【摘要】伴随着我国人口的增加和经济的发展，必定使水资源需求呈现出迅猛增长的趋势，而不断加剧的水污染又使得水资源的供需矛盾更加尖锐。如何解决我国目前和将来的水资源可持续利用问题，成为中国水利、生态、环境和法律等部门专家学者们关注和研究的热点，提高公众的环境意识无疑将对我国水资源的可持续利用产生重要的作用。
【英文摘要】Along with the increase of China’s population and economic development, water resources needs to be showing a trend of rapid growth, the growing pollution of water resources and makes more acute contradiction between supply and demand. How to solve our current and future sustainable use of water resources issues, China’s water conservancy, ecological, environmental and legal and other departments concerned and experts and scholars on the hot. To raise public awareness of the environment on China’s sustainable utilization of water resources play an important role.
【关键词】水资源;环境意识;水资源可持续利用
【英文关键词】Water Resources; Environmental awareness; Sustainable utilization of water resources
【写作年份】2008年


【正文】
　　最近的30年，我国推行改革开放政策，经济建设迅速发展。在这一时期，我国的水资源和水生态环境问题引人瞩目，十几年前由天津市接连发生的水危机引发的紧急引黄和引滦工程，到北京的几次水危机；从改革开放诞生的沿海城市出现的缺水，到目前整个北方地区面临的缺水问题。这些情况向我们表明，水资源短缺已经成为危及我国经济发展和社会生活的大问题。国家如何加强水资源的科学管理，使水资源得以可持续利用，成为摆在我们面前的重大课题。水资源能否可持续利用不仅关系到我们这一代人的生活质量和发展速度，更关系到后代人的基本生存条件。
　　
　　一、水资源的概念
　　
　　水资源是指现在和将来一切可用于生产和生活的地表水和地下水源。[1]水资源是一种有限的资源，地球上膨胀的人口需要大量的淡水供应，社会经济的发展也需要增加大量的淡水供应量。全球大约14亿立方公里的水量中，有97%以上是不适合人类使用的海水，只有3%是淡水。而淡水中约有77.2%存在于冰帽和冰川中，约22.4%的淡水存在于地下水和土壤水中，仅剩很少一部分即0.35%存在于地表水中。世界水资源论坛曾发表公报警告我们：淡水只占地球上水的0.007%，人类面临空前的水资源危机。我国的水资源总量为28000亿立方米/年，居世界第6位，但人均水量仅2730立方米/（人·年），列世界第88位，相当于世界平均水平的1/4。[2]水资源有其独特的性质，主要表现为：水资源的循环性、水资源储量的有限性、水资源时空分布的不均匀性和水资源利用的多样性。[3]深刻认识这些特性对合理开发利用水资源有着重要的意义。
　　
　　生命起源于水环境中。水不仅是人类和一切动植物生存的必备要素，同时也是维持地球系统动态平衡的重要介质和载体。水的功能是双重的：一方面，它是人类生存和进行生产活动的物质条件；另一方面，它又是组成地球生态系统和引起生态系统变化的重要因素。因此说，水资源是一种既具有经济价值又具有环境价值的极为宝贵的自然资源，它对于人类生存具有基础性的和不可替代的地位和作用。由于水资源无可比拟的经济和环境价值，使它成为现代各国水资源利用法的独立调整对象。我国早在20年前的1988年即制定了《中华人民共和国水法》，2002年立法部门对这部法律进行了修订。在我国领域内“开发、利用、节约、保护、管理水资源”[4]必须遵守《水法》的规定。我国制定水法的目的就是为了“实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要”。[5]
　　
