【摘要】对自然资源法部门法属性的定位，是环境资源法体系研究过程中无法回避的问题，针对该问题，目前的理论研究中并无定论。论文对自然资源法部门法属性的研究现状进行了概括与评述，提出了确定资源资源法部门法属性因遵循的基本思路，进而对自然资源法的部门法属性进行了实然分析，并对自然资源法与相关部门法的关系进行了对比研究。
【关键词】自然资源法;部门法属性
【写作年份】2007年


【正文】
　　根据既定的思维模式和标准，确定某一领域法律规范的部门法归属，是长期以来在法学理论研究的一个重要方面。目前，在我国相关的理论研究中针对自然资源法的部门法属性问题并没有形成一致的结论，但围绕该问题所提出的诸多理论观点却为我们进一步的理论分析和研究提供了丰富的素材。因此，我们应该在对该问题研究现状的基础上，通过认真的理解和归纳，逐步形成展开进一步深入研究的基本思路，并对自然资源法的部门法属性提出言之有据的理论主张。
　　
　　一、对自然资源法部门法属性研究现状的概括与评析
　　
　　目前，针对自然资源法部门法属性的问题，在理论研究中见仁见智，存在有颇多的争论。概括而言，目前对该问题的争论大致可以分为以下三个方面的基本理论观点：
　　
　　有学者认为，对我国社会主义法的体系可以做出四个层次的部门法划分，第一层次是宪法部门，第二层次是基本部门，第三个层次是各基本部门的子部门，第四个层次是第三个层次各部门的子部门。其中，自然资源法属于第二个层次中行政法的子部门，属于我国社会主义法的体系部分法划分的第三个层次。[1]
　　
　　也有学者认为，自然资源法应该分为自然资源保护法和自然资源管理法两个部分，但这两个部分的部门法属性是不一样的，其中自然资源保护法属于环境保护法的范围，而自然资源管理法则应包含于经济法之中。做出这样的划分，主要是因为自然资源法这两个部分的基本指导思想和任务是不一样的，自然资源保护法主要是为了保护和改善环境，而自然资源管理法则主要是为了合理利用自然资源。[2]
　　
　　除了上述观点之外，还有学者着眼于自然资源法自身的发展过程和规律，对从发展的角度对自然资源法部门法属性的现状和发展趋势进行了理论总结和预测。有学者指出，根据自然资源法的历史发展和我国现行的资源立法、法规汇编情况，在自然资源法的概念下，各种单项资源法集合成为法群形态，是现存的法律事实。对资源整体利用和综合利用进行立法，在现在的各项资源法中建设相互联系的有关法律制度，是自然资源法的发展趋势。因此，我国自然资源法正处于从法群走向体系化的发展时期。环境法与自然资源法有着密切的联系，但二者的侧重点不同，环境法侧重于治理污染，自然资源法的中心内容是自然资源的合理保护和利用，尤其是环境法和自然资源法仍处于各自完善体系的时期，相互结合成为生态法的问题，还有待于进一步研究。[3]还有学者认为，虽然自然资源法决不仅仅是自然保护法，但将自然资源法与环境法纳入统一的法律体系是极富有理论意义的，它不仅破除了自然资源法学与环境法学可能的门户之见，而且使环境法学与自然资源法学的整合性研究成为可能，特别是为可持续发展法学的研究提供了雏形。[4]
　　
　　客观而言，上述各观点之间的差异还是相当明显的，这种差异的存在在很大程度上取决于对该问题展开研究的基本出发点以及指导思想的不同，这实际上代表了归属于不同部门法的学者针对该问题所表现出来的不同的理论倾向，因为在实际上，对于任何一个理论研究者来说，观察和思考都不是纯粹的“客观”过程，每一个声称客观的感知都源于当时特定的“立足点”。[5]所以，虽然上述观点中都具有一定的合理成分，但这些理论主张从根本上还是决定于特定阶段中理论认知的既定目标。目前，我们对自然资源法部门法属性问题的研究，虽然也无法从根本上摆脱“特定的立足点”的影响，但最起码应该做到的不局限于传统法学理论思维的束缚，尤其是不能局限于长期以来沿袭的对部门法的划分和认知模式，而应在最大程度上把立足点确定于自然资源法实际的发展现状及其理论进化趋势，并以此作为我们确定研究思路的基本参照。
　　
　　二、确定自然资源法部门法属性的基本思路
　　
