，合格率98%，无一件错案，无一件发回重审的案件。笔者认为，基层法院设立专门审判管理机构，专司审判管理，对法院审判工作、审判流程和法官进行管理，是一条符合现代司法理念的审判管理新路子，是审判管理改革历史发展的必然结果。

　　一、设立专门审判管理机构是在总结大立案审判格局利弊的基础上提出的

　　山东省寿光市法院创全国改革之先河，首建大立案审判格局。大立案审判格局建立在“立审分立、审执分立、审监分立”制度的基础上，立案庭受理案件后，进行排期、送达、确定审判程序，然后将案件移送业务庭审判，结案后由业务庭将案件整理移送立案庭评查验收归档，整个审判流程由立案庭进行审判管理。在审判流程中，实行分权制衡，法官行使审判权，全部精力用于对案件的审判，其他与审判有关的权力交由立案庭人员行使，为审判做好辅助性工作，彻底将审判权和与审判有关的权力分离，法官和审判辅助人员相互间不能越俎代庖，不能超越自己的权力范围。笔者认为，这种具有划时代意义的变革，完善了权力的监督制约机制，克服了审判工作行政化管理中的缺陷，有利于促进审判的公正与效率，是法院审判改革历史上的一座丰碑，但大立案审判格局仍存在管理体制的弊端与缺陷 ，这为我们对审判管理体制进行改革提供了现实依据。

　　一是管理权力的来源不合理。根据我国机构管理规定，单位内部机构的设立、机构职权须有当地党委主管机构的部门批准。法院及其内设机构的设立、机构的职权受到当地党委和上级法院的共同管理，亦应从其规定。立案庭在设立当初是法院内设的业务庭，职能是办理案件的立案手续。实行大立案审判格局后，立案庭通过对案件排期、审限跟踪、案件评查，取得了审判管理监督的职权，该职权的取得无法律规定，也无权威机构的授权。目前，立案庭的管理职能已得到实践的普遍认可，这种认可在没有获取合法形式之前，有违我国机构设置 、职权划分的制度性规定。立案庭审判管理职权没有合法的权力来源，使得人们在思想观念上产生分歧，认为立案庭的管理名不正、言不顺，遂对这种管理产生无所谓或抵触心理。

　　二是管理地位的权威性不足。管理意味着管理者与被管理者之间地位是不平等的，行使管理职权必须有着与其权力相适应的地位，这种适当的地位，方能保证管理的有效性和权威性。立案庭与其他业务庭一样是法院内设庭室，由于本身无权监督管理其他业务庭，而立案庭从机构设置到人员配备，与业务庭地位、级别相同，形成管理者与被管理者之间平等地位的管理关系，因此业务庭难以接受立案庭的管理，立案庭也难以进行管理，这种平等主体之间的管理势必影响管理的权威，使管理流于形式，无法实现管理的效能。

　　三是实施管理的操作性不强。立案庭对审判流程进行管理时，操作上有以下缺陷：1、立案庭的立案职能与审判管理职能交叉、界限不清。立案是审判流程环节之一，审判管理是对立案在内所有流程环节的管理。立案庭同时具有审判管理职能、立案职能，致管理与被管理职能混杂在一起。立案庭既是管理者，也是被管理者，不同身份集于一身，难免发生角色冲突，形成自己监督管理自己的格局。2、立案庭的双重职能和地位，使其管理职权弱化，管理缺少威信。立案 、送达是审判流程里关键性的环节，对审判有着直接影响，立案庭在履行这些被管理职能时如出现失误，势必影响对其他庭室管理职能的履行，导致管理职权弱化，难以树立管理威信，或者无法管理，使审判流程管理形同虚设。3、低素质的法官助理评查高素质法官的案件，评查结果难以保证准确性。在推行大立案审判格局时，为了突出专业审判，法官里的精英被选任为审判长、独任审判员从事审判工作，其他人员作为法官助理安排在立案庭，从事审判流程管理或审判辅助工作。法官的素质明显高于法官助理，由法官助理评查法官的案件缺乏说服力，评查结果难以保证准确性。

