宏观调控立法特点及其新发展
发布日期：2004-05-14 文章来源： 互联网
「内容提要」宏观调控法是经济法体系三个基本构成之一。其在立法上具有立法内容上的多样性和变动性，授权立法和多级立法较多，执法主体自由裁量权较大，大量采用提倡性、任意性规范等特点。随着我国日益融入国际市场经济，社会化、民主化和国际化特征也逐步成为其核心之一。在立法中要对宏观调控权的行使程序作出明确规定，建立公开制度、咨询制度、听证制度、协商制度，逐步改变对管理者的法律义务、法律控制甚为薄弱的局面，将包括宏观调控法在内的经济法构建为一种控权（力）法和维权法（利）法。
「关键词」宏观调控法、经济法、宏观调控
一、宏观调控法的立法特点
宏观调控法是经济法体系三个基本构成之一。现代国家调节社会经济的基本方式有三种，宏观调控是其中一种。对宏观调控予以规范的法律，便是宏观调控法。宏观调控法是调整在国家宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。经济法是个新型的部门法，具有许多鲜明的时代特征。宏观调控法在立法上更有如下一些特点：
（一）立法内容上的多样性和变动性
国家对社会经济的宏观调控涉及面广，体系庞大，调控措施和活动种类繁多。宏观调控立法从内容上看，必然覆盖社会经济生活的方方面面。按照宏观调控及其立法体系的轴线，首先，现代国家的计划涵盖范围越来越广，不仅全面涉及社会经济领域，还要规划整个社会的发展和进步。经济计划如今发展为“经济和社会发展计划”。其次，国家的经济政策包括国民经济各产业、行业和部门的政策，及国民经济各职能方面（如财政、税收、货币、信贷、外汇、外贸、价格等）的政策。此外，各种经济杠杆、政策工具和手段的运用也各有特点。可以说，宏观调控立法内容的多样性和复杂性特点，不仅较之其他部门法（如刑法、民法等）显著不同，即在经济法体系内部，其他如竞争法、国家投资经营法，也远为逊色。
宏观调控内容的多样性和复杂性给立法带来难度，即立法难以覆盖其方方面面。另一方面，国家宏观调控活动和措施密切关系到国民经济和社会发展，关系到广大民众的利益关系，它应当由立法加以规范。宏观调控是国家权力的行使，权力应当受到法律规制。在法治条件下，国家的全部公共权力都必须有法律依据，有法律授权，不应当存在“法外权力”。否则，就会如我国有的学者所说是一种“权力缺席”和“权力失约”（注：谢晖：《权力缺席与权力失约-当代中国的公法漏洞及其救济》，《求是学刊》2001年第1期。）。有鉴于此，宏观调控立法应当注意：第一，宏观调控中的各种国家权力及其基本行使方式，都应由国家最高权力机关以法律加以明确规定。有些内容在法律中可以采取概括加列举方式，尽可能明确、具体和扩大覆盖面，避免大的遗漏。第二，政府的行政法规和部门规章、地方性法规，在国家法律规定的前提下和范围内，对宏观调控的具体做法可作出详细规定，但不得同国家法律相抵触，更不得超出法律范围设置新的权力。宏观调控的对象是社会经济的宏观结构和运行，是各种经济总量。宏观经济结构和运行及各种经济总量，是由全社会各主体的经济行为和经济活动、微观领域的众多经济个量组成的。它们都在不停地运动和变化着。国家的宏观调控措施也必须适应社会经济变化而调整、改变。宏观调控立法应当将这作为一条原则性要求加以肯定。但另一方面，社会经济和宏观调控措施的多变性也给立法的稳定性带来困难。应当承认，一般说来，宏观调控法的稳定性较之其他法律稍差。这也是它在立法上的一个明显特点。但法律都应当具有一定稳定性，宏观调控立法也不例外，不能只强调它的变动性便否认它的稳定性。宏观调控不能朝令夕改。国家在一定时期内的宏观调控目标是具有确定性的，宏观调控的基本原则和基本法律制度也是确定的，这些决定着宏观调控立法具有相对稳定性。特别是关于宏观调控总的或各个基本领域的综合性法律，其稳定性更强。为了适应社会经济的变动性，在法律之外还需要颁布许多行政法规和规章，或者制定一些暂行或试行办法。这些法律文件的稳定性稍差，便于适时修改、调整，但制定和颁布时也应考虑到具有相对稳定性，总不能过于频繁地变动。
（二）关于立法体制和法律表现形式
宏观调控立法内容的多样性和时间上的变动性，决定它在立法体制和法律表现形式上相应地也有着明显特点。