　　由于目前对自然资源法部门法属性问题的认识并不一致，因此在对该问题展开进一步深入分析之前需要首先梳理并明确其研究的基本思路，以保证在研究中理论分析的一致性以及在逻辑上的连贯性。
　　
　　（一）超越传统的法学思维定势
　　
　　自然资源法是一个新兴的法学领域，正是因为传统法学的理论与实践对不断发展变化的自然资源社会关系进行规范和调整的不足与局限，自然资源法才逐步地得以生成并不断发展。因此，若局限于传统法学理论研究中既定的思维模式，必然会使对自然资源法部门法属性的分析和认定举步唯艰并事倍功半。比如，在传统的法学思维中，公与私的划分是对某一法律领域部门法归属进行认定基本出发点，对一个具体的部门法而言，其调整的社会关系也只能要么是公的，要么是私的，并以此为前提按公法或私法的标准进行对号入座。但这一点对于自然资源法而言就是很难适用的，因为在自然资源法所调整的社会关系中，既包含了由传统观念上私法所调整以财产为主要内容的权属关系，同时也包含了由一般意义上的公法所调整的管理关系。另外，在过去的法学研究中，除了调整对象作为进行部门法划分的主要依据之外，调整方法也往往被作为划分部门法的次要的和派生的标准，比如通常所说的行政手段、民事手段、刑事手段等，而且在传统的法律理论中也往往以此为依据做出了民法、刑法、行政法的区分。但这一点也同样无法适用于自然资源法，因为自然资源法调整方法的综合性是其一个非常独特的理论特征，它从根本上决定于自然资源法调整对象的广泛性和复杂性，若仅运用某种单一的调整方法是根本无助于实际问题解决的。总之，对自然资源法部门法属性的研究必须超越传统的法学思维定势，并从实际出发确定研究的基本思路。
　　
　　（二）破除相关部门法之间的门户之见
　　
　　相关部门法之间的门户之见并由此产生的诸多论争，也是影响对自然资源法部门法属性展开正常研究的重要因素。前文所述的几种不同观点，也在一定程度上反映出了基于部门法研究的成见而在对自然资源法部门法属性的认定上产生的明显分歧。一般而言，相对保守的学者为维持原有法律体系的完整性和稳定性，往往主张将自然资源法归入既有的法律部门，以免对现存法律体系的“和谐性”造成影响；而对于一些传统法律部门的学者，则因其对自身所属法律部门的理论偏向以及对自然资源法的片面理解，而不遗余力地对自然资源法属于该法律部门进行充分的论证甚至论战；还有一些本身就与自然资源法密切相关的法律领域，比如环境法，也往往基于对本学科及自然资源法的片面理解，主张将自然资源法纳入自己的“势力范围”，尽管这种看法的确有一定的道理，但实际上这种观点并不是以对学科体系的发展现状及趋势进行充分考虑为基础的。应该说，这些基于门户之见而形成的理论观点难免会带有过多主观的因素，这就非常容易忽略对自然资源法自身进行全面的和客观的完整理解，所得出的结论也必然是片面的。因此，对自然资源法部门法属性的研究必须破除相关部门法各自基于自身理论倾向而产生的门户之见。
　　
　　（三）体现自然资源法自身的演化规律及其发展趋势
　　
　　从总体上来看，自然资源法作为一个新兴的法律领域，到目前为止其仍然处于不断完善的发展过程中，还没形成相对稳定的法律精神与统一的内在逻辑结构，这必然会对自然资源部门法属性的研究造成一定的困难，如何在这个问题的研究上充分考虑自然资源法的发展现状并兼顾其不断完善的变化趋势，的确是一个相对难以解决的理论难题，这也是长期以来对自然资源法的部门法属性无法形成一致看法的主要原因之一。对于这个问题的解决，在自然资源法部门法属性问题的研究中，首先还是要加强对自然资源法长期以来在发展变化过程中内在规律性问题的研究，总结出其中的支配性因素，在此基础上充分把握自然资源法的发展方向，保证对自然资源法部门法属性的分析和认定与其理论进化趋势保持一致。另外，与上述指导思想相应，在对自然资源法部门法属性研究的过程中，还必须要具有发展的动态眼光和观念，应该看到自然资源法的部门法属性不是一成不变的，其最初特别物权法的私法属性并没有影响到其后来由于国家干预的介入而表现出一定的经济法或行政法的理论特征，而这些经济法或行政法的特征也并不意味对自然资源法部门法属性先入为主的限定，因此，对自然资源法部门法属性的分析，切忌事先确定固定的模式或标准，这从根本上与自然资源法的基本特点无法吻合。
