【摘要】资源属于国家所有，对资源进行征税应体现我国在全国范围内对资源的合理配置；而我国现行的资源税作为地方税种，在管理体制上采取是由地税征收、地方独占资源税收人，不但与资源税设置的目的相违背，同时在实践操作上也出现了不少问题，本文拟通过对资源税管理体制的基础理论分析，通过与国外有关国家税收管理体制的实践分析，提出了对我国资源税管理体制改革的方案：国税征收，税收共享。
【英文摘要】Resources belong to all the countries of the resources tax should reflect our nationwide for the rational allocation of resources; and Chinas existing tax resources as a local tax，the management system is adopted by charging rent，exclusive local tax resources，not only with tax resources run counter to the objective of setting up，Meanwhile operate in practice have emerged a number of problems，the paper proposed tax on resource management system based on theoretical analysis，with the relevant foreign national tax practice management system，the right management of the countrys resources，tax reform program : Levy by IRS，sharing In all country.
【关键词】资源税;管理体制;分税制
【英文关键词】Resources Tax; Management System; system of tax distribution
【写作年份】2007年


【正文】
　　税收管理体制是在中央和地方各级政府之间划分税收收入与税收管理权限的制度。它是税收制度的重要组成部分，是正确处理各级政府在税收管理中相互关系的准则[1]。我国从1994年实行税制改革以来，在对资源税的管理体制上，实行的是中央和地方共享税，即除了海洋石油资源税收收入由国税征收，收入完全属于国家之外，其余各类资源税均由当地税务局征收，税收收入归当地政府。这种分税管理体制在我国向市场经济转变及大力发展基础产业的过程中，为充分调动各个地方的积极性，加快我国经济和产业的发展曾作出了突出的贡献。然而随着资源的日益耗竭，以及可持续发展的经济理念的确立，原有的资源税管理体制显然已经不再适应新的形势发展的需要，为此作者从以下几个方面予以论证，并结合国外有关国家的实践提出一些完善的建议。
　　
　　一、在可持续发展理念下的资源税征收目的的转变
　　
　　我国现行的《中华人民共和国资源税暂行条例》制定于1993年底，由于当时认识的局限性和资源环境问题还没有充分暴露，该条例在对资源税的征收方式上采取的是按销售量征税,按照“普遍征收、级差调节”的原则,就资源赋税情况、开采条件、资源等级、地理位置等客观条件的差异规定了幅度税额，其制度设计理念更多的是强调资源税在调节不同资源企业的资源级差收入的功能，对资源税的资源环境保护以及对经济的宏观调控功能重视不够。例如，资源税征收范围过窄，仅限于几种矿产品和盐，这导致目前未列入征税范围的自然资源如森林资源、水资源等的大量浪费和破坏；从量征收，而不是从价征收，税额较低，在资源价格上涨时使生产者利润空间不断扩大，刺激生产者超采滥采，丢弃边角料；开采者交纳的资源税主要取决于资源的开采条件,而税率高低与该资源的利用效率无关,与资源的开采环境无关，没有考虑资源回采率、资源开采者是否超采、是否造成环境严重污染和地质塌陷等，以至不但造成资源的浪费，而且容易造成资源所在地区的重大环境危害。以陕西榆林为例，该市目前一半以上的国土面积处在开发中，局部区域生态环境问题十分严峻。首先是地面塌陷。仅神华集团采煤形成的塌陷区已达27.7平方公里，近年神府煤田塌陷已诱发多起地震。