【摘要】当前，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未能按照生态系统管理的思想对生态保护做出统一、协调的规定，现行环境资源法律在立法指导思想、立法目的、立法原则、法律制度、法律责任等方面都有待完善。完善我国的生态保护立法，应首先确立生态系统管理立法模式；在此基础上，构建由生态保护综合性基本法和各种涉及生态保护的单行法（包括生物多样性保护法、特定自然区域保护法、各类型生态系统保护法和提供各种生态保护手段的单行法）、区域（流域、特定地方）生态系统保护法、生态保护标准共同构成的内部协调、外部统一的法律框架。

　　【关键词】生态保护立法；生态系统管理立法模式；生物多样性保护法

　　【写作年份】2009年

　　【正文】

　　建设和谐社会，需要以人与自然的关系相和谐为基础。本文所探讨的我国生态保护立法，将为人与自然的关系相和谐提供重要的法制支持，故其为和谐社会法制建设中的重要问题。

　　一、对我国生态保护立法现状的评价

　　经过近三十年的环境立法，我国已形成以宪法中关于生态保护的规定[1]为统帅,以《环境保护法》的规定[2]为基础,以生态保护专门法和自然资源法中的生态保护规范[3]为主干,以其它法律、行政法规以及行政规范性文件中的相关规定[4]为补充,以国际条约等国际法渊源为重要内容[5]的生态保护立法体系。

　　我国已制定、实施的生态保护专门法很少，有关生态保护的法律规范大多确立于自然资源法及其他相关法律、法规、行政规范性文件中。究其原因，过去二十多年，我国的环境立法以分部门的资源开发利用、污染控制为中心，对某一生态因子或自然资源要素单独立法，如此以来，自然资源法、环境污染防治法以及其他相关法律对生态保护虽有所涉及[6]，但囿于这种将环境资源分割管理的立法模式，法律不能很好地将生态系统的整体功能、结构有机、统一地加以保护，我国的生态保护立法处于一种割裂状态，未能按照生态系统管理的思想对各类型生态系统的法律保护做出统一、协调的规定。

　　至于现阶段在我国环境法体系中居于综合性环境基本法地位的《环境保护法》，因其在环境法体系中协调、统领各单行法的能力较弱而难胜其职，其对生态保护的规定欠缺几成诟病。该法从基本原则、制度设计到法律责任的规定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而对“保护和改善环境”仅作了八条原则性的规定,这些规定因无具体法律责任相配套而难以执行。且由于《环境保护法》中未充分体现生态保护的内容，往往使人们衍生我国环境保护仅限于防治污染和其他公害的模糊认识。[2]

　　近年来，我国在修订环境资源法律时补充、完善了生态保护的内容，例如1999年修订的《海洋环境保护法》、2002年12月修订的《草原法》等明显体现了对生态保护的重视，但是，在一些重要的生态保护领域，仍存在立法空白，如关于生物多样性保护、湿地保护、温泉保护、农业生态保护、国家森林公园保护等方面的法律尚付阙如，对外来物种有意引进的控制、外来物种入侵的治理等重要问题还没有做出具体规定。无法可依的状态使得生态保护得不到应有的法律支持。而且，有关生态保护的法律规范较为分散，表现形式多为行政法规或国家政策，立法层级偏低，影响了执法力度。例如，现有的《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》效力位阶太低，法律明文保护的范围十分有限，保护力度不够，不能满足生态保护的要求。

　　以生态保护立法的应然要求来审视我国现有的法律，我们发现，现行环境资源法在立法指导思想、立法目的、立法原则、法律制度、法律责任等方面都有待完善。

　　就立法指导思想而言，现行环境资源法律大都重资源的经济效益而轻资源的生态效益，重眼前利益和局部利益而轻长远利益和整体利益。立法指导思想上的偏差，导致一些与生态保护相关的法律重环境污染的单项防治而轻生态系统的整体功能保护，重资源开发、利用而轻资源保护、管理。以《渔业法》为例，该法虽已经过两次修订，但是其对水生生物的保护并不全面，原因在于该法重在保护渔业的经济价值而非生态价值，其立法的出发点是渔业资源利用，而不是水生生物保护。

　　就立法目的而言,我国已制定的自然资源法中,只有《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》明确提出了“保护和改善生态环境”、“维护生态平衡”的立法目的,而《水法》、《矿产资源法》、《土地管理法》、《渔业法》等在立法目的条款中对生态保护未有提及。

　　就立法原则而言，在我国现行的生态保护立法中，并未充分、有效地体现生态保护法特殊而又重要的立法原则[7]。一个典型的例子是自然保护区立法。现有的《自然保护区条例》未很好地体现生态效益与经济、社会效益相统一原则，导致各级自然保护区地建设与当地居民的生存利益之间存在较为严重的矛盾。将来，立法机构考虑制定《自然保护区法》时，应当在围绕自然保护区开展生态保护的同时，兼顾自然保护区内的经济效益、社会效益和当地居民的利益，引导当地居民采用不伤害自然保护区的经济发展方式谋求自身的发展，力求实现生态效益与经济、社会效益相统一。

