二、户籍制度改革与公民基本权利的保障
　　我国现代法律发展只有短短几十年历史而已，相较于法制悠久而健全的欧美，尤其是社会保障法律体系，我国尚处于初级阶段，面对复杂纷繁社会问题，包括户籍管理制度在内的我国法制体系难免有诸多缺漏和滞后。“户籍歧视”问题，客观上造成农村人口与城镇人口两个不同身份的阶层，既侵犯人们追求幸福的基本权利，也与“法律面前人人平等”的宪法精神相悖。
　　因此，稳妥地推进户籍制度改革，放宽对户籍和人员迁徙的管制，可以最大限度的保障并发挥公民基本权利的效用。总的来说，户籍制度的改革牵涉到以下公民基本权利：
　　（一）人权。
　　《中华人民共和国宪法》第33条第3款规定：“国家尊重和保障人权。”而《中国的人权状况》白皮书指出的，“对于一个国家和民族来说，人权首先是人民的生存权。没有生存权，其他人权均无从谈起。”[5]保障生存权是保障其它方面人权的先决条件。因此，从该角度来说，户籍制度的改革首先要考虑的就是生存权！
　　而“不经济的住房”这一问题以及社会保险问题首先涉及的就是生存权，生存权作为人类天赋之权，理应获得国家的有效保障。一方面，国家应该为其子民提供享有最基本的安家的住房条件，以确保每个公民都能安全、自由地安身；另一方面，国家还应尽力为提供平等享受基本生活的福利待遇，以确保每个公民都能安然、舒适地生活。对城镇化来说，绝不是让农民进城打工、为城镇人员服务的，而是要造就农民在城市生存的基础条件。这个条件，从住房上来说，不是要求面积有多大，装修要有多漂亮，环境有多优美。只要农民工在外忙碌一天之后，有个较为舒适的避风港，能让他和家人一起安稳地吃顿饭，而不必担心房租有多贵就行了。只要大学毕业生们有立命之所，而不必每天睁开眼第一件事就是计算房贷还要交多少就行了。从社会保障的层面上看，就是确保每个人平等地享受社会保险待遇和基本生活福利。
　　其次，这两大问题还关乎人民的发展权。1986年，联合国通过的《发展权利宣言》正式确认发展权为一项人权：“发展权利是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有的各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。”如果说生存权是支持人民站着存活的空气，那么，发展权则是人民安然生活的阳光。
　　要想保障广大农民工和大学毕业生的生存权，户籍制度的改革就必须突破所谓“落户必须具有合法固定住所”的瓶颈。农民工和刚刚走出校门的大学生们，都是城市发展的主动力军，又是低收入群体，城市的高消费和家庭的承担已经让他们有些力不从心，落实好了住房问题，解决好了社会保险问题，才能使他们的生存权和发展权实现真正的价值，他们也就能全身心投入到社会主义现代化建设的事业中。
　　（二）平等权。
　　《中华人民共和国宪法》第33条第2款确定的“公民在法律面前一律平等”原则，最早在法国1789年的《人权宣言》中被确认：“法律对于所有的人，不论是实行保护还是处罚都一样。在法律面前，所有的公民都是平等的。”这项原则的内涵包括三个方面：⑴ 公民不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，一律平等享有宪法和法律规定的权利，也都平等地履行宪法和法律规定的义务；⑵ 公民在适用法律上一律平等，任何人不得享有法律以外的特权；⑶ 公民的合法权益一律受法律平等地保护，对违法行为一律依法予以追究。[6]
　　我国虽然以根本法确立了公民的平等权的基础地位，然而在很多方面依然充斥着不平等现象，主要形态表现在依据公民户口给予不同限制和优待。
　　第一，从人身损害的赔偿维度看，我国目前对人身损害的赔偿依然按照受害者的户籍所在地标准区别对待，不仅有城乡差别，还有地区差别。以长沙市为例，2009年前三季度，农村居民人均现金收入9462元，城镇居民人均可支配收入高达15243元。[7]尽管2009年7月27日云南省省高院对残疾赔偿金、死亡赔偿金的计算标准等问题作出明确规定：起算时间应当以侵权行为发生的年度为准；农村居民能够提交其在城镇的合法暂住证明，在城镇有相对固定的工作和收入，已连续居住满一年的、农村居民在城镇上学的，残疾赔偿金、死亡赔偿金可以按照城镇居民标准计算；在同一事故中造成人身损害，受害人既有城镇居民又有农村居民的，残疾赔偿金、死亡赔偿金均按城镇居民标准计算。[8]但笔者认为该规定依然囿于城乡和地区的户口区别，并未解决户籍“二元结构”的不平等问题。如果按照通说认为的“赔偿受害者的损失一般以受害者预期可创造的价值来衡量，所以，人身损害赔偿也应按受害者的户口区分”这一理论，在同一起交通肇事中双双罹难的农民和城市的流浪汉相比，难道这个流浪汉预期可创造的价值会更高？