一般说，国家的立法权需要集中统一，它只属于最高国家权力机关，如我国全国人民代表大会及其常务委员会。但自20世纪初以来，由于社会生活和社会关系日益多样化和发展变革频率加快，立法需要及时适应变化，所以各国先后实行授权立法制度。1919年德国《魏玛宪法》在首开以宪法确立“社会化”原则和国家干预经济生活原则的先例的同时，还规定政府可以采取对经济干预的法律措施。以后，1949年的联邦宪法即《基本法》承袭了《魏玛宪法》的作法，虽然它放弃“社会宪法”的提法，却在许多条款中明确地体现了“社会国家”思想。（注：德国学者多认为：“在某种程度上可以说，社会国家原则就是社会宪法的代名词。”“《基本法》第一次把社会国家思想提高到宪法原则的地位上。”[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第63页。）又如法国1958年宪法规定，“政府为执行其施政纲领，可以要求议会授权自己在一定期限内以法令方式采取通常属于法律范围内的措施”（第38条）。我国学者对“授权立法”一般都作狭义理解。按照现代各国所实行的立法体制，政府（行政机关）一般都有权依据宪法和法律制定行政法规和规章（如中国宪法第89条之第1项规定）。学者们认为，行政机关制定行政法规或规章时，如果是依据宪法和国家机关组织法的明确规定，属于行政机关正常权限范围，不算为“授权立法”。只是认为，最高国家权力（立法）机关对于应由自己制定而尚未制定为法律的某些事项，根据需要授权行政机关制定具有法律效力的行政法规（暂行规定和条例），这才称作授权立法。最高国家权力机关的授权立法决定，应当明确授权的目的与范围，被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。（注：我国2000年3月通过的《立法法》第9—11条。）
授权立法是经济法，特别是宏观调控法立法的一个显著特点。其他部门法立法也有授权立法情形，但总的来说并不太多。只是随着高科技迅速发展，如电子网络技术、生物基因技术等，使得即使如民法、商法等部门法也越来越多地采用授权立法。（注：漆多俊：《转变中的法律-经济法的时代精神》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第4卷），中国方正出版社2001年版。）
同多级立法体制和授权立法相适应，在法律表现形式上，宏观调控立法除包含一些综合性、较稳定的法律之外，还存在大量的行政法规和各种规章，以及一些暂行或试行规定。而在法律中，也多为关于各个经济部门、各基本领域的规定，许多国家并未制定统一的关于宏观调控的总的法律，即所谓的“宏观调控基本法”或“宏观调控法”。
（三）宏观调控立法的法律要素
法律要素是指构成法律系统的各种基本元素。国内外法学家大致都认为法律规则（规范、律令）是法最主要的要素，但并非唯一的要素。当前中国学者一般认为法要素主要包括法律概念、法律规则和法律原则等。这种情况当然适用于各种部门法。只是对经济法，尤其是宏观调控法而言，由于它所规制的对象具有较大变动性和多样性，许多问题难以用明确、具体的规则加以表述，在这种情况下，法律原则显得特别重要。法律原则包括公理性原则和政策性原则。宏观调控法中的政策性原则具有特别重要的意义。法律原则虽也是法的要素之一，但它不同于规则。规则是具体的行为规范，它规定行为模式和法律后果；而原则却只是某个领域、范围诸多法律规则精神实质的概括和抽象，不是具体、个别的行为范式。原则虽有抽象性和概括性，但它能够指示人们某类行为的基本方向和基本模式，毕竟有一定可操作性。在一个法律系统中，当规则不能涵盖全体时，原则弥补了不足。即使规则体系较完备，也需要原则对各种具体、个别规则进行指导和协调。
在法律规则方面，宏观调控法乃至整个经济法同其他如刑法、民法等部门法比较，也有其自身特点。其中最显著的是大量的规则属于指导性的，是一种“提倡性规范”（注：漆多俊：《论经济法调整方法》，《法律科学》1991年第5期。）。这种规则不同于强行性或任意性规范，它不是禁止、命令或一般允许，而是提倡、鼓励人们为或不为某种行为。宏观调控法和整个经济法都采取强行性规则、任意性规则和提倡性规则相结合的法律规范方式和法律调整方法。（注：漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第180—189页。）