　　就法律制度而言，当前施行的生态保护法中缺乏诸多具体管理制度和必要措施。例如，现行《森林法》缺乏具体的、可适用的森林生态保护条款，其已规定的森林效益补偿基金制度尚需具体化，而除了该法之外，其他自然资源保护法尚未规定生态效益补偿基金制度。《森林法》、《土地管理法》已作修改, 但其实施细则却未作相应的修改；颁布已久的《水法》、《草原法》仍无相应的《实施细则》, 这些给执法带来了一定的困难。再如，我国虽然对外来物种入侵采取了一些控制措施，但是没有建立起控制外来物种入侵的法律制度；对于外来入侵物种的早期监控和迅速反应，也没有相关规定。生态保护法应确立其特有的法律制度及措施。[8]

　　就法律责任而言，问题集中在三方面：其一，法律义务与法律责任不配套。一方面，有些重要的法律义务因无相应法律责任规定而形同虚设。例如，《水法》第27 条、《渔业法》第24条、《土地管理法》第39 条都规定“禁止围湖造田”,但均因缺乏相应的法律责任规定而致“有法难依,违法难究”。另一方面，有些法律规定由于过于原则和笼统,缺乏可操作性。如《环境保护法》第16条规定“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责”,但是究竟应负什么责、怎样负责、因未履行职责而造成环境质量恶化又该承担什么法律后果,却未见相关规定。其二，破坏生态的刑事责任有待强化和完善。我国《刑法》第六章第六节中规定了“破坏环境资源保护罪”,对生态犯罪及其刑事责任做了较为全面的规定。但是，该法对盗伐林木等犯罪规定的刑罚偏轻[9]；对破坏草原、破坏湿地、破坏林地情节严重的不法行为,并未设置相应的刑事责任条款；未单独规定破坏生态罪。[10]其三，行政处罚不力，个别行政责任条款过于原则,难以切实发挥以行政制裁遏制生态破坏的作用。综上，我国生态保护法亟须加强法律责任的规定。

　　此外，生态保护的管理体制不完善也是当前我国生态保护法的明显不足。目前，我国实行的是环保部门统一监管、各自然资源部门分工分级负责的监督管理体制。由于生态保护的管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用。[11]立法不当是生态保护管理体制不顺的原因之一。由于我国自然资源单行法之间缺乏整体配合,调整对象交叉[12],容易导致自然资源管理部门之间为各自的部门利益互相争权,或在自然资源保护职责上相互推诿,不仅难以体现诸资源管理部门在生态保护上的合力，而且不利于生态保护管理体制的建立。

　　二、完善我国生态保护立法的基本思路

　　（一）总论我国生态保护立法的完善

　　完善我国的生态保护立法，应首先实现传统立法模式的变革；在此基础上，逐步构建协调、统一的生态保护法律框架。

　　1．确立生态系统管理立法模式

　　国际环境法与各国环境法的发展历程都印证了环境法由分割到系统的发展趋势，印证了生态系统整体性管理的必然性。[13]

　　当前，我国的生态保护立法模式应实现由“点模式”向“关系模式” 的转变，即由孤立的水、土地、森林、海洋、大气等要素之间的点的、线形的关系，向着立体多维复合的、非线形的关系转变，确立生态系统整体化管理的立法模式。生态系统管理立法模式将各种社会经济活动纳入生态保护的范围中，通过技术创新生态化、生态核算、产业调整与升级、行政综合决策、生态系统恢复与重建等综合手段，在强调生态保护的同时追求生态保护与经济增长、社会发展的协调与可持续发展。

　　2．构建我国的生态保护法律框架

　　我国目前的生态保护法是由散见于生态保护专门法和自然资源法以及环境污染防治法等相关法中的法律规范组成的规范系统。生态系统管理立法模式要求以保护或恢复某种生态系统的结构或功能为直接目的制定专门的生态保护法律法规，或为此目的在相关单行法中补充、完善生态保护法律规范。

　　生态保护法是调整人们在保护生态系统的结构和功能、保护生物多样性以及特定自然区域过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。可是，我国目前对各类型生态系统的立法保护仅限于自然资源单行法中的少量规定，这些规定大都未考虑生态功能保护，无法实现生态系统管理的目标；有关生物多样性保护的立法是生态保护立法的重点，我国却没有专门性法律，零星的行政法规、规范性文件显然落后于国际法律文件和国外先进立法的进程；特定自然区域的立法保护虽起步较早，也存在诸多欠缺。此外，一些在国外立法、国内典型地区试点立法中被证明行之有效的法律制度、机制需要通过专项立法的方式加以确立。各种生态保护标准也应当作为技术规范纳入到生态保护法律框架中。一言之，生态保护立法工作在我国亟待开展。