　　
　　三、自然资源法的部门法属性分析
　　
　　客观而言，尽管自然资源法表现出了许多独特的法律属性，但就目前的情况来说，其依然没有形成独立的和完整的法律部门。这种局面的形成主要基于两方面的原因：首先，自然资源法的发展并不定型，其所承载的法律精神与法律功能构成也正处于形成与嬗变的过程中。从立法实践来看，在我国现有的九部自然资源法律中，其中有七部是在上个世纪八十年代颁布的，到目前为止都已经进行了不同程度的修改，而且《土地管理法》已经被修改过两次，这也说明了自然资源法的确是一个变化较快的法律领域，自身的发展并不定型。其次，与自然资源法调整对象相关的一些社会关系，比如污染防治的社会关系，自然保护的社会关系等，与自然资源法所调整的社会关系在相互影响和作用的过程中逐渐产生了一体化发展的趋势，这也必然会对处理自然资源法与相关法律领域之间关系及在确定其自身的部门法属性方面产生一定的影响。因此，就目前的情况而言，对自然资源法部门法属性所做出的任何确定性结论都为时过早。但这也并不是说对自然资源法部门法属性的研究是不必要的，因为这种研究至少可以总结和揭示出自然资源法阶段性的发展规律，并在一定程度上对今后的发展做出预测。而在实际上，如果从动态的角度出发，可以这样认为当前自然资源法的部门法属性：自然资源法是一个生态化内涵不断增强的新兴社会法领域，它将与污染防治法、自然保护法等邻近法律领域相互影响，融合发展，并将在今后共同作为完整意义上环境法的有机组成部分。对这个问题的理解，至少需要把握以下两方面内容：
　　
　　首先，对环境法的拓展理解。目前，包括部分学者在内的很多人对环境法的理解相对比较片面，依然将其局限于污染防治法领域，这种片面的看法从根本上不利于环境法法律体系的发展完善以及内在法律制度的建设。整体而言，环境问题包括环境污染和环境破坏两类，其中环境破坏是与自然资源的开发利用和保护管理有着直接的因果关系的，关于自然资源开发利用及其养护的法律规定当然应该成为完整意义上环境法的组成部分。而且从另外一个角度来说，自然资源法的缺乏将从根本上造成环境法的功能残缺，从而导致环境法作用目的的无法实现，因为环境污染与环境破坏并不是截然分开的，它们是彼此联系、互为因果的，但任何一方面规则设计的欠缺都不利于环境问题的根本解决。所以，“无论是在发展实践上，还是在立法上将自然资源的开发利用与环境保护分割开来，是人类前期发展实施先污染、后治理的掠夺式开发造成的，并不是经济发展和法律制度建设相一致的规律。”[6]因此，尽管环境法在其产生之出重要是针对经济活动的外部性污染行为，而早期的自然资源法则比较偏重经济性的行业管理和专项管理，但二者的发展趋势是趋同的，环境保护不可能与社会经济活动完全割裂开，而自然资源开发利用过程中的生态保护意识和措施也在逐步增强，这些都为自然资源法、自然保护法以及狭义上的环境法（污染防治法）共同融合发展为完整意义上的环境法奠定了坚实的现实基础。
　　
　　其次，自然资源法进一步的生态化发展。从自然资源法早期的情况来看，在一开始自然资源法的规定的确主要以有关自然资源的社会经济管理职能为主，这也是为什么一些学者一直主张将其归入经济法或经济行政法之中的主要原因。但是，在自然资源法后来的发展过程中，对自然资源进行生态化保护的法律规定所占的比重越来越大，对原有的法律制度与规范进行生态调整的思路也越来越明显，正如前文所述，生态化的观念已经成为自然资源法法律理念变迁的基本方向之一，这一点已经在各自然资源法律中得到了明确的体现，对此前文已经进行充分的论证，此处不再赘述。除此之外，从自然资源法发展的外部条件来看，社会发展战略的转变以及相关立法的调整也在不断推动着自然资源法进一步的生态化发展。首先，基于可持续发展战略的基本要求，社会经济发展模式也在逐渐进行生态化转型，在这个过程中对自然资源开发利用与生态保护的协调性的要求越来越高；还有，相关立法对生态化的体现也更加明确和具体，比如，《环境保护法》就明确规定：开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。[7]另外，我国经过修订的新《刑法》在其分则第六章第六节专设“破坏环境资源保护罪”类，这些都是以重大的生态利益作为基本保护对象的，刑法作为国家最为严厉的法律武器，它所做出的生态化调整将对包括自然资源法在内的其它法律领域生态化改进产生深远的影响。自然资源法的生态化发展是其进一步发展成为完整意义上环境法有机组成部分的必经途径，因为，生态化的法律理念是自然资源法与现行环境法的基本连接点，也是二者融合发展成为完整意义上环境法的主要理论基石。
