第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2003年10月28日通过了《中华人民共和国道路交通安全法》，并将于2004年5月1日起施行。这是一部旨在维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率的重要法律，为社会各界所关注。虽然这部法律的内容主要是道路交通安全行政管理方面的规范，但其中也有交通事故的处理和法律责任方面的规定。本报特约侵权法专家张新宝先生从侵权责任的角度对这部法律的相关规定，尤其是制度创新方面的规定进行分析，并对其适用中可能出现的问题进行对策探讨。
　　一、交通事故的性质与交通事故责任的归责原则
　　道路交通安全法第一百一十九条第五项规定：“‘交通事故’，是指车辆在道路上因过错或者意外造成的人身伤亡或者财产损失的事件。”这不同于《道路交通事故处理办法》第二条之规定：“本办法所称道路交通事故，是指车辆驾驶人员、行人、乘车人以及其他在道路上进行与交通有关活动的人员，因违章行为过失造成人身伤亡或者财产损失的事故。”道路交通安全法规定的交通事故可以是因为“过错或者意外”而产生；而《道路交通事故处理办法》则仅仅规定“过失”一种情形。由于后者的这一规定，过去有人认为道路交通事故责任的归责原则是过错责任或者仅仅是过错责任。道路交通安全法将交通事故的原因规定为过错（包括故意和过失，而不是仅仅指过失）和意外，确认机动车在道路上的运行是一种高度危险作业，道路交通事故的责任问题原则上应该按照我国民法通则第一百二十三条的规定处理：从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是受害人故意造成的，不承担民事责任。
　　依据道路交通安全法的规定，道路交通事故责任的归责原则既不能一概适用过错责任原则，也不能一概适用无过错或严格责任原则。它确立了一个归责原则体系，对于不同主体之间的责任承担适用不同的归责原则：（1）保险公司在第三者强制责任保险责任范围内承担无过错责任（第七十六条）；（2）道路交通事故社会救助基金在特定情况下垫付受害人的损害赔偿，适用无过错责任（第十七条、第七十五条）；（3）机动车之间的交通事故责任适用过错责任（第七十六条第一款第一项）；（4）机动车与非机动车驾驶人、行人之间的交通事故适用无过错责任或严格责任（第七十六条第一款第二项、第七十六条第二款）。
　　在道路交通安全法出台之前，有些地方出台了关于道路交通事故处理的地方办法。例如，1999年8月30日，沈阳市人民政府发布《沈阳市行人与机动车道路交通事故处理办法》，同年9月10日施行。其中第八条至第十三条这6条规定的主要精神是：在行人违反交通规则导致交通事故发生时，如果机动车驾驶方无违章行为，行人负全部责任。这些规定被新闻媒体概括为“行人违章撞了白撞”。由于此类规定事关道路交通事故中受害人合法权益的保障、现行法律法规的正确适用以及能否切实贯彻保护弱者、保障人权和维护社会正义等基本法律理念，因此其一出台立即在社会上引起了广泛的争论。道路交通安全法否定了“行人违章撞了白撞”，确立了机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故时适用无过错责任或严格责任的原则，即使在受害人过失行为是引起损害发生全部原因的情况下，机动车一方也应承担部分损害赔偿责任（如10％的赔偿责任）。
　　二、第三者责任强制保险与保险人的责任
　　我国保险法第五十条第二款规定：“责任保险是指以被保险人对第三者依法应负的赔偿责任为保险标的的保险。”依照责任保险合同，被保险人按照约定向保险人支付保险费，在被保险人致人损害而应该承担赔偿责任时，由保险人按照合同约定承担给付保险赔偿金的义务。由于责任保险以被保险人对第三人的赔偿责任为标的，以填补被保险人对第三人承担赔偿责任所受损失为目的，故可称为第三人保险或者第三者责任保险。机动车责任保险是指以汽车所有人或使用人对汽车事故受害人应当承担的损害赔偿责任为标的的责任保险。道路交通安全法第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”汽车责任保险起源于德国、瑞典、挪威。对于机动车责任保险，有的国家实行相对强制保险，有些国家实行绝对强制保险。在美国，除马萨诸塞州、纽约州、北卡罗来纳州以外的其他州以及加拿大的主要省份都实行相当强制保险。而在英国、新西兰、德国、法国、美国的马萨诸塞州、纽约州、北卡罗来那州等国家和地区的保险立法则实行绝对强制保险。实行绝对强制保险是各国的立法趋势，我国道路交通安全法实行机动车第三者责任强制保险制度顺应了这种立法趋势。其特殊重要意义主要体现在两个方面：一是加强对受害人权益的保护；二是分担肇事者的责任。
