我国缓刑制度的缺陷及完善
缓刑制度作为一种刑罚执行制度，在实现刑罚、教育和改造犯罪分子、预防犯罪目的及刑罚社会化等方面发挥着重要作用。由于我国缓刑制度起步较晚，发展较慢，无论在立法上，还是在司法实践上都存在缺陷，从而不能有效发挥缓刑制度的作用。因此，需要对我国缓刑制度存在的缺陷进行思考和完善。
一、我国缓刑制度
（一）缓刑的概念、特点和实质。
缓刑是指对被判处一定刑罚的犯罪分子，在其具备法定条件的情况下，在一定的考验期内附条件地不执行原判刑罚的一种制度。缓刑的特点在于，犯罪分子被判处了一定的刑罚，同时宣告暂不予以执行，但又在一定的时间内保留着执行的可能性。缓刑的实质在于附条件地不执行原判刑罚，即被宣告缓刑的犯罪分子如果遵守在缓刑考验期限内必须遵守的条件，考验期满，原判刑罚就不再执行；但是如果违反了必须遵守的条件，则要执行原判刑罚。
（二）特别缓刑与一般缓刑的区别。
我国的缓刑是在总结本国的司法实践，借鉴外国立法经验的基础制定的，它包括一般缓刑和特别缓刑。特别缓刑与一般缓刑的区别是：（1）适用的对象和条件不同。特别缓刑只对在战时被判处3年以下有期徒刑，没有现实危险的犯罪军人适用；（2）考验的方法不同。特别缓刑的考验方法是考验被允许戴罪立功的犯罪军人是否有立功表现；（3）法律后果不同。特别缓刑的法律后果是：当允许戴罪立功的犯罪军人确有立功表现时，可以撤销原判刑罚，不以犯罪论处，这显然比原判刑罚的不执行更要宽大。
（三）缓刑的意义。
作为我国的一项刑罚制度，缓刑充分体现了惩办与宽大相结合、惩罚与教育相结合的刑事政策，也体现了我国刑罚人道主义精神。我国多年的刑事司法实践已经证明，正确运用缓刑制度，对于减少罪犯的关押数量，在保证社会治安的前提下将犯罪分子放在社会上进行改造，调动一切积极因素共同把犯罪分子改造成为守法公民，具有非常重要的意义。可以说，缓刑制度在教育和改造犯罪分子，实现刑罚，预防犯罪的目的及刑罚社会化等方面发挥着重要和积极的作用。
二、我国缓刑制度存在的缺陷
（一）缓刑适用的规定过于笼统。
根据我国《刑法》第72条规定：“对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据犯罪分子的犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，可以宣告缓刑”和《刑法》第74条规定可以把缓刑的适用条件归纳为：（1）必须被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子。（2）必须不是累犯。（3）根据犯罪情节和悔罪表现，认为适用缓刑确实不致再危害社会的。
但是以上第三个条件中的“悔罪表现”和“不致再危害社会”仍规定得太笼统，放入实践中去施行有可能会因为审判人员对适用条件的理解不同而进行主观判断从而影响缓刑审判的公正性。
对于悔罪表现，是指犯罪分子犯罪以后对自己所犯罪行悔悟的表现，它可以直接体现行为人的主观恶性程度和犯罪分子的人身危险性大小，因此悔罪表现是衡量犯罪分子的危险性的重要因素，其实质是犯罪分子的人身危险性大小，即再犯可能性大小。由此可见，在适用缓刑时必须考虑犯罪分子犯罪前的表现、犯罪罪责、犯后情节。只有这样，才能比较准确的衡量什么是“悔罪表现”。