　　
　　四、自然资源法与相关部门法的区别与联系
　　
　　虽说目前自然资源法还没有发展成为一个独立和完整的法律部门，但这并不意味着自然资源法与一些既有的法律部门存在有明确对应的从属关系。作为一个正处于发展和完善过程中的新兴法律领域，自然资源法相对于一些邻近的相关部门法，既有明显的区别，也有一定的相互联系。
　　
　　（一）自然资源法与民法
　　
　　民法是自然资源法形成与发展的重要理论渊源之一，但在后来的发展过程中，传统民法对自然资源社会性开发利用与保护管理的功能欠缺导致了国家公权力的介入，并引起法律理念由个体利益向社会公共利益的渐变，使得现代意义上的自然资源法从传统的私法中分离出来并逐步形成和演变为相对独立的法律领域。概括而言，自然资源法与民法的区别主要体现在两个方面：首先，调整社会关系的类型不同。民法主要是调整平等主体之间的财产关系和人身关系，平等性是这类法律关系的基本特征，也就是说，在民事法律关系中，主体在法律地位上是平等的，不存在任何纵向的隶属关系或命令和服从的关系，表现出来一定的单一性。但在自然资源法调整的社会关系中，同时存在有产生于平等主体之间的基于自然资源开发利用和保护而产生的财产关系，也有具有纵向隶属特征的自然资源行政管理关系，因此，自然资源法所调整的社会关系表现出了一定的多样性和综合性。其次，法律本位不一样。尽管从上个世纪二三十年代开始并持续至今的民法社会化变迁，对传统民法的个人本位思想做出了一些修正，但基本上民法对社会关系的调整还是以法律关系主体的意思自治为基本起点的，依然表现出来了相对明显的以个人为本位的指导思想。而自然资源法则是典型的以社会为本位的法律领域，即使其中包含有部分对财产关系调整的内容，但在这些财产关系中却少有完全意思自治的体现，在法律关系的运行过程中或多或少地都会有基于社会公共利益而对主体行使自然资源财产权利的限制。因此，自然资源法与民法在法律本位的确定方面，是存在有根本差异的。
　　
　　在具有明显区别的同时，自然资源法与民法之间还是存在有一定的相互联系的。尤其是在当今市场化的条件下，如何充分运用市场机制对自然资源进行合理配置，是目前自然资源法理论与实践中的一个重要问题，上世纪九十年代以来多部自然资源法律的修改也都与此有着密切的关系。从某种意义上来说，民法是市场经济的基本法，民法所确认和调整的财产关系和流转关系构成了市场经济中社会关系的主要类型。因此，自然资源法需要有选择地吸收和借鉴民法的部分内容，不断丰富和完善自然资源立法中可流转的自然资源财产权的法律制度设计，以促进我国自然资源要素市场的逐步形成与确立。
　　
　　（二）自然资源法与行政法
　　
　　行政法也是与自然资源法有着明显相关性的法律部门之一，甚至直到目前为止，依然有部分学者坚持认为自然资源法是行政法的组成部分。实际上，自然资源法与行政法的区别还是相当明显的，行政法是从根本上无法涵盖自然资源法全部内容的。尽管有关自然资源管理的内容在整个自然资源法的法律规定中占有相当的比重，但仅有以命令和服从为主要内容的对对自然资源的行政管理，是无法从根本上解决围绕自然资源产生的诸多社会问题的。考察自然资源开发利用与保护管理的全过程，尽管需要在一定程度上国家权力的介入干预保证社会利益和生态利益的实现，但从根本上来说这个过程依然是一个社会经济过程，即便其中包含有相当比重的生态化的因素，但这一过程的启动和实际运行最终还是要靠经济方面的激励与约束机制作为内生变量的。所以，在某种意义上可以认为，除了行政管理的内容之外，自然资源法还应该是一部经营的法律，既然有经营的内容，那么在法律制度与规范的设计上就必须充分尊重并运用经济规律，合理地设置与自然资源开发利用相关的各种经济权益，比如生产性权益、使用性权益以及流转性权益等，并同时促进和规范自然资源要素市场化流转局面的稳步形成，从而不断地提高自然资源法的开发利用以及保护的效率与水平。在保证社会利益和生态利益的同时，实现对自然资源的市场化与社会化经营，是自然资源法发展和完善的重要方面之一，显然，这个问题已经超出了行政法的作用领域。正是有关自然资源市场化与社会化经营的问题，形成了自然资源法与行政法的根本区别所在。