此外，由于宏观调控法的规则体系不可能十分明确和周全，法律需要赋予宏观调控主体乃至司法机关一定的自由裁量权。实践中，各国的宏观调控主体一直有着较大的自由裁量权。在中国，过去由于法治观念、传统和制度上的原因，这种权力更大，并往往得不到法律的控制，常常导致权力滥用、扩张，并为各种腐败提供温床和借口。而要控制这种权力的滥用，恰当行使自由裁量权，最重要的是严格地依法调控。当有关法律中有明确的规则可依时，依规则；当无明确、具体法律规则时，依法律原则，有时还需要深入领会和贯彻立法的目的和法的精神。
现代社会，无论属于哪种法系的国家，司法和行政执法中一定的裁量权都是必需和不可缺少的，但自由裁量权必须严格控制。许多国家的司法审查权将自由裁量权纳入司法审查的范围之内，以期修正权力的不良运作。鉴于通过司法审查权对自由裁量权的运用进行法律控制还仅是一种事后的补救，人们发现通过一定的法律程序可以起到事先控制的作用，可以使自由裁量权的运用结果趋向于合理性。因此，我们在制定宏观调控法时，应对宏观调控权的行使程序作出明确规定。只有这样，才能使调控方的自由裁量权不至被滥用，使其符合宏观调控法的目的和精神。
（四）宏观调控法的实施保障和法律责任
凡法均需要以国家强制力作为保障其实施的后盾。经济法及宏观调控法也如此。由于经济法具有很强的社会性，国家应当代表社会实施调节，因而一般地说，这些法律符合社会公众的利益和要求，民众都能自觉遵守。另一方面，要对社会经济进行有效调节，也必须依靠企业和民众的自觉性和积极性。正因为如此，所以经济法采用了大量提倡性规范和任意性规范。提倡性和任意性规范的实施一般不需要直接的国家强制。特别是提倡性规范，如果人们模范地、成绩显著地遵守法律，还往往规定给予奖励。在法律后果上，经济法采取了制裁与奖励相结合的作法。
经济法和宏观调控法在责任制度上也有自身特点。经济法责任是指人们违反经济法规定的义务所应当付出的代价。经济法义务是各种经济法主体-包括国家调节主体和被调节主体-在国家调节中应当依法正确实施调节管理，以服从和执行调节管理。违反这些义务，即给国家、社会或具体的组织与个人的利益造成危害。经济法所规定的法律责任，便是弥补对这些主体的损害，消除不良影响。其责任形式，对企事业等被调节主体而言，包括：经济（财产）制裁、经济行为制裁（如强制整顿、停业、吊销许可证、吊销营业执照、强制解散等）、经济信誉制裁（如通报批评、撤销荣誉称号、取消或限制从业资格等）；对国家调节主体而言，应主要是经济管理行为制裁，如责令调整原所下达的经济任务或指标，责令减免被调节管理主体原来规定须上交的利润和收费，撤销摊派，停止、纠正或撤销错误或不当干预、管理行为，限制或剥夺从事经济管理的资格或职权等等。对于给国家、社会公众或具体的组织和个人造成损害的，需要给予经济（财产）制裁。这里主要是指国家赔偿。应由国家机关负责人或其他直接责任人员个人负责的，该个人也应承担赔偿责任。但由于这些个人的财产和经济能力有限，仅承担经济赔偿责任，往往不足以抵偿所造成的损害，所以应当主要是使他们承担经济管理行为责任，包括撤销其从事管理的资格（撤销职务）或给予其他相应的行政制裁。
由于国家宏观调控的总体性直接作用对象多为一些经济总量指标，适用对象具有普遍性，被调控方往往涉及某些行业、地区的群体或集体。当由于调控方的责任造成这些群体或集体受到损害时，这些群体或集体中的成员都应得到相应补偿。在责任追究方式上，法律应当允许该群体或集体中的成员代表或任何成员有权提起诉讼。在国家经济调节，特别是实施宏观调控活动中，建立和健全法律责任制度，特别是国家调节管理主体的法律责任十分重要。在法治传统和法治意识较差的国家，在宏观调控不是严格依法进行的同时，法律责任制度尤其是个薄弱环节。相对地说，对于宏观调控对象的责任尚较重视和严格，而对调控方的责任往往无规定或很少规定，或规定得非常原则性，无法操作。实际上，一个宏观调控措施的决策和实施的失误，给社会造成的损害往往远远大于盗窃案或纵火案。对某些调控主体的责任如不依法追究，使其依旧呆在原来负责岗位发号施令，或甚至继续升迁，这是极不公平合理的，也不利于警戒其他国家工作人员慎用其手中权力。
二、宏观调控法的发展趋势
宏观调控与宏观调控法的发展有以下几个方面的明显趋势：