对于“确实不致再危害社会”在司法实践中不好掌握。“确实不致再危害社会”只是审判人员对犯罪分子未来情况的一种主观上的推测和判断，它并不是对犯罪分子现实情况的定性描述。如何才能判断犯罪分子适用缓刑“确实不致再危害社会”，是对审判人员提出了很高的要求，作为适用缓刑的一个实质条件，要求审判人员从犯罪事实和犯罪后的悔悟表现两方面来进行判断。这除了要求审判人员忠于事实，秉公执法外，对于犯罪分子在缓刑宣告后的思想变化和行为选择，审判人员是难以掌握的。有的犯罪分子在审判时确有悔改表现，但在缓刑考察期间由于各种主客观因素作用，结果又犯新罪，这是完全可能的。如果发生了这种情况，不能将审判人员在审判时所做出的“确实不致再危害社会”的结论视为审判工作的失误而予以追究。因为任何事物都处于不断变化之中的，犯罪分子的思想和行为也不会静止不变，它既可能向好的方向转变，也可能向坏的方向转变。只要在判断时对犯罪分子做出“确实不致再危害社会”的判断有根据并合乎缓刑条件，审判人员没有故意歪曲事实和法律，也不是处于徇私舞弊，即使被宣告缓刑的罪犯在考验期间又犯新罪，也不能由此否定适用缓刑的正确性。所以，对于条件中的“确实不致再危害社会”中的“确实”不能理解为“绝对”。否则，缓刑就不可能适用。因为谁也不能绝对地保证被宣告缓刑的犯罪分子只会向好的方向而不是向坏的方向变化。
（二）适用缺乏具体科学的评价标准。
实践中，缓刑的适用主要取决于法官的主观认识和判决。不同的人对适用缓刑的条件、意义和作用有不同的认识和理解，对同样或类似的案件就会作出不同的判决，地区之间就势必会出现适用缓刑的不平衡，具有可比性的案件在一地判缓刑，而另一地却被判实刑。造成应判缓刑而不判，不应判缓刑的却判了缓刑的情况，违背了缓刑适用的目的。
（三）我国的缓刑使用率相对偏低。
从1979年《刑法》颁布以来，我国对缓刑的适用，经历了一个从无到有，从少到多的逐渐发展的过程。起初我国各地法院判处缓刑的人数极少。1983年严打之后的一段时间，审判人员对使用缓刑更是顾虑重重，判处缓刑的人数更少了。1989年党中央提出在对严重刑事犯罪分子坚持从重从快严厉打击的同时，对轻微犯罪的人员依法适当多判一些缓刑。根据这一指示精神，各地法院判处缓刑的人数逐渐增多，缓刑使用率在逐年上升。但总体上看，我国缓刑使用率仅为14.86%，加上各地法院适用缓刑的数量很少，有的几乎不适用缓刑。这种情况跟其他国家相比，差距很大，世界上多数国家的缓刑使用率都在50%左右。最高的达到60-70%。[1]造成上述情况的原因很多，但主要是受我国传统的重刑思想的影响。在这一思想的影响下，非监禁刑在我国一直未受到重视，在立法上所反映出来的是监禁刑占据绝对地位，这样势必造成符合适用缓刑的犯罪分子不能被依法判处缓刑，不能有效发挥缓刑制度的功效。
（四）缓刑适用范围狭小。
随着社会的进步，经济的发展，缓刑适用范围已不能满足当今时代法律精神和客观实践的需求。例如：以进城民工为主流的外来人员犯罪中，除主观恶性较深的以外，有不少犯罪确属事出有因，情有可原：不少贫困地区的民工在家日夜操劳，也难以维持一家最基本的开支，于是想方设法借点路费到经济发达的地方打工，不仅工作找不到，就连仅有的一点路费也不幸被骗、被抢、被盗，生活无着，加之法律意识欠缺，不少人员也就由此沦为罪犯。对这些人员中的轻微犯罪，如符合基本的法定条件，我们没理由不尽可能多地适用缓刑从世界各国刑法来看，不论是在立法上还是司法上，都在朝着轻刑化的方向发展。我国刑法的缓刑制度也有必要扩大其适用范围，为犯罪分子创造一个改过自新的机会，同时也能体现人文的关怀。
（五）关于对缓刑犯的考察