　　二、设立专门审判管理机构是改革现行审判管理体制的最佳模式

　　专门审判管理机构，顾名思义，是对法院的审判工作进行专门管理的机构，其设立是现代法治的需求，是符合审判规律的有效审判机制，是克服大立案审判格局弊端的最佳审判管理模式。笔者认为，基层法院设立专门审判管理机构是强化法院审判管理工作，提高审判工作质量和水平的关键所在，设立该机构具有理论上的必然性，实践上的操作性，设置上的合理性。

　　（一）设立专门审判管理机构是实现法院工作“公正与效率”主题的有效途径。“公正与效率是二十一世纪法院工作的主题”，法院各项工作是以审判工作为中心，公正与效率最终体现在审判上。要实现这一世纪主题，加强对审判工作的管理是首要之举。历年的审判工作总结可以看出，法院审判运行机制落后，审判缺乏有效的监督管理，是造成审判效率低下、裁判不公的重要客观原因。设立专门审判管理机构，是对新的审判运行机制和审判管理模式进行地有益探索。一方面，专门审判管理机构通过对整个审判工作进度和质量管理，对每个案件进行程序管理和质量监督管理，另一方面，专门审判管理机构通过审判流程管理，达到对审判效率和审判质量的宏观管理，确实保证了审判的公正与效率，营造了公正与效率的客观外在环境，并以此促进和保证了法官在审判中实现公正与效率。

　　（二）设立专门审判管理机构是法院适应审判流程管理改革的有效措施。《人民法院五年改革纲要》提出对审判进行流程管理。从此，法院的审判管理进入了一个崭新时期，彻底改变了法官从立案到裁判一人操办的局面。法官只负责审判， 审判以外的辅助性工作由法院其他部门和人员办理，形成从立案到结案不同环节不同人员办理的格局。在审判流程中，有几个部门、众多人员参与流程，部门间的职责划分、协作关系十分重要，如果出现职责不清，互不协作，推诿责任，则势必造成审判流程的各个环节流而不动，难以运行，使审判工作遭受严重影响。专门审判管理机构不参与审判流程的任何环节，是审判流程的指挥中心，对审判流程的每个过程进行监督、管理，对流程环节中出现的矛盾进行协调、服务，能够确保整个审判流程畅通无阻。

　　（三）设立专门审判管理机构是实行法院工作科学管理的有效形式。人民法院的管理工作可以分为三大块：审判管理、行政管理、人事管理。各地法院一般将行政管理交由办公室负责办理，人事管理交由政治处负责办理，这两项工作都有法院内设机构进行专门管理。自法院成立来，审判工作一直沿袭行政管理的方法，由主管院长、庭长直接管理，法院没有相应的部门对审判工作进行管理。长期以来，由于审判工作被严重地涂抹上行政化管理色彩，审判人员权力过分集中，审判业务部门以庭长为首各自为阵，审判缺乏行之有效的监督管理制约机制，导致审判工作效率低下，裁判不公时有发生，甚至滋生司法腐败。法院系统众多惨痛的教训引起各级法院对审判工作的高度重视，尤其是对审判管理工作。随着裁判权还给审判案件的法官后，大大削弱了主管院长、庭长对审判管理的职权，而审判管理涵盖了审判效率、审判质量等诸多方面的内容，是一项复杂的管理工作，较之法院的行政管理、人事管理而言更重要、更复杂。因此，顺应改革潮流，吸收行政、人事专门管理的科学性、合理性，设立专门审判管理机构十分必要。专门审判管理机构既能弥补院长、庭长对审判管理的不足，又能填补法院三大管理中对审判缺乏专门机构管理的空白；既能直接对审判的公正与效率进行专门管理，又能集中精力研究如何提高效率、公正审判，使法院的审判管理形成以审判流程管理为主线，以专门审判管理机构管理全局，主管院长、庭长管理局部的多层次、全方位的管理格局，有利于法院的审判管理工作早日步入科学化、规范化的轨道。