（一）宏观调控法的地位日益提升，正在成为经济法体系的核心宏观调控法作为经济法体系三个基本构成之一，是逐步形成的，其地位逐渐重要和提高。经济法发轫之时，在西方资本主义国家主要是反垄断法为代表的市场规制法占据核心地位；而在社会主义国家，由于实行国有化和社会主义公有制，经济法产生后较长时期内以国家投资经营法为核心。大约在20世纪80年代前后，这两类国家的情况都发生了变化。由于高科技迅速发展，国际社会冷战结束，前苏联、东欧国家社会制度发生变革，中国实行改革开放，并最终确定实行市场经济体制，无论西方或东方国家的经济法都发生了显著变化。从经济法体系构成来说，其三个基本方面法律的关系和地位也出现了变化。这是两股相向的运动趋向：在西方资本主义国家，其经济法体系的核心正在由反垄断法移向宏观调控法；在中国，则由国家投资经营法逐渐让位于宏观调控法。宏观调控法正在成为当代各国经济法的核心。这是20世纪与21世纪之交世界范围内经济法体系发展变化最显著的特征之一。究其原因主要是：首先，宏观调控法地位的提高是宏观调控在国家调节经济活动中的地位提高的结果。宏观调控措施在各国如今已经形成一个较为完备的体系。从宏观调控在西方市场经济国家的发展来看，它经历了一个由否定到肯定和不断发展完善的过程。在当代，没有一个市场经济国家不进行宏观调控的。随着科学技术的飞速发展，经济发展的战略性进一步增强，西方国家的宏观调控正在酝酿新的变化，有的经济学家甚至分析，西方国家的宏观调控，已由过去的“弥补市场缺陷”转向“塑造国家的未来。”（注：黑爱堂：《我国宏观经济调控要加强》，《科技日报》1995年7月7日。）
当代各国越来越重视宏观调控的根本原因，在于科学技术飞速发展引起生产进一步社会化，国民经济更加融为一体，并更加国际化、全球化。国家对本国经济的调节比以往任何时候更加需要从全局和总体上把握经济运行的状况和特点，需要有更加广阔的视野，需要统筹兼顾，才能进行有效调节。国家需要把经济和社会发展的各个方面都统一纳入国家计划的视野，制定各种有关经济政策，综合运用各种调节手段。另一方面，企业、特别是大企业、跨国公司借助高科技，比以往任何时候都更加强大。资本、熟练劳动力和信息在世界范围内自由流动，任何一个国家都已不能像过去那样对它们行使权力，政府必须改变管理方式，减少指令性强制作法，而要以引导、促进、帮助和提供各种条件和服务为主。国家经济调节、管理立法需要增加任意性和提倡性规范。如今许多学者已经认识到，法律的发展，正在经历一个从惩罚机制为主逐渐向以非强制和奖励机制为主的运动过程。（注：倪正茂：《法律效力的投资及其价值选择》，《现代法学》1995年第5期。）这是法律发展的一个趋势。以上情况表明为什么宏观调控及其立法的作用和地位越来越重要。
其次，市场规制法、国家投资经营法作用的局限性，使其核心地位难以长久维持，这为宏观调控法成为经济法体系的核心提供了机会。
反垄断法和反不正当竞争法虽然重要，但它们毕竟主要是对于垄断和不正当竞争行为的一种事后反应，这种调节方式往往具有某种被动性，并且其适用范围也是有限的。国家参与投资经营这种调节方式也不宜过多地采用，因为国有企业不能单纯地以利润最大化的实现为依据，它还具有增进社会福利、调节社会经济发展、提供外部经济等社会目的。国有企业为了实现社会目标往往牺牲企业的利润目标，把实现社会目标放在优先地位。如果过多采取这种方式，将使原来所具有的优点丧失殆尽，反而阻碍了经济的发展。西方国家自20世纪80年代开始掀起“私有化”浪潮，前苏联、东欧国家也推行私有化，中国则大力实行国有企业改革。这些国家的一个共同点是都在减少国家直接参与投资经营的范围和程度，降低国有企业在国民经济中的比重，对必须保留的国有企业则改革其经营制度，减少政府干预程度，尽量按照市场化要求进行经营。这样一来，在改革基本完成以后，关于国家投资经营的立法，较以前的数量和重要性程度相对有所降低。当然，即使在西方资本主义国家，私有化不可能将国家投资和国有企业完全“化”掉，不是取消这种国家调节的基本方式。这种调节方式和这方面的立法仍是必要的。国家投资经营法，今后仍然是经济法体系中的一个基本构成。特别是在中国，一则根据特殊国情，国家投资和国有企业在今后一个时期还会在国民经济中占有较重要的地位；二则在当前改革过程中，关于如何指导和推进改革的立法不但不会很快削弱，反而会更加加强。因此，在中国经济法体系中，国家投资经营法的核心地位对于宏观调控法的让渡，是逐渐实现的。