　　生态学上的水资源包括淡水和海水，但在法学理论和立法体系中，海水资源及其环境一般不包括在水资源法的范围内，而是被列入海洋法或国际环境法的调整对象。《中华人民共和国水法》第2条规定：“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”淡水资源是一种有限的地球生态中的水，它来源于大气降水，以地表水、地下水和土壤水的形式存在。水资源是一国的重要自然资源，它与国民经济发展和人民生活密切相关。我国为合理开发利用水资源，提出了“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”[6]的指导思想。为了做到对水资源的有效保护，国家应当“保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境。”[7]一个地区的水资源是否短缺，主要看该地区的水资源条件与社会经济发展和环境是否协调。总体上我国是一个缺水的国家，有专家预言：水资源的短缺将是中国21世纪面临的最重要问题。面对这一严峻状况，我国的水资源管理者要尽最大的努力对水资源进行合理分配，提高水的有效利用率，争取做到在经济增长的同时加强对水资源的统一管理，尽快建立健全节约用水的机制，保护有限的水资源。
　　
　　二、当前我国水资源可持续利用中存在的问题
　　
　　我国陆续颁布的包括水法、水污染防治法、防洪法和水土保持法等一系列有关水资源的法律制度为我国水资源的保护管理提供了基本的法律依据。但是，长期以来水资源管理方面的执法却难以准确到位，致使目前水资源保护及开发利用中存在着许多方面的问题。“水质污染加剧，水量日益减少，生态环境劣变”的状况可以说是我国水资源问题的一个缩影。追根溯源，这些现象的存在主要是由于人们对水资源的经济和环境价值认识不当，国民只注重水资源的经济价值而忽视其环境价值。澳大利亚学者阿勒克斯·加德纳在讨论水资源的可持续利用时把水资源使用区分为“环境用水和经济用水”[8]。这两种用水追求的正是水资源的环境价值和经济价值这两种不同的价值。20世纪70年代之前，在世界范围内起支配作用的是一种功利主义的传统的环境价值观，它以人类中心主义为价值取向，以人统治自然为指导思想。在这样的观念影响下，自然资源被认为是取之不尽、用之不竭的。于是，环境与资源都被当作所有权客体加以管理和利用。在我国，由于发展经济的压力，这种资源观念更是长期占据主导地位。长期以来我们只顾一味地追求对于水资源的开发利用，而对其环境价值的保护几乎不加顾及，导致人们对水资源的利用浪费现象严重，引发生产者对地表水以及地下水的过度开采和滥用，形成局部缺水和用水浪费并存的怪现象。从而导致了许多江河断流，原有的湖泊和湿地减少，水质受到污染，水土流失严重，洪涝灾害频繁等日益严重的水生态环境恶化的现状。
　　
　　我们忽视对水资源的环境价值保护是造成我国水资源管理问题的重要原因。而这个现象却折射出一个潜在的原因，那就是无论管理者还是普通民众缺乏最基本的保护有限的水资源的意识。从执法者到普通民众没用形成保护水资源的意识和观念。因此，要从根本上保护水资源，必须提高人们的水生态环境保护意识，使有限的水资源得到可持续利用。只有理清这层思想深处的缘由，才能找到解决问题的方案。当前，国家已经初步建立起了与市场经济相适应的水资源开发利用制度，如“水资源的取水许可制度和有偿使用制度”[9]、“节约用水制度”[10]、“水资源规划管理制度”[11]、“流域规划制度”[12]、“总量控制和定额管理相结合的制度”[13]等。政府还应当进一步采取措施加强对水资源的保护管理。同时，最为紧迫的还是应当尽快提高全民保护水资源的环境意识，从每个人的自身做起，杜绝浪费，节约用水，真正实现水资源的可持续利用。
　　
　　三、公众环境意识的提高有利于水资源的可持续利用
　　
　　环境意识是人们对于周围有机和无机环境的觉察、认知所持的内在价值观，以及最终从各自的局部通过个体的消费行为、决策行为和群体的生产活动等行为对环境所产生的影响。它包括三个组成部分：环境认知、环境价值观和环境行为。环境意识包括两个方面的含义，其一是人们的环境价值观念，包含有心理、感受、感知、思维和情感等因素；其二是人们保护环境行为的自觉程度。[14]公众的环境意识对于与其自身生活密切相关的水资源保护会产生重要的影响。水资源保护是将水资源作为一个具有生态价值的环境要素加以保护的全部行动的总和，它包括水质保护、水量保护、水生生物保护、水体保护以及水土保持等水的环境价值保护。在各类自然资源中，水资源属于一种可再生资源，可以不断更新、补充，但水资源的更新、补充能力又是受自然条件限制的，人类任何对水资源无节制的开发都会导致水资源更新能力的下降、加剧水资源的短缺以致造成水资源的枯竭。水在自然界中以及人类生态系统中是循环使用的。水每次重复使用后都会产生各种污染物而降低水质，这种水质的下降有时是暂时的，自然生态系统可以利用其净化作用使水质恢复，但常常有的污染物不能被自然界降解而使水质变得不能为人类所利用。为此，在人类开发利用水资源的活动中必须注重水在自然界的全部循环过程以及因水资源的开发利用而对这个过程的干扰。也就是说，人们开发利用水资源应该坚持水资源的“可持续”的开发与利用。
　　