　　三、专门审判管理机构性质、职能和管理模式的探讨分析

　　科学合理界定专门审判管理机构的性质、职能和管理模式是确保审判管理公正、效率的前提。根据最高法院要求，结合自身实际，秭归县人民法院在设立专门审判管理机构时认真研究，对其性质、职能和管理模式进行了科学地界定。

　　（一）专门审判管理机构的性质。《人民法院五年改革纲要》第八条规定“由专门机构根据各类案件在审判流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、结案等不同审理阶段进行跟踪管理”，这条规定是设立专门审判管理机构的理论依据。按照改革纲要的精神，专门审判管理机构是法院内设的一个综合部门，它不同于一般行政部门，是对法院审判工作进行宏观管理的部门，是审判委员会的办事机构，受审判委员会指导并对其负责，在法院的审判工作中居中心地位，对审判进行指挥和管理。为了便于管理，充分考虑管理者与被管理者地位的不平等性，该机构级别高于其他业务部门。

　　（二）专门审判管理机构的职能。专门审判管理机构对法院机关内设的业务职能部门和基层法庭进行管理、监督、协调、服务，包括以下四大职能：第一，管理职能。专门审判管理机构围绕审判的公正与效率管理审判工作，主要是对法院各项审判工作进度、质量进行宏观管理，对每个案件的审判流程进行跟踪管理，对法官承办案件的数量、质量进行管理，协助法官考评委员会对法官考核。它通过审判流程对案件审限、办案进度进行管理，通过掌握各项审判工作收结案件情况对审判工作进展进行管理，通过考核各项审判工作指标对审结率、合格率等进行管理。第二，监督职能。专门审判管理机构对审判的案件质量进行监督，业务庭承办的每个案件通过案件评查后，才能计算结案。专门审判管理机构对每个案件从实体到程序全面、认真评查，对审判工作成绩给予表扬、宣传和鼓励，对评查发现的问题及时纠正，及时通报，并认真研究找出解决问题的对策，防止再犯同样的错误，达到提高审判质量的目的。第三，协调职能。专门审判管理机构担负着审判流程管理的职责，指挥案件的审理过程，为了使审判流程中各个部门、各个环节紧密联系、相互配合，提高审判效率，专门审判管理机构对审判流程中遇到的问题，及时召集各部门进行协调，使审判工作高效运转。第四，服务职能。业务庭在审判过程中，不仅希望有良好、便捷、宽松的审判环境，而且希望遇到困难能简便、及时解决，确保审判效率，专门审判管理机构通过履行服务职能，为业务庭开展审判工作提供各种便利，解决各种困难，保证审判工作高效、顺利进行。

　　（三）专门审判管理机构管理模式的界定。

　　1、专门审判管理机构为核心的审判运行模式

　　以专门审判管理机构为核心的审判运行模式是，参与审判流程的各个部门均服从审判管理机构的管理，立案庭受理案件后，移送审判管理机构安排开庭日期和地点、确定审判程序、指定法官助理和书记员参与审判组织，然后移送法警大队送达开庭前的诉讼文书，开庭前七日将案件移送给法官，作好开庭前准备工作。案件审理完毕后，法官在三日内将案件交由书记员整理案卷，书记员在三日内将案件送交审判管理机构评查案件，对评查合格的案件由审判管理机构移送档案室归档，评查不合格的案件向法官发出整改通知，整改合格后归档。

　　2、专门审判管理机构全面管理法院的审判工作，管理模式从以下三方面界定：

　　（1）从管理体制上体现权威性。专门审判管理机构对法院参与审判的每个部门审判工作进行监督、管理。它不参与审判的任何环节，其职责是专司管理，所处地位十分超然，与各个部门不存在职责不清、任务不明、相互推诿等利害冲突，当审判环节出现矛盾，由其进行协调，及时解决矛盾，确保审判的正常进行。