此外，我们还应看到，由于宏观调控和宏观调控立法是直接关系到社会经济的宏观、全局和总体的一种国家调节活动和立法，随着时代发展，它们最能鲜明地体现现代国家经济调节职能和经济法的本质特性；加之国家调节方式和经济法体系中其余两种-国家投资经营及其立法、市场规制及其立法，它们同宏观调控及其立法的关系十分密切，所以，宏观调控法在逐渐成为经济法的核心的同时，大有兼顾、甚至统合其余两种法律的趋势。例如，反垄断具有极强的政策倾向性，它同国家的产业组织政策密切相关。不管是反垄断立法还是反垄断法的实施都要受到经济政策的影响，为其所左右。德国的《反限制竞争法》为了适应经济政策变动的需要，自颁布以来已作了四次修改。日本早在1947年就颁布了反垄断法，但其真正有效实施却是从70年代末开始的。其重要原因是反垄断法与产业政策的相互配套的衔接问题。现代国家直接参与投资经营最主要的意义乃在于调节社会经济的结构和运行，投资规模、方向、布局等等都应考虑宏观经济协调、稳定和发展的需要。它也应统一纳入国家总体经济和社会发展规划，也应制定相关政策。因此，它同宏观调控和宏观调控法密切相关，后者往往要把前者统一纳入自己的视野，予以统筹安排。
当然，另一方面也应承认，在宏观调控法进一步发达并稳居经济法核心地位以后，市场规制和国家投资这两种国家调节方式仍会存在和继续发挥其特有作用，这两个方面的法律仍将为经济法体系的基本构成之一。虽然它们同宏观调控和宏观调控法密切相关，但无论其作用方式、作用领域等方面均有其特定性。宏观调控及其立法可以或应当将其纳入自己视野予以统筹考虑，但不可能取消和取代它们。它们仍不失为国家调节和经济法体系中相对独立的构成部分。
（二）宏观调控和宏观调控法的社会化和民主化经济法本是国家调节社会经济之法，以社会为本位，是社会化的法。国家调节作为一种社会经济调节机制或作为一种国家职能活动，其目的在于促进社会经济总体结构和运行的协调、稳定和发展，维护的是社会总体利益。作为国家职能，它是国家职能的社会公共职能化。传统国家（政治性国家）并不担负对社会经济进行调节的职能。当国家出面介入经济实行调节时，它实际上已是在代表社会利益，站在了全社会的立场，而不仅是一种“国家利益”和“国家意志”。现在人们已较为普遍地认识到国家与社会，国家意志、国家利益与社会意志、社会利益这些概念实际上并非等同。世界上有不少国家统治者仍时时、处处向民众宣称、标榜他们是完全、彻底代表广大社会民众的，但实际上往往有较大距离。如果不是当权者对公众的欺骗和愚弄，最多也只是一种美好愿望，或是用以对国家各级公务员作出要求的一种说教或职业道德标准而已。但是，当国家被社会 要求出面调节经济以后，按社会要求的本意，这时候的国家应当完全站在全社会的立场，代表社会意志和社会利益。在这时候和这种场合下的国家，应当是一种“社会国家”。其所实行的“国家调节”，就其实质应当是一种“社会性调节”或“社会调节”；只不过它是由称为“国家”的这种“社会组织”、“社会公共权力”所实施的而已。
国家调节和经济法的上述社会性，从19世纪末、20世纪初发生以来就如此，以后其社会性逐渐强化。宏观调控的产生和发展本身，就是社会化的国家调节职能活动的扩展。随着生产进一步社会化，特别是高科技迅猛发展，包括宏观调控在内的整个国家职能的社会化进程加快了。这不仅表现在国家活动的范围扩大，需要涉及社会生活的更多方面，对许多新领域进行协调和必要管理；而且还表现在管理和调控主体、方式等方面。在主体上，除有关国家机关外，国家往往授权某些社会组织如行业协会、大型企业和各种社会中介组织，代行某些本属于政府的调控、管理职能。这些社会组织在法律地位上虽属于私法组织，但却行使着公法职能。相比国家机关，它们更贴近社会，更了解社会情况，可以更好地实现某些调控职能。这种作法在国外已日趋普遍。例如，在德国，联邦和州越来越多地利用官办的私法组织去完成经济行政管理任务，其所追求的目标是结构政策、繁荣政策、竞争政策、发展经济、指导经济和获取利润。（注：[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第286页。）当前不仅在宏观调控的实施上，即在决策甚至某些规则制定上，社会组织也担负着越来越多的任务。我们正处于知识经济时代，知识社会的信息爆炸和知识爆炸，引起了政治权力系统的“决策爆炸”甚至“立法爆炸”。任何高明的政治权力组织都只能处理一定数量的信息，解决部分社会问题，产生数量和质量都十分有限的决策和法律。知识社会的到来，经济和社会生活的快速运转，使各种新的社会问题层出不穷，这必然将原来按部就班的政府体制推到“决策爆炸”和“立法爆炸”的临界点之外。为使政府抓最主要的问题，提高决策权和立法权的效率，转移部分立法权和决策权势属必然。（注：温晓莉：《知识经济社会与法理学的更新》，《法学》1999年第11期。）甚至还有一些民间社会组织未经授权而自行制定有关涉及宏观调控的法律。