　　水资源属于民法所调整的财产范围，在市场经济条件下，人们对于水资源的开发利用有可能像对其他的物质财富一样以效率作为基本的价值目标。但是，我们必须意识到水是维持生命必不可少的物质，在水资源之上不仅赋存着经济利益，而且赋存着生存利益；同时，我们必须考虑到水体本身及其所赋存环境又是一个可循环的生态系统，这个系统对于维护整个地球环境起着至关重要的作用。水的经济价值和环境功能相互依存和影响，只有在不破坏水生态环境系统平衡的前提下进行开发，才能保证水资源能够源源不断地为人类永续利用。如果人类对水资源的开发利用不合理，就会使自然状态下的水循环发生演变，依赖于水循环而存在的生态系统也会相应发生变化，从而引发诸如江河断流趋势加剧、水质等级下降、生态环境恶化以及洪水风险加大等一系列问题，由此使水资源演变为不可再生资源。所以，人类对水资源的开发利用不能像对待其他的物质财富一样仅仅追求对其占有、使用以及收益的效率最大化，还必须考虑到“水”这一生态系统的平衡，不至于因不合理地开发利用水资源而打乱生态系统的平衡，招致环境破坏的结果，甚至引发人类的生存危机。
　　
　　提高公众的环境意识，就是使普通民众用可持续发展的观念看待水资源保护问题，充分意识到水资源的环境价值比经济价值更重要。“‘发展’的原则关心的是眼下的经济活动，而‘可持续发展’的原则更关心的是恒久的繁荣。与经济价值相比较，水资源的环境价值更具有恒久性，对发展的可持续的意义更重大。”[15]人们对水资源的可持续开发利用是多目标的开发和利用，即在人们开发利用水资源的过程中综合实现水资源的经济效益、社会效益和环境效益，平衡个人利益与公共利益、短期利益与长期利益、当代人利益与后代人利益之间的关系。为实现可持续开发利用水资源这一目标，人们必须注意协调开发利用、改善水环境和生态环境之间的关系，寻找并建立起以政府为主导的多元化沟通与协调的运行机制。人们对水资源的保护与可持续开发利用是互为因果、互相促进的。所以，管理者应该将对水资源的保护与可持续开发利用一并提出，并将保护作为可持续开发利用的前置目标，注重在水资源开发中加强保护，在保护中进行开发。总之，我们不能以牺牲环境为代价来取得水资源的经济价值；更不能以后代人的“生存”条件为代价来换取当代人的“生活”改善，这应当成为人们对水资源可持续开发利用的基本观念。
　　
　　国家的每一个公民在生存与发展的问题上都应当有正确的认识：保护了我们周围的水环境，就是保护了我们自己。我国的环境保护之所以呈现举步维艰的状况，原因之一就是普通百姓的环保意识存在明显的动力不足，这种动力不足源于公众对自身的生存环境缺乏了解；源于公众对保护环境的参与意识薄弱。前几年，国家环保总局和教育部共同组织了一次全国规模的公众环境意识抽样调查，调查的内容包括公众对环境问题的认知情况；公众的环境知识水平；公众的环境法律意识；公众的环境道德水平以及公众的环境保护行为等项内容。调查结果显示：我国公众的总体环境意识偏低；公众有意识地直接参与环境保护行动的总体水平较低。[16]发达国家环境保护的进步，其中一个主要的动力来源是发达的民间团体和个体在维护公民环境权益方面给予政府和企业的压力，而这种压力被证明是积极和有效的。在我国，公众的环境意识亟待加强，提高公众的水资源保护意识更应该首当其冲。
　　
　　提高公众环境意识的两个主要渠道是媒体与教育。为了使公众参与真正成为推进环境保护的基本力量，政府需要加强以下工作：新闻媒体应当进一步发挥新闻监督的职能，扩大环境保护知识传播的覆盖面，使公众时时处处受到要提高环境意识的影响。教育部门要在教育思想和教育实践两方面体现可持续发展的要求，使基础教育与环境教育相互渗透、良性互动，使每个人的环境意识从小养成，因为未来决策者的环境意识取决于今天的环境教育。国家应当促进在全社会范围内形成一支不容忽视的推进环保的社会力量，树立正确的环境意识能够帮助人们深刻认识到水资源问题的严重性，增强保护水资源以及治理水污染的紧迫感和责任感，“节约用水，人人有责”不应仅仅是一句口号，每个人必须身体力行。在当今如此严峻的水资源危机面前，每一个人都应当意识到节约用水的重要性；意识到保护水资源的重要性，从现在做起，使我们周围的水资源环境得到真正改善。


【作者简介】
时军，女，中国海洋大学法学院副教授，在读博士，主要研究方向：环境与资源保护法学。


【注释】

[1] 刘志正、胡云腾：《法学小百科》，南京大学出版社1990年版，第408页。
[2] 杨小波、吴庆书等：《城市生态学》，科学出版社2000年版，第118页。
[3] 何强、井文涌、王翊亭：《环境学导论》，清华大学出版社2004年版，第150页。
[4]《中华人民共和国水法》第2条。
[5]《中华人民共和国水法》第1条。
[6] 《中华人民共和国水法》第4条。
[7] 《中华人民共和国水法》第9条。
[8] [澳]阿勒克斯·加德纳：《水资源法改革》，载《环境资源法论丛》第一卷，法律出版社2001年版，第174页。
[9] 《中华人民共和国水法》第7条。
[10] 《中华人民共和国水法》第8条。
[11] 《中华人民共和国水法》第14条。
[12] 《中华人民共和国水法》第15条。
[13] 《中华人民共和国水法》第47条。
[14] 王民：《环境意识及测评方法研究》，中国环境科学出版社1999年版，第5页。
[15] 徐祥民等：《可交易水许可权制度构想—关于平衡水资源经济价值和环境价值的思考》，载《环境资源法论丛》第四卷，法律出版社2004年版，第368页。
[16] 国家环境保护局：《中国生态问题报告》，中国环境科学出版社2000年版，第1页。