　　（2）从管理过程中体现独立性。法院机关业务庭的每个案件从立案到结案都在专门审判管理机构归口管理，基层法庭的案件立案后通过微机联网进入专门审判管理机构的管理，结案后仍交由专门审判管理机构，法院所有案件收结案情况均由专门审判管理机构统计，所有案件都要经过专门审判管理机构的管理和评查验收。这样，专门审判管理机构在管理过程中具有独立性，从宏观上掌握着法院审判工作的全部情况，尤其是对办案进度、审判质量了如指掌。通过分析掌握的情况，对各类案件每月应当完成的审判任务进行督办；对各类案件质量评查情况进行总结通报，找出存在的问题，责令限期改正；对案件的审限跟踪管理，临界时进行催办。

　　（3）从审判效果上体现公正性。专门审判管理机构在审判流程中，通过对案件排期控制每个案件的办案进度，通过指定审判程序进行个案的审限跟踪，通过案件评查监督每个案件的审判质量，杜绝案件超审限，提高审判效率和质量，缩短案件审理期限，增加裁判正确率，让当事人确实感到审判的公正与效率。

　　综上，专门审判管理机构的管理模式以审判质量和效率为核心，以个案的审判流程跟踪管理为基础，以案件的程序管理和实体监督为对象，以各项审判工作情况为依据，以催办、督办命令和通报为手段，以实现公正与效率为目的，是一个与审判工作截然分开的独立管理体系。

　　四、正确处理专门审判管理机构与审判委员会、主管院长和业务庭的关系

　　1、专门审判管理机构与审判委员会的关系。审判委员会是法院的最高审判组织，负责对法院的审判工作进行指导，讨论重大疑难案件，总结审判经验，通过召开会议以决定的方式履行职责。专门审判管理机构对法院审判工作进行宏观管理，对审判效率、审判质量的管理起着十分重要的作用，它为审判委员会提供审判工作情况，执行审判委员会除裁判案件以外的决定。由此可见，两个机构都有对审判工作进行管理的职能，一个是决定机关，一个是执行机关。因而，专门审判管理机构是审判委员会的办事机构，接受审判委员会的指导并对其负责，二者是领导与被领导的关系。

　　2、专门审判管理机构与主管院长的关系。法院主管审判的院长对审判工作实行行政化管理，基于其管理的行政性，管理面广泛，不仅对其分管的审判工作进行全面管理，而且对分管部门的人员进行管理。在审判工作的管理上，无论是案件的裁判情况，还是审判工作的综合情况，主管院长都要进行管理，包括对分管审判工作质量、进度。主管院长一般采用行政管理手段随时进行管理。专门审判管理机构对法院的整个审判工作进行宏观管理，主要是程序上的管理。虽然对主管院长分管的审判工作也进行管理，但这种管理不同于主管院长的管理，专门审判管理机构立足对法院整个审判工作实行宏观管理，主要是通过审判流程对审判进度和质量进行管理，一般采取事前督办，事后监督的方法进行管理。相比而言，主管院长的管理更全面、更具体、更详细、更直接。主管院长与业务庭是上下级的领导与被领导关系，专门审判管理机构与业务庭是管理与被管理关系。因此，主管院长是对局部审判工作进行全面管理，专门审判管理机构是对整个审判工作进行宏观管理，从这个角度看，二者是从不同的层面进行审判管理，形成审判工作多层次、立体式的管理。

　　3、专门审判管理机构与业务庭的关系。业务庭庭长负责本部门的审判工作，对承办的案件质量、办案进度和其他相关的审判工作承担管理责任，不仅接受主管院长的行政管理和业务管理，而且接受专门审判管理机构的监督管理。业务庭对审判工作的管理主要是对案件的审判进行具体管理，一般由庭长进行行政化管理。专门审判管理机构对各业务庭的审判进度和审判质量进行监督管理，同时也为业务庭的审判工作搞好服务，确保审判的正常进行。专门审判管理机构与业务庭之间是管理与被管理、监督与被监督的关系。

　　总之，基层法院设立专门审判管理机构是适应社会主义市场经济条件下法院工作不断创新的具体措施，在充分肯定成绩的同时，仍要不断研究新情况、解决新问题，积极探索更新更好的管理形式和办法，使法院工作真正实现公正与效率的主题。

　　秭归县人民法院·彭少玲