例如，思想库三十集团（G30）全球衍生工具研究小组于1993年7月制订了涉及金融衍生工具监管的《惯例和原则》，在世界上产生了广泛的影响。另据德国《经济周刊》报道：欧洲和美国的企业家同欧洲政治家们一起组成了欧洲网络协会，以便为因特网制定全球性规则。（注：德国《经济周刊》2000年5月4日一期一文章，转引自《参考消息》2000年5月24日第13版。）可以预料，今后由民间社团组织经由国家授权或不经国家授权而制定有关自律性规则的情形，还会更多出现。这会是今后立法（包括经济法立法、宏观调控法立法）的一种不可忽视的趋势，这种立法趋势弱化、分化了传统的国家主权，意味着一种新的调节机制-社会调节正在形成和发达，人类社会最终将会进入共同治理的时代。
至于在国家调控、管理方式上，如今国家越来越多地采取民间社会的惯常作法和属于民商法的私法方式，如政府同企业平等协商、签订合同等。其目的是为了实现公共管理，属于政府公权力行使和公法的范畴，却采取了“社会性”的私法方式。同宏观调控及其立法的社会化相适应，它们也在不断民主化。法律的民主化，是当代法律的发展趋势之一，它要求法律制度建筑于民主政治之上。唯有在民主政治的保证之下，法律才是民主的法律。
宏观调控的民主化首先表现在立法上。它要求国家权力机关和行政机关在制定宏观调控法律、法规时，应尽可能地听取公众的意见，尤其是利害关系人的意见。各国创设了一系列行之有效的制度，如公开制度、咨询制度、听证制度、协商制度。公开制度要求立法机关应该主动地公开与宏观调控立法有关的信息、资料以及对法律的解释、说明等；咨询制度指立法机关在草拟宏观调控立法规则、立法草案及确立立法内容等整个立法过程中，应尊重咨询机构的建议、劝告等，以保证科学决策；听证制度要求立法机关在进行宏观调控立法时，应当举行公开听证会，广泛听取公众意见；协商制度指立法机关在宏观调控立法过程中应与各种利益集团举行会谈，充分听取他们的意见。它实际上是听证制度在特定领域的延伸。我国在以往的一些立法中，已经有了一些较好的民主化的作法。现行《立法法》对立法的民主化问题也作了较为明确的规定。该法第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。常务委员会工作机构应当将法律草案发送有关机关、组织和专家征求意见，将意见整理后送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会决议。”第35条规定：“列入常务委员会会议议程的重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。各机关、组织和公民提出的意见送常务委员会工作机构。”《立法法》的上述规定将直接推动我国立法的民主化进程。
其次，宏观调控立法的内容也日趋民主化。国家对社会经济宏观调控，它既然是一种国家职能活动，所以也可称为是一种国家管理。这同传统的、特别是如我们中国人原来所理解的那种管理已有明显不同：它主要不是作为“政治国家”的管理，而是作为“社会国家”的管理；不是传统的行政管理，而是一种国家经济调节；在方式上主要不是依靠行政指令和强制，而主要靠指导、鼓励、影响、提供帮助和服务。随着各国民主政治和法治的进步，法律的性质不再是单纯制约民众的“治民”、“管民”之法，它越来越体现出是一种对民众正当权利的法律维护，对公共权力行使的一种法律控制，即是“维权（利）法”和“控权（力）法”。公共权力之所以需要，它产生和存在的根本原因，乃在于为了维护社会广大民众的权利，其一切活动都应围绕这一目的。违背这一根本点，公共权力便是滥用和可能导致腐败。但权力一旦形成，它往往对于民众权利发生超越和异化，容易发生侵害民众权利的现象。（注：漆多俊：《论权力》，《法学研究》2001年第1期。）以国家介入社会经济进行调节而言，一方面，这是19世纪末以来产生的社会需要；而另一方面，又必须同时对国家介入经济之后所实行的经济调节行为予以严格的法律控制。包括宏观调控法在内的经济法，应当主要是一种控权（力）法和维权（利）法。维权（利）必先控权（力）。