　　
　　当然，自然资源法的发展与完善与行政法也不是截然对立的，尤其是行政法理论的不断进化和演变为自然资源管理方式的多样化及合理化提供了丰富的理论支持。近年来，在行政法的理论中更加地强调国家与社会的良性互动，要求行政方式逐渐实现从干涉行政到给付行政、从消极行政到积极行政的转型，体现从高权强制到低角度服务的指导思想转变。在这种观念的推动下，国家对自然资源管理的指导思想和实现方式也在不断地发生的变化与改进，越来越多的倡导性规范出现在自然资源的法律规定之中，对社会公众参与的各种促进和保障措施也逐渐变的明确和具体，而且在原有的自然资源法惯用的行政强制机制之外，具有明显弹性特征的行政制导机制也逐步在自然资源行政管理中形成。应该说，自然资源法在这些方面的不断完善是与行政法理论的发展和丰富有着密切联系的。
　　
　　（三）自然资源法与经济法
　　
　　就目前的情况而言，经济法在整个国家法律体系中的法律地位并不明确，在理论研究中对经济法的部门法属性也存在有诸多的争议。虽然从产生之初，经济法的理论一直在不断地发展和完善，但总地来说它的调整对象主要是特定的经济关系，一般认为主要是国家与经济组织之间、经济组织与经济组织之间、以及他们与公民个人之间在某些经济活动和经济管理过程中发生的经济关系。目前比较公认的属于经济法调整的社会关系主要有竞争、消费者权益保护、产品质量、会计统计等，不难看出，经济法所调整的这些社会关系领域基本上是着眼于社会的经济在生产过程，其主要功能和目标在于促进和保证社会利益中的经济利益的实现。而自然资源法对社会关系的调整的基本指向则是与社会相关的自然的再生产过程，虽然自然资源法的贯彻与实施也在一定程度上促进了社会的经济利益，但从与此同时，自然资源法更要保证的是与社会相关生态利益的维持和实现，而这一点，则并不在经济法的作用范围之中。因此，自然资源法所指向的社会利益形态的复合性，使其与经济法产生了明显的区别。
　　
　　但是，都作为正处于形成和发展过程中的社会型法律领域，自然资源法与经济法在很多方面也表现出了一定的相似之处。概括地说，这些共同的理论属性大致表现在以下两个方面：首先，从法律本位上来看，二者具有明显的一致性。自然资源法和经济法都超越了传统法学理论对公法和私法的截然划分，在基本指导思想的形成与法律制度与规范的设计上都明确体现了也社会为本位的法律理念。从这个意义上来讲，自然资源法与经济法同是上世纪二三十年代开始并持续至今的法律在整体上进行社会化变迁的产物。其次，从法律发挥作用的基本方式来看，二者也具有明显的相似之处。无论是自然资源法还是经济法，它们对社会利益的保障和促进都是通过国家公权力对原有私法领域的介入和干预，并对社会个体权利在某些范围和领域内的进行一定程度上限制来实现的。因此，在某种意义上可以认为，自然资源法和经济法都是国家对特定社会活动进行干预的法律表现形式。


【作者简介】
张璐，法学博士，副教授，硕士研究生导师，华东政法大学经济法学院环境法教研室主任。


【注释】
[1] 参见孙国华、朱景文主编：《法理学》，中国人民大学出版社1999年版第301—302页。
[2] 参见韩德培主编：《环境保护法教程》（第四版），法律出版社2003年版第32页。
[3] 参见肖乾刚主编：《自然资源法》，法律出版社1992年版第21页。
[4] 参见肖乾刚、肖国兴编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版第49页。
[5] [德]伯恩·魏德士著：《法理学》，丁小春等译，法律出版社2003年版第10页。
[6] 肖国兴、肖乾刚编著：《自然资源法》，法律出版社1999年版第49页。
[7] 参见《环境保护法》第19条。