　　我国目前实行第三者责任强制保险的主要对象是个人保有的车辆以及在中国的一切外国人的机动车。而对于政府机关所有的车辆则并没有规定投保第三者责任强制保险。道路交通安全法第十七条规定由国务院对第三者责任强制保险制度做出具体规定，回避了这一问题。笔者认为，应该对所有的车辆适用统一的规定，否则难免会出现对受害人不利的情形。
　　道路交通安全法第七十六条中规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。”该条规定明确了保险公司的赔付义务：当被保险人的机动车发生交通事故致人损害时，保险公司在被保险人投保范围内对受害人予以赔偿，被保险人在该范围内的赔偿责任得以免除。发生保险事故后，保险公司应该按照保险合同的约定给付赔偿金，事故的受害人取得对保险公司的直接请求权，保险公司有义务直接对受害人给付赔偿金。有人认为，机动车事故受害人的直接请求权是法定请求权、独立请求权，即受害人在保险事故发生后取得对保险公司的请求权来自于法律的直接规定（在强制保险场合），并且该请求权是一种独立的请求权，在程序意义上，受害人在保险合同约定的赔偿范围内可以直接以原告的身份对保险公司提起赔偿诉讼。笔者认为，在程序上将保险公司直接列为被告有利于纠纷的及时解决。
　　三、道路交通事故社会救助基金及其在损害赔偿中的作用
　　道路交通安全法第十七条规定：“国家实行机动车第三者责任强制保险制度，设立道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”该条规定意义重大，它将建立起道路交通事故社会救助基金制度，从而对交通事故中的受害人的权益进行更好地保护。道路交通安全法出台之前，交通事故中的受害人在以下几种情况下可能得不到足够的救济：受害人所受的损害超过保险合同约定的赔偿金；肇事者逃逸无法找到；肇事者没有足够的赔偿能力等等。在国家设立道路交通事故社会救助基金之后，这些问题在一定程度上得到解决。
　　道路交通安全法第九十八条第一款规定：“机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安机关交通管理部门扣留车辆至依照规定投保后，并处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的二倍罚款。”第二款规定：“依照前款缴纳的罚款全部纳入道路交通事故社会救助基金。具体办法由国务院规定。”道路交通事故社会救助基金的资金来源主要是对于未投保机动车第三者责任强制保险的机动车所有人或管理人的罚款。笔者认为，值得考虑的是，仅仅依靠这些罚款是否能够满足垫付赔偿金的需要？是否还应该规定其他一些资金来源（如是否可以从其他违反交通法律法规行为的罚款中提取一定的比例作为资金来源、是否可以从第三者责任强制保险的保险费中提取一定的比例作为资金来源）？国务院最终制定具体实施办法时可对这个问题予以考虑。道路交通事故社会救助基金的用途是：当受害人不能从保险公司获得足额的赔偿、肇事者逃逸无法找到或者是无赔偿能力时，基金可以先行垫付全部或是部分抢救费用。道路交通安全法中只是规定先行垫付抢救费用，那么受害人的其他损害能否要求先行垫付呢？笔者认为，为了充分保护受害人，在受害人不能从肇事者或者是保险公司获得充分救济时，基金管理机构可以先行垫付受害人的其他人身或财产损害。道路交通安全法第七十五条中规定：“肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”该条规定很明确，如果抢救费用超过责任限额的、肇事者未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，先行垫付抢救费用是道路交通事故社会救助基金的法定用途或者说是功能。道路交通事故社会救助基金管理机构在先行垫付抢救费用后，取得对交通事故实际责任人的追偿权。