中国自20世纪70年代末开始重视法制，陆续颁布了许多经济方面的法律法规，这同过去的人治经济相比是个大进步，但在法律工具论思想支配下，无论在法的制定程序、法的内容和法的实施上，维权（利）和控权（力）都显得非常薄弱，民主精神未受到高度重视。在宏观调控方面，国家的计划基本上是指令性的，其编制、下达、实施基本上靠行政命令，长期无法可依。各种经济政策基本上以执政党和政府的文件下达和执行。后来如财政、税收、金融、价格等方面陆续制定了法律法规，但其中主要是规定管理机关的权利和被管理者的义务，对管理者的法律义务、法律控制甚为薄弱。这集中表现在对管理者违反义务的法律责任缺少规定，或规定得十分空泛，或同其权利不对称，实际上往往难以依照法律予以追究。难怪有些企业和民众抱怨说：无法不好，法多了也不好。每颁布一个法规，就给我们又增加了几个“婆婆”，给某些机关官员多提供一些腐败机会。有人还指着某个新颁法规抱怨说：这就像是我们的义务书，法律如何保障我们的权利呢？当然，这种情况随着国家法治进程而在不断改善中。
此外，法律的民主化也体现在法律实施中。国家在依法运用调控权时，要充分吸收公众的意见。有些国家的行业协会（经济联合会）、专家（专家小组）的积极参与对宏观调控法的有效实施产生了良好的影响。例如，德国的经济联合会对国家的经济规划和经济政策有相当大的影响，这种强烈影响渊源于国家在顾问委员会和专门委员会中给予联合会以不同程度的参与权和参加权。国家离不开经济联合会经常性的信息和参与，因为它们能为国家在经济领域的决策提供真实的材料。国家措施的效力不仅取决于符合实际意义上的正确性，而且取决于接受者的认可程度。就这一点而言，与经济联合会的合作是很有益的。（注：[德]罗尔夫？斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞、陈少康译，中国政法大学出版社1999年版，第297页。）另外，德国在宏观调控中还经常以各种方式使用官方聘请的专家以及大量的专家小组，倾听他们的意见，有些还甚至颁布法律强制政府听取专家意见，如1961年8月14日颁布的《组织专家委员会就整个经济发展提供意见的法律》。日本在制定和实施产业政策时，一般要听取各种审议会的意见。审议会是为政府提供政策研究、政策咨询的民间研究机构。政府的各省、厅在确定产业政策的有关事项时，一般先要向这种审议会或调查会提出咨询，然后根据提出的咨询报告作出决定。这种作法已形成惯例。（注：陈淮编著：《日本产业政策研究》，中国人民大学出版社1991年版，第19—20页。）中国也开始重视宏观调控法实施的民主化问题，最近制订的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》就是一个很好的例子。正如胡鞍钢教授所说的“过去制定五年计划主要是黑箱作业，而‘十五’计划广泛吸收学者意见，第一次出现‘参与性’的游戏规则，为中国的未来创造了一个良好条件”。（注：寿蓓蓓：《“十五”：中国完成跨栏动作-胡鞍钢访谈录》，《南方周末》2001年3月15日，第9版。）
（三）宏观调控和宏观调控法的国际化当前从国际范围来说，市场经济正在步入第三个发展阶段，即在经过自由市场经济、19世纪末开始的社会市场经济以后，如今在20世纪与21世纪之交，又正在进入国际市场经济阶段。国际市场经济的调节机制是三元化，即除市场调节、各国的国家调节外，还需要并早已产生了国际调节。所谓国际调节，是指两个以上国家、区域性或全球性的组织机构，通过协商或以国际条约形式，或借助国际惯例，对国际市场经济的结构和运行实行调节，以维护和促进国际社会经济的协调、稳定和发展。例如，WTO及其他如国际货币基金组织（IMF）、世界银行（WB）等国际机构对国际经济所采取的调节措施，即为国际调节。国际调节需要法律加以规范，这种法律就是国际经济法。国际经济法主要由国际竞争法、国际投资法及具有国际宏观调控性质的立法组成。（注：关于国际调节与国际经济法，详见漆多俊：《市场、调节机制与法律的同步演变》，载漆多俊主编：《经济法论丛》（第1卷），中国方正出版社1999年版。）
国际市场经济、国际调节和国际经济法出现和发达以后，各国经济法的立法和实践需要越来越多地考虑这些国际因素，各国宏观调控的立法和实施应当同国际通行做法协调和接轨。
市场和经济的国际化和全球化，不仅促使国际调节和国际经济法的发达，而且也使国际民商事关系迅速发展，国际性的市场调节和国际民商法随之发达。如今各国的国家调节（包括对内国经济的宏观调控），不仅要考虑和接受国际调节，并同其规则接轨（如作为WTO成员国需同其有关规则如GATT等协调一致），而且更要考虑和尊重国际市场调节，同国际民商法规则一致。除此以外，当然还要考虑国际公法的因素。国家对本国经济的宏观调控及其他经济调节，本是国家的主权，但现代社会一国主权的行使需要越来越多地考虑国际因素，同有关各种国际性规则接轨；否则即使对本国经济的发展也是不利的，何况还会遭到他国或国际社会的反对。