1、现今缓刑制度中存在着缓刑考验期的不合理，内容规定片面且不具体等问题。
我国刑法第73条规定：“拘役的缓刑考验期为原判刑期以上一年以下，但不能少于2个月。有期徒刑的缓刑考验期为原判刑期以上五年以下，但不能少于一年”。刑法对缓刑的考验期规定了一个上限和下限，从下限看，有起徒刑为一年，而拘役为2个月，这种对缓刑考验期的规定显然过短。作为一项刑罚制度，缓刑是附条件地不执行原判刑罚，对犯罪分子规定一个考验期，在这一期间如果能够遵守相应的规定，确已改过自新，原判刑罚，就不再执行，如果考验期过短，就不能满足对缓刑犯考察的需要，无法认定犯罪分子确已悔改，在这种情况下势必会有失缓刑的严肃性和意义。
关于考察的内容，刑法规定了四个方面：（1）遵守法律、行政法规，服从监督；（2）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（3）遵守考察机关关于会客的规定；（4）离开所居住的县、市或者迁居，应报经考察机关批准。我国现行法律对缓刑考察内容的规定虽然弥补了以往法律对缓刑犯在考验期内的义务和应遵守事项未作任何限制性规定的重大缺陷，但仍存在不足。首先，是考验的内容仅仅突出监督管束，而没有明确规定给予缓刑犯必要的帮助和保护，这种重管束轻保护的片面规定，事实上可能造成缓刑犯应有的权利不能得到保护，从而影响到对缓刑犯的教育和改造；其次，关于对缓刑犯的管束监管规定的仍显笼统、不具体、可操作性差而且也未规定出具体的操作程序，如“服从监督”的内容，“活动情况”的内涵，“会客”的范围，“离开”居住地的时间等，都没有明确的界定，同时考验的内容也不够全面。这种对考验内容规定得不具体、不全面，往往导致对缓刑犯的考察无从进行或是流于形式，最终影响到缓刑的社会效果。
2、缓刑考察主体存在的问题。
关于考察主体，刑法第76条规定：“被宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，由公安机关考察，所在单位和基层组织予以配合”，在98年公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》中进一步明确缓刑犯由居住地派出所考察，所在单位及基层组织予以配合，但对于公安机关和所在单位或基层组织在对缓刑犯的考验上各自分别负什么样的职责同样缺乏明确具体的规定。由于公安机关的主要任务是打击现行犯罪，同时还负责维护日常社会治安和担任安全保卫工作，任务十分繁重。并且多年来，公安机关内部一直就没有设立专门的机构，也没有专门的人员来负责对缓刑犯的考察。而负责这项考察工作的基层公安派出所警力有限，往往无暇顾及对缓刑犯的考察。作为协助考察的单位或基层组织，因为没有具体的考察职责的要求，有的单位希望积极履行也很难履行这项“配合”义务，有的则是把对缓刑犯的监督考察当作自己的“额外负担”，认为管理遵纪守法的职工还力不从心，哪有余力对缓刑犯进行监督考察。[3]因此，这些单位就会以这类人员违反了单位的规章制度为由，开除出了单位，不愿主动担负起对缓刑犯的监督考察职责。实践中往往造成缓刑犯交接脱节，监督考察不力，甚至对缓刑犯不闻不问，其结果是人民法院对犯罪分子宣告缓刑之日，就等于缓刑考验期结束之时，考验期就成了“休闲期”，缓刑犯成了“自由民”根本没有起到惩罚犯罪的目的。
3、关于缓刑监督考察制度存在的问题。
