“小产权房”是指在农村集体土地上，由享有该土地所有权的乡（镇）政府或村委会单独开发或与房地产开发企业联合开发建设，并由乡（镇）政府或村委会制作房屋权属证书的房屋。这种房屋权属证书没有房管部门盖章，仅有乡（镇）政府或村委会的盖章以证明其权属，故也称之为“乡产权”。

　　一、“小产权房”产生的原因


　　我国有《土地管理法》及其实施条例、《城乡规划法》等法律、法规，对土地资源的使用进行严格的界定，特别是对农村集体土地进行了强制性的保护。我国对城市土地和农村土地实行不同的管理方法，对城市人口和农村人口也实行不同的管理办法。城市国有土地只有经过合法程序后方能建造商品房上市流转，并由国家房管部门颁发房产证。而农村集体土地只有经国家征地，土地性质变为国有后才可以用于房地产的开发，然后进行上市流转。这种二元结构的土地制度，是“小产权房”问题的根源。这样的国有土地和集体土地的二元式划分，导致了土地一级市场国家垄断，造成二者事实上的不平等。一方面，农民在征收中获得的补偿与市场价值相差太大，就自主建房出售；另一方面，现在城市房价太高，城镇的中下层的老百姓的收入不足以购买房屋，只能另找门路。由于农村房屋便宜，于是很多城镇居民购买，这就是“小产权房”产生的原因。


　　二、小产权房带来的主要问题分析


　　1、农民基本生活保障问题


　　目前法律并不允许其在集体土地上进行房地产开发，集体土地征用为国有土地是房地产开发的前提条件，而农民获得的征地补偿在土地收益分配中只占了很少一部分，大部分的土地收益被当地政府部门和开发商瓜分了。对农民来说，作为集体土地主人，“小产权”房将使他们（而不是开发商）成为土地增值最大的受益者。实际上，这也符合宪法和国际惯例的精神。世界银行对工程的土地移民在保障收益上就有明确的政策法规。这就是土地的原来的拥有者或居住者必须享有土地重新开发和征用的利益——分红。像中国这样，一开发就把农民的土地给开发商，农民土地的增值只能由开发商和地方政府分享的模式，实质上是一种“打贫济富”的不合理分配。在这过程中，农民受到一定安置，拿到一些补偿款，却永远失去了土地，由于土地的利用具有很大的不可逆转性，必然会带来大量耕地流失，而耕地流失之后农民生活保障问题将会受到威胁。目前，国家尚未出台相关的法律来规定农村集体组织和农民之间关于土地用途改变所带来的收益增长的分配问题，从集体组织和农民个体之间的关系来看农民个体一般处于劣势地位，其权益更容易受到伤害。因此，由于大量开发“小产权”房引起耕地的流失而造成农民生活保障受到严重威胁，将成为开发“小产权”房带来的最为严重后果之一。


　　2、购房者权利保障问题


　　我国的宪法第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”而集体所有制土地上的建筑将无法取得《房屋所有权证》，这也是此类住宅被称为小产权住宅的一个最为重要的原因。不久前建设部发布的《关于购买新建商品房的风险提示》也再次强调：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发”。所以在房屋产权上，“小产权”房一般只有土地使用权证，而无房屋所有权证。此外，在“房地产开发活动中，对国有土地一律是有偿使用，这是法律所要求的必备条件。任何无偿使用土地的房地产开发都是为法律所禁止，不能允许的，其实质上造成国有资产的流失，损害国家、社会的公共利益”。以“小产权”房为标的的合同也因违法而无效，购买人无法获得产权登记或过户登记，不能成为房子的所有权人也无法再行转让，如果房子出现质量问题，也很难维护自身利益，若以后遇到国家征收，按规定也只补偿给所有权人即村集体和村民。此外，这些“小产权”房很可能因违法而被强行拆除或没收。总之购买人的利益将难以保障。可以想象，那些购买了“小产权”房的人，随着城乡规划的修改，将面临随时被拆迁的危险。除非他们能够通过集体投票或者集体抗争，阻止城市扩张，或者阻止城乡规划法的实施。否则，在房屋拆迁的过程中，政府、集体土地所有者与购买人之间将会爆发严重的冲突，新一轮的社会矛盾将会被激化，整个社会将会因此而付出沉重的代价。


　　三、在审判实务中对如何处理小产权房问题


　　在审判实务中，应注意处理小产权房问题的原则性规定。即：遵守法律法规、符合国家政策，以人为本、保护各方当事人基本居住生活条件、有利于社会稳定、促进当地经济发展和改善民生。对于不同用地性质、不同历史时期建成、不同情况的小产权房要区别对待，包括考虑到把乡镇企业用地、乡村公共利益设施用地上的小产权房与宅基地上的小产权房区分开，把符合城市规划区内的小产权房与规划区外的区分开。


　　在审理小产权房买卖纠纷案件中，一般是按以下具体意见操作的：


　　一、在本集体经济组织内部成员之间买卖小产权房的，一般可认定其买卖有效，因为该民事行为不违反法律、法规和禁止性规定；向本集体经济组织外的人员出卖小产权房的，一般应认定其买卖行为无效。但有以下情况的，应根据具体情况分别予以认定处理：一是购买人在买房后已经迁入本集体经济组织的；二是出卖人已经成为城镇居民的；三是出卖人有多处房产或该农村住宅为多层建筑自留有居住房屋的；四是因分家析产、离婚、遗产继承等引起的小产权房的流转纠纷等；五是对历史原因形成的小产权房，要区分不同情况，妥善处理。


　　二、对凡是非法占用耕地、不符合土地利用规划而建设的小产权房所进行的流转关系应认定为无效。


　　三、注意小产权房与其他形式产权房的区别。小产权房与商品房（含未进行产权登记的商品房）、经济适用房、限价房、廉租房、公有住房等，在产生的原因、产权的性质、使用的范围上有着明显区别，因其流转而产生纠纷也应区别对待。


　　要在现有法律法规的范围内，既要维护法律的权威，又要充分考虑有关政策规定，以遏制小产权房的发展势头，促进社会稳定发展，时刻体现人文关怀，处处以人为本。

 江西省鄱阳县人民法院  雷瑞甫 陈敏和