其次水位下降，部分地区出现用水危机。煤炭、石油、天然气开发以来，榆林市内大量的地下水被疏干，水资源分布时空发生很大变化。开发前榆林全市拥有大小湖泊869个，现在仅剩79个,湿地大面积萎缩使生物多样性锐减。第三是环境污染。煤矿井下涌水，大部分未经处理直接排放，造成土地、河流的严重污染。运煤道路两侧100米范围内土地已不能耕种。煤矸石大量外排，不仅占用大面积土地，而且造成了大气环境的严重污染。第四是植被破坏水土流失泥石流等灾害频繁发生。仅陕京、陕宁( 夏) 等四条天然气输气管线铺设破坏植被面积就达100 平方公里，山体崩塌、滑坡、泥石流等灾害频繁发生[2]；其实际实行的结果是导致企业缺少动力改变经济增长方式,不能激起资源开采企业和资源使用企业减少资源消耗和改善生产设备和工艺流程的内在热情；这种制度设计理念不但无法面临资源日益枯竭的危险，更与可持续发展模式下的经济和社会政策背道而驰。
　　
　　世界环境与发展委员会在1987 年的报告《我们共同的未来》中将可持续发展定义为:既满足当代人的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。即可持续发展是在不损害后代满足其需要的前提下，追求一种最大限度地满足当代人们生产、生活需要的发展模式。英国古典福利经济学家阿瑟·塞西尔·庇古(Arthur Cecil Pigou) 在发展了其老师马歇尔的外部性(Externalities)理论的基础上，推出了庇古税（资源税）理论。他指出导致市场配置资源失效的原因是经济活动当事人的私人成本与社会成本不一致，致使私人的最优并非社会最优。因此，纠正外部性的方案便是政府通过征税或者补贴来矫正经济活动当事人的私人成本，即“庇古税”( Pigouivain tax)方案，它要求政府按照企业经济活动对环境或自然资源的危害程度来确定纳税义务；1972年,梅多斯的《增长的极限》对当时的人口增长率和资源消耗模式可能导致的灾难性后果提出了严重警告,使人们更加关注人类的发展模式问题和不可再生资源的利用问题。此后30多年里人们对资源和环境对经济和社会发展的影响问题的研究一直在深化。从经济学意义上看，可持续发展所关注的主要问题就是当前发展与未来发展的关系，其实质涉及人类当前利益与长远利益的关系。这种关注是基于人类对资源和环境施加的压力不断增长的背景下提出的。资源在锐减、环境在恶化的问题日渐突出时，自然会引申出两个问题: 一是经济的持续增长是否有足够的资源可供利用; 二是经济增长是否有能力去弥补自然资源的减少和改善环境，以保证未来各代人的福利不会减少。十分明显，研究和回答上述问题，必须引入时间要素，从而提出资源的代际分配问题，自然也就产生了可持续发展的观念模式。十届四中全会以来,国家先后确立了可持续发展、科学发展观思想理念。其中保护环境、维持社会发展与自然环境的协调是其最核心的内容。尤其是我国加入WTO后,市场经济改革进程进一步提速,行政手段干预市场的力度不断下降,必然要求国家利用税收这一有效的宏观调控手段对确保可持续发展目的的实现[3]。为此,中国的资源税立法应当从立法宗旨上树立环境保护和可持续发展的思想。
　　
　　二、资源税管理体制现状及其与资源税设置目的的冲突
　　
　　1994年，根据《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，我国进行了财税体制改革，确立了分权式的分税制财政体制。我国现行的税收管理体制是“统一领导，分级管理”，即分中央和地方(省、自治区、直辖市)两级。税收可划分为中央税、地方税以及中央地方共享税。资源税名义上定为共享税，规定“资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入”。在实际操作上，现在除了海洋石油企业的资源税由国家税务总局负责征收管理且收入完全归中央之外，其他的资源税均由地方税务局负责征收且收入完全归地方政府所有。这种分税制的管理体制在充分调动地方积极性发展当地经济的过程中曾经起到过突出作用，但随着资源的日益耗竭，随着可持续发展理念的确立，现有的资源税管理体制已然不再适应新形势下的要求。
　　