　　基于生命价值的平等和无价，不论是对游手好闲的流浪汉，还是对勤劳务实的农民，做出的赔偿应该毫无疑问地采用统一的标准，更何况宪法明文规定“公民在法律面前一律平等”。但值得庆幸的是，随后不久出台的《侵权责任法》终于确立了“同命同价”的抽象意义上的赔偿原则。笔者认为，在具体赔偿数额和计算标准问题上，在同一个法域，因同一侵犯遭受损害，公民就应该不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，其中一律平等享有获得人身损害赔偿的权利，并且平等地适用相同的赔偿标准，此标准还应该是上一年度全国各地区平均收入最高的城市的数值。
　　第二，从“不公平的入学条件”的维度看，侵犯的是宪法赋予公民的平等受教育权。一个法治社会，一个平等时代，怎能依据非当地户口就要求外地学生缴纳择校费，怎能因为财产状况就拒贫寒学子于门外呢？现代社会公平观不仅要体现包含个体利益之间和个体利益与整体利益之间两个层面的科学公平，还要求保持效益公平与均等公平之间一定的”公平张力”，实现成员机会平等。换言之，此处的平等不是强制每个人都上同一所学校，都接受相同的课程教育，都共享同一师资，而是说不论个人性别、户籍等外在条件，社会各成员参与竞争的机会平等，享受社会保障福利待遇的机会平等，获得赔偿等的机会平等，还有接受教育的机会平等。
（三）劳动权。
　　户籍制度的改革的目标不仅仅要剥离附着在户籍上的各种福利政策，使公民获得平等的人权尊重和保障，还要促进全国开放、统一、有序的市场经济体系的完善。要实现后一目标，有赖于人力资源的优化配置，而优化人员组织和资源的整合，依靠的就是公民劳动权的保障。
　　劳动权是指有劳动能力的公民有权从社会获得有保障的工作，并享有按其劳动的数量和质量取得劳动报酬和其他劳动所得的权利，其中，就包括劳动就业权。劳动就业权的实现，不仅直接关系到劳动者的生存状况，也影响着一国经济和社会的发展。《宪法》第42条规定：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件……并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”另外，《劳动法》第10、12条，以及《就业促进法》也都通过对国家创造就业条件、实行平等就业方针做出规定来保障公民的劳动就业权。作为劳动就业权的义务主体的国家，当然不是要包揽公民的劳动就业，而是要采取积极的措施，发展经济，创造和扩大就业机会，鼓励、引导企业不加歧视地招聘外地人员，促进公民就业；并对已经就业上岗的公民给予不被随意解聘法律保障。
　　三、对完善中国当代户籍制度改革方略的思考和建议
　　随着以市场为导向的经济体制改革的不断深入，现行户籍制度地域性和等级性带来的问题日益明显，党的十七届三中全会决定“统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民”。[9]
　　（一）地方户籍制度改革简述。
　　2009年3月《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》、《浙江省流动人口居住登记条例(草案)》先后删除了有关暂住证的内容，规定全省将实行“居住证制度”。6月26日，山西太原也响吹了新一轮户籍制度改革的号角，“凡离开常住户籍所在地，到太原市居住的人员都需办理居住登记、申领居住证。非本地户籍人员应当在到达现住地3日内，持身份证到当地公安派出所申报居住登记。连续居住5年以上并申领居住证的，经当地公安机关审定无违法犯罪记录的，按照户籍管理规定可申办太原市常住户口。”[10]2009年11月11日，湖南省省政府召开全省流动人口服务和管理工作电视电话会议，决定在全省正式实施居住证制度。17日，中共长沙市委十一届十次全体会议讨论并通过了《中共长沙市委推进城乡一体化发展工作纲要(审议稿)》。长沙将从2010年起启动试点，三年内从城乡规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境和管理体制六个方面推进一体化，破除城乡二元结构，市内户口准入制也同时降低门槛，实行以具有合法固定住所、稳定职业或者生活来源为基本条件的市内户口准入制度，实行以身份证为核心凭证的社会管理模式。同时，土地承包、社会保障、劳动就业、等依附在二元户籍制度上的城乡差别和政策限制都将逐步消除。[11]
　　由此看来，我国各地实施户籍制度的改革举措，大多采用居住证制度，居住证包含的具体内容和具体实施条件不尽相同，但其使用功能大都包括：社会保障、教育、公共交通等政府行政管理和公共服务的内容，都旨在削减城市户口的福利含金量，扩大社会福利辐射面，平衡城镇居民与流动人口的权益。
　　（二）对完善中国当代户籍制度改革方略的思考和建议。
　　虽然这些措施对剥离附着在户口上的福利政策确实有促进作用，但笔者以为目前的改革从根本上来说换汤不换药，没有解决“户籍歧视”问题，对公民权利也并未提供彻底而全面的保障。因此，完善中国当代户籍制度改革方略应把握户籍制度改革的原则以及如何解决“户籍歧视”问题这两大方面。
　　1．遵循符合社会主义市场经济运行规律的户籍制度改革的原则，主要有：
　　（1）国家宏观调控原则。户籍管理本性上就属于国家强制职权的内容之一，必要而适度地政府干预和民主科学的决策既是现代行政管理法律制度需遵循的重要原则也是保证社会主义市场经济运行秩序的组成部分。