各国宏观调控和宏观调控法的发展趋势，除上述几方面外，还可发现其他一些特点，例如国家的调控同市场调节日益有机结合，日益市场化。国家介入经济之初及后来较长一段时期，国家干预、调节经济的措施的政治权力色彩甚浓，同市场化相去甚远，往往两相对立。有时强调国家介入，往往使市场机制遭到窒息；而放松国家调节，市场又无法保障经济结构和运行保持正常，以至引发各种危机。如何使国家与市场两种因素互相配合、相辅相成，这是人们、特别是经济学界在整个20世纪争论的焦点和一条主线。直至1997年亚洲金融危机前后，学术界的这种争论仍在继续。不过，通过长时间的理论探索和各国的实践，这两个方面的关系在逐步明朗，国家的干预、调节活动越来越同市场交融，为市场所易于接受。国家在调节经济时比较注重遵循客观经济规律，充分考虑市场因素，听取市场人士的意见。调节方式更多采取指导和协商的作法而尽量减少指令性作法，原来许多强行性经济措施改为采取如政府订货合同、采购或定购合同等民法方法。国家审慎地控制政府干预经济的范围和程度，让市场机制能够充分发挥其自身调节作用。国家宏观调控的日益市场化之所以可能，根本原因还在国家经济职能的社会化和民主化。因为国家调节从本质上说，是国家在履行一种社会公共职能，而不是单纯的国家权力的自我表现，它的一切活动都应该以有利于社会经济发展为宗旨，而只有同市场因素很好结合才能实现这一目的。
三、中国加入WTO对宏观调控法的影响
中国经过长期而艰难的复关和入世的谈判，如今加入了世界贸易组织（WTO）。这是继20世纪70年代末开始的对外开放以后，中国进一步融入国际社会的重大步骤。它对于包括宏观调控法在内的中国经济法乃至国家社会生活其他各方面，都将产生重大而深刻的影响。入世虽然也是各国企业的入世，但更主要的还是“政府入世”，政府对经济的调节、管理“规则入世”。所以，从法律规则方面说，对经济法的影响最为直接、全面和深刻。
本文前面论及的宏观调控和经济法在当代的几种发展趋势，在中国入世以后，对中国法律来说尤其明显，入世促进这种发展进程。对于宏观调控和经济法的国际化进程的推动自不待言。由于世贸组织的各种规则都是以市场经济和自由贸易为基础的，并都是以充分尊重企业和个人的经济民主和人权为前提的，所以中国入世必将推进我国宏观调控和经济法的市场化、社会化和民主化。
此外，入世还加快中国经济法体系的完善。国际市场充满竞争，需要对市场竞争予以法律规制。中国尚未颁布反垄断法，反不正当竞争法也不完善，实施情况欠佳。我们不仅需要抓紧这方面的立法，还要使这种立法符合国际通行作法，并建立、健全保障实施的法律制度体系。中国入世将有力促进国有企业改革、改组和改制，并将使今后国家直接投资政策（投资规模、方向、布局和重点，国家投资的进入和退出机制等）作出调整。这就必然引起作为经济法体系的一个基本构成的国家投资经营法的调整和改革，引起这一法律从内容到地位的变化。受到入世影响和冲击最大的，还是国家宏观调控及其立法。宏观调控法为了要同国际规则接轨，其“立、改、废”任务最为繁重。宏观调控法包括计划法和各种经济政策法，所有这些都应按照世贸组织文件和其他有关国际规则予以调整。例如，WTO的主要规定之一是非歧视原则、最惠国待遇原则和国民待遇原则。我国的外商投资立法、外贸法等许多现行规定都需要根据上述原则加以修订，或重新立法。现行税法（如税收优惠政策）也需要作相应调整。
WTO提倡贸易自由化，贯彻市场准入原则，消除关税和非关税壁垒，限制政府权力设置各种市场障碍。我国的关税需要调整，原来制定的产业政策17要作修订，外资、外贸、金融保险和服务行业对外开放领域要进一步放宽，外资企业设立程序和各种许可审批制度要作改革。
WTO提倡公平竞争，防止以政府行为扭曲公平，政府补贴、政府采购等要受到规制。我国财政部于1999年颁布的《政府采购管理办法》同国际社会的《政府采购协定》有许多相冲突之处，需要抓紧制定我国的《政府采购法》。
WTO要求各成员国的法律、政策确保透明度，包括成员国政府或政府机构同其他成员国签订的影响国际贸易的协定，都应当公布。要使外国投资者、公司和政府对于本国法律环境有可预见性，相信贸易壁垒不会随意增加。这要求我国不仅要抓紧完善各有关法律法规，政府的调控管理活动以前尚未制定为法律规范的，要抓紧制定，而且这些法律文件要予以公布。今后涉及国际贸易、投资方面的重要措施不能再依据“内部文件”，搞暗箱操作。