　　首先从资源的性质来看，资源是属于国家所有，因此资源税应该属于国家税收。其次也是最重要的是在资源税的立法目的转变为保护环境和促进可持续发展后，资源税更多的被赋予了一种对经济和社会宏观调控的功能。我们国家财政的级次通行的是一级政府一级财政。财政收入范围是由各政府的事权决定的。划分财政范围一般遵循以下标准：凡是规模庞大、需要巨额资金和高新技术才能完成的支出，应由中央财政承担，否则由地方财政承担；财政支出受益对象遍及全国的，属于中央财政范围，仅及于某一地方的，则由该地方负担[4]。据此，可以看出实现宏观调控所需的支出应由中央财政负担。同时划分财政收入范围是以财政支出的范围为依据，作为具有宏观调控性质的资源税则理所应当的应属于中央财政。然而现行的分税制的管理体制不但将资源税（海洋石油资源除外）的征收管理权限下放到地方，更是将资源税（海洋石油资源除外）的收入划归到地方，与以可持续发展为立法目的的资源税存有明显矛盾。
　　
　　三、国外有关国家税收管理体制的实践及其对我国的借鉴
　　
　　（一）国外有关国家的税收管理体制实践
　　
　　英国是单一制的国家，因而其也是一个税权高度集中的国家，税收立法权完全属于中央，只有中央政府有权决定开征税收，地方政府无税收立法权，不能设置税种、开征税收。中央政府征收的税种有：个人所得税、公司税、资本利得税、印花税、石油收入税、遗产税、增值税、消费税、关税、机动车辆税、博彩税等。地方征收的税种有市政税和营业房产税。在1995－1996年度中，英国政府总收入为2719 亿英磅，但地方税仅有92亿英磅[5]。英国的中央税收征管划归两个征管系统负责。一是直接税征管系统，由国内收入局负责征收。二是间接税征管系统，由关税和消费税局负责征收。这两个征收机构均受财政部的监督指挥，并直接向政府财政大臣负责。同时英国税收管理中一个最大的特点是核定税额和办理征收是分别进行管理的。这样做无疑有利于核定单位和征收单位各负其责，各负其职，相互制约，相互监督。
　　
　　德国是个联邦制国家，按征税机构分为联邦税、州税、地方税。德国实行以联邦、州、地方三级或两级共同征收的共享税为主体的分税制。共享税税种主要包括：增值税、工资税、个人所得税、公司所得税等；联邦专享税包括：关税、消费税（石油税、咖啡税、盐税、香槟酒税）、保险税、团结附加税等；各州的专享税包括：土地购置税、遗产（赠予）税、机动车税、啤酒税、赌场税、火灾防护税等；地方专享税包括：工商税、土地税、娱乐税、饮料税、养狗税、猎钓税、赛马税等[6]。德国的税务管理机构设置三个独立系统：联邦税务司和关税司、州税务局、区税务局。联邦税务司负责起草税收法令、条例，掌握各地税收情况，协调和指导各地区的税收工作。关税司负责关税、进口增值税和消费税的征收工作。各州财政部内部设有税务局，下面设直属税务所，负责征收属于州的固定税收。区一级设税务局，只负责征收区的固定税收。
　　
　　作为一个联邦制国家，美国在划分税收权限上采取是联邦、州和地方三级权力的划分。联邦政府开征的税种有个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税以及关税。州政府开征的税种主要有销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税以及社会保障税。地方政府开征的税种主要有财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税以及社会保障税。1998年三级政府税收收入所占税收总收入的比重分别为67％、22％、11％。
　　
　　《蒙古税收基本法》颁布于1992年11月23日，1993年1月1日正式实施。其对国税、地税以及其他收费的立法权在中央和地方之间的分配作出了详细规定。该法第二章规定，国税包括个人所得税、企业所得税、关税、销售税、消费税、运输及车辆税、继承与赠与税、不动产税、猎枪税、城市税、表演税以及狗税、印花税、道路交通费、猎捕动物许可证费、矿产资源使用费、土地使用费、林木使用费以及水资源使用费。地方税则包括矿产以外的其他资源的使用费、一次性行销费、采石场以及其他广泛分布的其他矿产的使用费、矿泉使用费等[7]。
　　
　　（二）国外有关国家资源税收管理体制对我国的借鉴
　　
　　首先，从国外相关国家的税制实践可以看出，大多数国家都采用分税制的财政体制，但中央和地方税权的大小却和国家的形式密切相关。一般来说单一制国家中央税权要多于采用联邦制的国家。如英国的税收管理体制是典型的中央集权型。国家的税收收入和管理权集中掌握在中央政府手中，它的税收约占全部税收比重的80％以上，地方政府的收入主要靠中央拨给。而德国的税收管理体制属集权分权结合型。中央集中掌握主要的税收收入，地方掌握次要的税种收入，各自拥有一定的财权，同时以共享税为主构成各级政府的主要收入来源，专享税为辅。