第一，监督系统不健全，管理失控。由于没有专门的人员对缓刑犯进行监督和管理，这些缓刑犯在社会上基本上处于放任自流，不受任何约束的状况。人民法院对犯罪分子宣告缓刑后，由于不能及时将相关的法律文件及时送达执行地的公安机关和检察院，容易造成缓刑犯的档案管理不健全，而公安机关由于没有确定具体配合考察监督的单位或组织，监管手续未能很好地衔接，监督考察措施不落实，以致于犯罪分子从看守所到考察的单位之间缺乏交接手续，容易形成监管空白。大多数的基层派出所很基层组织都不知道其辖区内缓刑犯的工作、生活情况，有的甚至不知缓刑犯的下落，法律所规定的缓刑犯在考察期应履行的有关义务，根本无法落实。
第二，现行的监督考察制度已不能适应新形势下对缓刑犯考察工作的需要，致使考察监督的难度加大。现行的监督考察制度是仍处于计划经济的时期制定出来一直沿用至今的，由于当时的人、财、物处于相对静止状况，每个人都在其户籍所在地居住、生活和工作，加上当时的基层组织比较健全，对人员流动的控制较严，缓刑犯的一举一动、一言一行都在基层组织或单位的掌握和控制之中。随着改革开放的深入，特别是社会主义市场经济体制的建立，出现了人、财、物的大流动，农民进城打工、做生意，城镇居民去外地投资、搞项目、做生意，人口流动加剧，出现了跨乡、县、市甚至跨省的人员大流动。目前城市居民人户分离现象尤为严重，加上城乡基层组织的涣散，对于缓刑犯的监督考察的难度大大增加。有的缓刑犯千方百计逃避监管，外出经商常年不归，有关监管部门无人知晓。由于缓刑考察工作混乱，脱管情况严重，犯罪分子处于无人监管、放任自流的状况。由于无人监管，有的缓刑犯违法乱纪，有的甚至重新走上犯罪的道路，有违背了设立缓刑的初衷，导致缓刑制度的实施效果不明显。
三、对我国缓刑制度完善的思考
（一）明确具体的解释缓刑的适用条件，以利于缓刑在审判中的应用。
根据长期的司法实践，“有悔罪表现”应表现为：第一，投案自首；第二，虽未自首，但如实交代自己的犯罪事实；第三，犯罪分子自首或如实交代自己的同时，揭发他人犯罪行为经查证属实的，或提供重要线索使其他案件得以侦破；第四，除如实交代自己的罪行外，还有积极采取补救措施避免或因犯罪造成的损失，或积极退赃，积极进行民事赔偿并接受国家审判和法律制裁。“确实不致再危害社会”，在大多数情况下，这种推测是根据犯罪分子是初犯还是累犯，有无前科劣迹，犯罪情节和悔罪表现等各种情况进行综合判断的。目前除了刑法规定的根据犯罪分子的“犯罪情节和悔罪表现”外，尚无其他统一规定，我们认为以下几个方面应视为具有社会危害性而不能认为“确实不致再危害社会”：一是惯犯，这类犯罪分子往往是破坏社会治安的主要因素；二是具有法定从重情节的，对这类具有法定“从重”处罚的案件适用缓刑显然不能体现“从重”；三是犯罪后拒不认罪的，则根本不符合缓刑的条件；四是犯罪性质严重的共同犯罪的主犯不宜适用缓刑；五是国家机关工作人员为特殊主体的犯罪分子犯罪后拒不认罪，且又具有法定从重情节的。
（二）借鉴国外的量刑前调查报告制度有利于审判人员正确的量刑和使用缓刑。
国外适用缓刑的第一步就是量刑前调查。量刑前调查报告的内容包括以下几个部分：（1）犯罪情况；（2）犯罪分子的情况；（3）被害人的情况，包括犯罪行为对被害人造成的伤害情况，，被害人的个人情况和被害人对犯罪分子的态度；（4）量刑建议，说明是否可以对犯罪分子判处缓刑，判处缓刑是否恰当等，供法官在量刑时参考。[2]量刑前调查报告可以帮助法官恰当量刑，为犯罪分子的缓刑计划提供基础。最近的量刑前调查报告不再是叙述性的文字，而是经过精心设计的标准化表格。这种形式的调查报告的优点是内容全面，可以涵盖法官所需要的所有相关内容；一目了然，便于法官阅读，能够提高办案效率。