　　（2）社会保障原则。作为人类最基本的宪法权利，新户籍制度理应摒弃地域歧视、城乡分治、身份级差，为建立以人为本、公正合理的社会保障体系打造良好的环境，实现实质性正义。
　　（3）主体平等原则。社会主义市场经济的内在法则是主体平等、公平竞争，国家在实施户籍管理时应当排除特权干扰，对同地域的人不得因经济实力、社会地位的不同而给予特殊待遇。
　　（4）地域差异原则。我国正处于社会主义初级阶段，各地经济状况及水平大相径庭，户籍制度的改革应在国务院有关部门指导下由各地省级政府牵头，市、县级政府紧步追从，循序开展。倘若一概采取国家统一改革措施，而不考虑地域性实质差异。不仅会产生户籍登记的混乱，更会阻碍户籍改革的推行。
　　2．如何解决“户籍歧视”问题
　　户籍管理制度改革的短期目标是实现户籍一元化管理，终极目标是通过剥离附加在户口上的社会福利功能，建立城乡统一、无地域歧视的户口登记管理制度，保障公民的基本权利。因此，完善当代户籍制度改革的方略，应以解决二元户籍结构下的“户籍歧视”问题为手段，保障公民基本权利为中心，这对全面、快速推进改革进程有相当重要的意义。笔者以为，要解决“户籍歧视”问题，主要应该从以下方面着手：
　　（1）中国现行户籍制度对农村和城镇人口实行的是有差别的社会福利待遇，故而，寻求社会地位的平等以及福利的均衡便是当下变革户籍制度的核心内容。从短期目标来看，户籍制度的改革要侧重于加强经济适用房的建设，健全新型农村社会养老保险制度，完善被征地农民社会保障和安置办法，推动城乡养老保险制度并轨工作，进城务工人员基本养老保险也要实现无障碍转移接续。同时，城乡医疗保障制度也应该同步并轨，最终要让城乡居民享受同等的社会保障待遇。
　　（2）要解决就业形势严峻和“不公平的入学条件”的问题，一方面要放松户籍对迁徙的管制，促进人员的自由流动，实现更大范围的人力资源的优化配置；另一方面，中央可以通过宏观控制实现各地区经济均衡发展、优化教育软、硬件资源。
　　（3）从行政管理层面上说，建议各地政府组建一个类似于消费者保护协会或者是流浪人口救助站此类性质的社会团体，并尽快颁布配套的法律、法规，统一管理外地户口人员；在他们遭受“户籍歧视”时给予低廉或由政府埋单的法律援助，也可以给予招收外地户口人员超过某一比例的企、事业单位以一定的政策优惠和倾斜性保护。立法层面上，现行的《户籍管理条例》已经阻碍了社会的发展与进步，应该尽快出台较为完善的《户籍法》，建立健全的户籍管理制度，从而规范行政管理中某些人为的户籍限制。
　　
　　
　　参考文献
　　【1】参见:陈耀东.房地产法[M].上海：复旦大学出版社,2006(9):307.
　　【2】参见:王焘. 温家宝总理：中央已决定稳妥推进户籍制度改革
　　[EB/OL].//www.china.com.cn/news/2009-12/27/content_19139732.htm,2010-03-02.
　　【3】国家统计局
　　[EB/OL] //www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2008/indexch.htm,2009-11-21.
　　【4】信息来源，李斌.教育部部长袁贵仁：明年应届大学毕业生将达630万 高校毕业生就业形势十分严峻
　　[EB/OL] //zqb.cyol.com/content/2009-11/21/content_2946871.htm,2009-11-21.
　　【5】中国政府
　　[EB/OL] //www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-05/24/content_488.htm,2010-03-13.
　　【6】参见:周叶中.宪法（第二版）[M]. 北京：高等教育出版社,北京大学出版社,2005(3):269.
　　【7】数据来源：长沙统计局信息网
　　[EB/OL] //www.cstj.gov.cn/dataPublish/dataPublish.aspx,2009-11-21.
　　【8】参见，夏体雷.省高院明确标准 精神损失费最多赔10万[N] ．春城晚报,2009-7-28(B04).
　　【9】中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[N]．人民日报,2008-10-20(02).
　　【10】边治国，杨晶. 编辑：朱鹏英.太原8月起居住证取代暂住证 连住五年转常住户口[EB/OL]//www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/06-26/1750770.shtml，2009-7-26.
　　【11】参见:赵晶.长沙试点取消城乡户口差别——市内户口准入制降低门槛，进城务工人员养老保险将可转移接续[N]．潇湘晨报,2009-11-18(B02).