　　中国社会科学院法学研究所的《中国民法典·侵权行为法编草案建议稿》专门设计了一个“肇事机动车逃逸情形的赔偿与追偿”的条款：“机动车在运行中造成损害后逃逸致受害人无法行使损害赔偿请求权的，受害人得向机动车损害赔偿保障基金请求赔偿。机动车损害赔偿保障基金向受害人赔偿后获得代位求偿权。”该条中规定的“机动车损害赔偿保障基金”和“代位求偿权”为立法机关所借鉴，并发展成为“道路交通事故社会救助基金”制度。道路交通事故社会救助基金的法律起源，可以追溯到1959年4月20日的《关于有关机动车民事责任之强制保险的欧洲公约》。它规定在道路交通事故造成人身损害之情形，尽管没有履行投保义务的要求或者负有责任的人无法辨认，受害人也能得到赔偿。1990年5月14日的《关于成员国就使用机动车之民事责任之强制保险的法律协调的第3号理事会指令》规定保障基金必须运作。1990年11月8日的一项指令则决定“通过一个处于成员国之内的企业”提供机动车责任保险的公司必须向该成员国的保障基金缴费。欧盟通过一系列的指令和国内立法，欧洲各国建立起来了机动车损害赔偿保险基金，在责任人没有购买强制保险、无法找到肇事者的情况下，受害人可以从该基金得到人身损害赔偿。从某种意义来说，我国的道路交通安全法借鉴了欧盟的这一制度。
　　关于道路交通事故社会救助基金制度的完善，笔者建议建立高效的管理机制，实行专款专用，基金可以作为财团法人（需要未来民法典在法人分类上做出规定）运作。在支付了赔偿金后，作为财团法人的道路交通事故社会救助基金取得对赔偿责任人的代位追偿权。如果将来查明肇事者，损害赔偿保障基金有权向其追偿，诉讼时效从发现或者应当发现实际肇事者的时候开始计算。
　　四、赔偿范围与计算方法
　　虽然道路交通安全法规定了损害赔偿的责任主体，但是对于损害赔偿的范围与计算方法却没有规定。关于损害赔偿的范围和计算方法，在《道路交通事故处理办法》第六章“损害赔偿”中做出了规定。但是，《道路交通事故处理办法》关于赔偿范围与计算方法的规定有一些现在已不合时宜。例如，《道路交通事故处理办法》对造成死亡的规定赔偿死亡补偿费，在后来颁布的消费者权益保护法和国家赔偿法中，规定的是死亡赔偿金。《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》（2001法释7号）规定：“被他人侵害生命权的自然人有权要求精神损害赔偿；致人死亡的精神损害抚慰金的方式为死亡赔偿金。”目前，最高人民法院正在制定《关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》（已向全国公开征求意见，预计很快会出台），其中也对损害赔偿的范围和计算方法做出了全面规定。
　　国务院的《道路交通事故处理办法》和全国人大常委会制定的道路交通安全法中的一些规定不相一致，前者的存废就成为一个引人注目的问题。2000年的《中华人民共和国立法法》对于这种情况没有做出规定。笔者认为，最高人民法院在制定《关于审理侵权人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》时应该参考道路交通事故处理办法中关于损害赔偿范围和计算方法的规定，并结合新近出台的《道路交通安全法》的立法规定和精神，统一交通事故中造成人身和财产损害时的赔偿范围和计算方法。这样既可以为各级法院审理案件提供依据，也可以为将来在民法典中规定人身损害赔偿的统一标准提供经验。应该尽快统一人身损害的赔偿标准。在民法典颁布之前可以适用特别法或者最高人民法院的司法解释；将来民法典公布后应尽可能做到人身损害赔偿标准包括赔偿范围和计算方法的统一。侵权责任的主要功能是补偿受害人的损害，无论受害人因为何种原因受到人身损害，其补偿的请求权原则上是一样的，不应该由于法律规定之间的差异而导致受害人的损害赔偿请求权不相一致。对此做出明确、统一的规定，未来的民法典责无旁贷。