我国法官也可以将犯罪分子的情况和犯罪情况具体化，制作标准化的调查表格，并加以量化，从而准确地预测其再次犯罪的可能性，对于再犯可能性小或无的犯罪分子，可以选择适用缓刑；对于再犯可能性大的，不适用缓刑。
（三）应对缓刑的适用范围进一步的扩大。
对缓刑的适用范围的扩大应从这几方面考虑：（1）未成年犯，未成年人可塑性大，易于犯罪也易于改造，并且应该避免因为短期刑的交叉感染；（2）初犯、偶犯，这些人多是一时失足，可给其一次重新做人的机会；（3）胁从犯、从犯，这类犯罪主观恶性相对不大；（4）有法定从轻情节的犯罪分子，犯罪后及时悔悟，愿意坦白从宽；（5）过失犯、中止犯，一般危害不大，主观恶性较小；（6）较轻的经济犯罪，多属利用职务犯罪，丧失职务后一般不致再危害社会；（7）家庭类犯罪的犯罪分子，往往是缺乏法制观念，并要承担一定的家庭义务；（8）防卫过当引起的犯罪，犯罪行为有一定的合法原因，易于吸取教训；（9）自诉案件中的犯罪分子，危害后果一般不严重，适用缓刑有利于化解矛盾；（10）较轻的专业技术人员的犯罪，放在社会上改造，有利于发挥其专业的作用；（11）老年犯，义愤型犯罪较多，体质不适宜劳动改造。对于缓刑适用的案件，除了要明示倡导适用缓刑的犯罪类型外，还要明示禁止或需要限制适用缓刑的犯罪类型，如：性质严重的杀人、强奸、抢劫、黑社会犯罪等暴力犯罪及贩毒、贩枪、贩人、金融诈骗等严重危害社会的犯罪，犯罪分子的主观恶性大、社会威胁性严重，均不适用缓刑。
（四）关于完善缓刑考察制度的对策。
1、规定合理的缓刑考验期并完善其内容。
缓刑的目的在于教育改造犯罪分子，但缓刑不是免刑，只是原判刑罚暂不执行。因此法律应规定一个考验期限，促使犯罪分子改过自新。这个期限应长短适中、合情合理、注重实效，考验期过长会影响犯罪分子改造的积极性，过短则不能起到教育改造和考验的作用；同时，考验期限长短与原判刑期长短要有所适应，最高期限和最低期限也要有一个限制。从国外刑法规定来看，法国规定考验期不得少于18个月，也不得超过3年；德国规定考验期不得少于2年，但不得超过5年；俄罗斯规定在判处一年以下剥夺自由或更轻的刑罚种类时，考验期不少于6个月，不超过3年。我国刑法规定的拘留的缓刑考验期不少于2个月的下限过短。参照国外的规定，结合司法实践，应对“不少于2个月”的下限进行修改，将拘留的缓刑考验期下限提高到“不少于6个月”，规定合理的缓刑考验期才能使缓刑的考验有时间的保证，才能达到改造和教育犯罪分子的效果。
根据各国刑法的规定，缓刑考验的内容一般分为两种类型：第一种类型就是仅规定缓刑犯在考验期间应遵守的义务，体现的是一种监督、管理和管束，例如俄罗斯的刑法。一般来讲，各国刑法所规定的缓刑犯应遵守的事项和履行的义务，可以归纳为如下几项：（1）在特定地点安置居所，未经执行机关允许不得擅自离开居住地；（2）不得在任何专门的地点出现，不得光顾酒馆、赌场、红灯区；（3）不得同特定的人来往或联系；（4）禁止携带、拥有或使用某些特定物品；（5）不从事某种职业活动或必须参加职业教育、职业培训；（6）听从考验监督人员的传唤，接受考验监督人员的来访和正确的监督指导；（7）不得对被害人、告诉人或告发人寻衅；（8）不得驾驶某种特定车辆；（9）定期不定期向考验监督人员通报有关情况；（10）必须向被害人赔偿全部或部分因犯罪造成的损失，按时交纳罚金，交付法院因其被判刑而应当支付的费用；（11）必须接受戒酒、戒毒治疗，接受医疗检查和治疗措施；（12）履行子女、配偶的抚养、供养义务等。