　　
　　其次，中央税和地方税的划分，除了考虑有利于税权和事权统一、合理引导地方政府行为、发展地方自治事业和便利于税收征管之外，分税所遵循的一项重要标准是，将那些基于具有宏观调控职能的税收划给中央。所谓基于宏观调控职能的税收，主要是指以个人、法人的收入、财产所得、重要领域的资源为对象的税。这类税收具有再分配效应，而且对经济景气状况也有自动稳定的效果。中央掌握这类税收的立法和征收权，可以有效地运用于体现政府宏观政策。这种财税体制的分配在单一制国家中尤为明显。如英国征收的石油收入税，日本的石油税，蒙古的矿产资源使用费、土地使用费、林木使用费以及水资源使用费等。
　　
　　四、中国资源税征收管理体制的完善
　　
　　（一）重新确立资源税征收目的，完善资源税立法
　　
　　面临着资源日益枯竭的危险以及可持续发展观的确立，应改变资源税的立法仅仅是为了调节资源级差收入的简单目的，强化资源税的资源节约和环境保护的功能。一方面协调人与环境的关系,保护和改善环境;另一方面保护人类健康和保障社会可持续发展。具体到立法形式上，鉴于资源属于国家所有以及资源税所具有的宏观调控性质，资源税的立法应在坚持《宪法》、《税收征管法》的有关原则基础上，由全国人大修正通过颁布《资源税法》，用正式法律的形式来规定资源税的法律性质和地位。
　　
　　（二）改革资源税管理体制，完善资源税收分配制度
　　
　　由于资源税具有突出的宏观调控的性质，因而对资源税的原有的管理体制必然要进行改革。资源税理应由现实中名义上的共享税改为中央税。具体到实际操作层面上来讲，一是在资源税政策层面由中央统一管理，负责全国范围内的资源的开发分配；二是调整征收管理体制，将现行的海洋石油资源、其它资源税收分别由国、地两个税务系统征收改为统一由国家税务局负责征管；考虑到资源税的征收专业性比较强，可由国税部门委托授权于国土部门征收，或由国土部门会同财政部门共同征收；三是改进资源税收的划分，将资源税统一收归中央国库，由中央统一资源税收的使用；这样不但可以反映资源作为国家所有的属性，而且可以充分发挥资源作为宏观调控重要手段的价值，保障可持续发展战略在全国范围内的实现。
　　
　　（三）完善财政税收配套制度，确保资源税管理体制改革的顺利实现
　　
　　资源税是作为调节中央、地方、企业利益分配矛盾的重要工具，资源税管理体制的改革必然会遭到既得利益者相当大的阻力。因而作好财税税收配套制度的改革就显的相当重要。首先，在财政体制上;规范财政转移支付制度，考虑欠发达资源富集区的区域特性，给予更多的转移支付，保障地域间的相对公平；推进资源价格政策改革，使企业把资源开发的外部成本内在化，逐步提高资源价格; 建立完善的资源开发补偿机制，全面认识资源的价值用途，并建立合理的补偿标准和确实可行的补偿办法等。在税收上，协调中央企业与地方发展的利益关系,改革有关税收制度，原来是地方收入的资源税划归中央后，由于资源税的税额在地方税收总收入中的比例一直不是很大，若能适当提高地方在其他税种（如地方企业的增值税）中的分享比例，不但未降低地方政府的税收收入，也能更好的的反映各个税种所处的地位和应具有的功能，更为资源税管理体制的改革的顺利推行排除掉了最大的阻力。


【作者简介】
翟建超，男，河南漯河人。华东理工大学2005级资源与环境保护法学研究生。


【注释】
[1]贺强、王春萍：《中外税制改革与借鉴》，中华工商联合出版社1996年版，325页
[2]谢美娥，谷树忠，我国资源税的功能缺陷研究及改革建议，《宏观经济研究》，2007年第3期
[3]晋瑞丽,李蓓，试论我国资源税法律制度的完善，山西警官高等专科学校学报,2007年3月
[4]刘剑文，试论我国分税制立法，《武汉大学学报：哲社版》1998年第4期
[5]傅光明，美英法三国财政体制及对我国的启示，《宏观经济研究》2001年第8期
[6]赵辉，朱轶凡，德国税法体系介绍， //www.cftl.cn/show.asp?c_id=3&a_id=6269
[7]刘剑文、汤洁茵，蒙古税收基本法明确规定税务机关管理权限，《中国税务报》2006年11月15日