缓刑考验内容的另一种规定类型，就是既对缓刑犯进行监督管束，同时也进行指导帮助，即国外通常适用的“保护观察”制度，例如英国和法国等。[4]借鉴国外的缓刑考验制度，总结以往的司法实践经验，完善缓刑考验的内容一方面要通过立法使考验监督的内容更全面更具体，如禁止缓刑犯进入某些场所；必须接受戒酒、戒毒等治疗措施；必须支付判决中确定的损害赔偿，自觉交纳罚金等。另一方面要改变考验的内容仅仅重在监督管理，而没有明确规定缓刑犯必要救助和保护措施的做法。法律应当明确规定，被宣告缓刑的犯罪分子的所在单位基层组织应当积极配合公安机关对缓刑犯的考察和监督，并积极创造条件为缓刑犯分配适当的工作，保护缓刑犯在考验期内的合法利益，为其生活、学习、就业提供条件。缓刑犯在考验期内，如果未被剥夺政治权利，就应当享有选举权、著作权、出版权和言论自由，仍具有劳动就业权、福利待遇权和法律规定的各种民事权利，依法享有控告权、申诉权和民事诉权，完善缓刑考验内容的立法形式可以由公安部以“缓刑考察条例”的形式作出细则性的规定，这样就可以使缓刑考察有法可依，使考察落到实处。
2、针对缓刑犯具体考察难的问题，可以借鉴国外的缓刑官制度。
对缓刑犯的考察是一项费时费力的艰难工作，特别是在公安机关事务繁忙，人手不够并且犯罪分子所在单位不能配合帮助的情况下，对缓刑犯的考察工作显得难以进行。所以在这一点上，借鉴国外的专职缓刑官制度，[5]我国有必要在立法上规定实行专门的监督考察负责人制度。该专职考察负责人可以从社会上挑选具有一定信用度和法律专业知识的人员，并且最好以义工的工作形式为前提来进行挑选，录用，这样可以减少国家对缓刑犯监督管理支出的大量经费，同时也可以给社会上的热心人士一个为社会作出贡献的机会。
3、应该明确对未成年人的保护。
未成年犯犯罪年龄较轻，可塑性强，多数系偶犯，其主观恶性较小，易于改造，对其恰当地运用缓刑，可以避免未成年犯在监狱中交叉感染，使其在监外较好的环境中，改掉恶习，不致重新犯罪。所以，有充分的理由要求在刑法上明确规定对于被判处拘役、3年以下有期徒刑的未成年犯，只要不是累犯，主观恶性不深，犯罪后有悔罪表现的，均可适用缓刑。明确作出这样的规定，既符合刑法的立法精神，同时也符合《未成年人保护法》。
4、建立完善的缓刑犯管理制度。
现今某些地方在对缓刑犯的管理制度上存在一些漏洞和真空。比如缓刑犯的交接手续、档案、法律文书的送达和考验期满后的解除手续等。因此，对于每一个缓刑犯应建立一套跟踪登记档案。缓刑犯在考验期内要定期向执行机关汇报自己的改造情况，执行机关可根据其考验期的长短确定一定次数的汇报制度。建立缓刑犯的档案和确立汇报制度，有利于监督考察部门对缓刑犯的档案和确立汇报制度，有利于监督考察部门对缓刑犯的考察管理和交接，掌握其活动去向和思想改造情况，避免脱管和放任自流。
四、结论：虽然缓刑在适用、考察等方面存在着缺陷，但是它作为一种非监禁刑，在教育和改造犯罪分子，实现刑罚预防犯罪的目的上的确起到了重大的作用，并且在实践中也深受各国的欢迎。因此，我们必须完善缓刑制度，一方面在缓刑的适用问题上加以具体化，另一方面对缓刑的考察制度予以改进。同时，要将缓刑制度从适应以往的计划经济模式的量刑制度逐步转变为适应市场经济模式的量刑制度。只有这样，才能发挥缓刑制度最大的效益，跟上时代的步伐，使我国的缓刑制度更加成熟。