　　参考我国学者提出的立法建议，设计出如下生态保护法律框架：

　　拟构建的我国生态保护法律框架，应是由生态保护综合性基本法和各种涉及生态保护的单行法、区域（流域、特定地方）生态系统保护法、生态保护标准共同构成的内部协调、外部统一的法律框架。

　　在生态保护法律框架中，生态保护综合性基本法居于主导地位，对所有涉及生态保护的法律法规具有立法指导意义。由一部生态保护综合性基本法统率其下不同内容、位阶的生态保护单行法，对各种生态保护行为形成统一、全面的法律调整。各种单行法的内容不得与生态保护综合性基本法相抵触，而应遵循综合性基本法中所确立的基本原则，针对其特殊的保护对象做出专门规定。

　　生态保护综合性基本法应当从保护生态系统整体的层面出发，综合考虑生物多样性、各种生态要素和特定自然区域的保护要求，对生态保护法的立法目的、基本原则、调整机制、调整范围、调整手段、具有总结性的法律责任等基本事项做出全面、明确的规定。[14]

　　图中所示“单行法律”，既包括生态保护专门法，也包括其他相关法律中涉及生态保护的法律规范。这些法律规范的表现形式不一定是狭义上的法律，也可能是行政法规、规章或行政规范性文件，甚至只是在某部法律中的若干条款。这里，为了叙述上的方便，将生态保护法律框架中的立法内容概称某某法。

　　生态保护的单行法律依保护对象可以分为三类：生物多样性保护法、特定自然区域保护法、各类型生态系统保护法。

　　生物多样性保护法是指以生物多样性保护为立法目的所制定的法律规范的总称。可以将其分为遗传多样性保护法、物种多样性保护法和生态系统多样性保护法。[15]遗传多样性被认为是生物多样性的核心层次，是物种多样性和生态系统多样性的基础。[4]实践中，发达国家和发展中国家关于遗传资源的争夺和斗争，已经逐渐成为新时期南北关系中的一个中心问题。从发展中国家的角度看，对遗传资源以及遗传资源相关的传统知识进行法律保护，已经成为一个迫在眉睫、亟待解决的实际问题。[5]我国也面临着对境内遗传资源的获取活动进行管制的重要问题，以求公平合理地分享相关惠益。鉴于我国目前尚没有关于遗传资源的专门立法，我们可以从已经对我国生效的《生物多样性公约》中获得思路，进而完善本国的遗传资源获取和惠益分享的法制建设。物种多样性保护法不仅包括动物物种保护法和植物物种保护法，还包括防治外来物种入侵法。鉴于我国的生物安全受外来物种入侵的影响日趋严重，当前我国要特别注重防治外来物种入侵的法制建设。生态系统多样性充分体现了生物多样性研究的最突出的特征，即高度的综合性。生态系统多样性保护法也最突出地体现了生态系统管理立法理念。它强调生态保护从简单的、以分部门的资源利用、污染控制为中心转向一个更为整体的和综合的观点。生态系统多样性保护法与各类型生态系统保护法在调整范围上存在交叉、重合，但是，立法任务和调整手段不同。生态系统多样性保护法的立法任务是保障各类型生态系统的合理分布，使小到一个自然区域大到地球生物圈的多元生态系统和谐、统一。其调整手段包括生态系统的分类、生物多样性关键地区的确定、生态系统多样性的测度、生态系统多样性的监测、生态信息网络的建立及交流等。保护生态系统多样性，需要建立、完善生态系统管理法律制度。这方面的立法研究在我国已经起步。[3]

　　我国生态保护立法中的又一重要保护对象——特定自然区域是指（1）对于我国生态安全有重要意义、需要特别划定的生态功能保护区；（2）有必要确立为“自然保护区”的珍稀、濒危野生动植物的天然集中分布区；（3）具有特殊意义的自然遗迹、文化遗迹和风景名胜区；（4）城市景观与绿地。针对特定自然区域保护而制定的法律，大都属于生态保护专门法。

　　围绕各类型生态系统保护而制定的法律规范却可能继续存在于我国的自然资源法中或其他相关法律中。这不仅系因我国自然资源分要素立法的传统使然，而且因为对于既是自然资源又是生态系统的某一类型生态系统功能与结构的保护，需要单项立法。不同类型生态系统的保护本身需要不同的管理法规，分部门立法未尝不可，但是，需要对现有的自然资源法进行全面修改。要将“生态保护”写进立法目的，消除现行各资源法律、法规存在的调整对象交叉、内容重复、法律效力层次混乱的现象。自然资源立法既要做好各部门在资源管理上的分工，更要重视各部门在生态保护上的协调、统一。鉴于生态保护的薄弱，应特别强调各种自然资源的生态功能保护；[16]对自然资源法中不利于生态保护和恢复的规定予以修改，提高对破坏生态功能和自然资源的违法行为的罚款数额；确定具体数额时，应适当考虑被处罚行为所造成的生态价值损失，而不能仅以被毁资源的经济价值作为处罚依据。

　　生态保护的单行法律依立法手段分类，可以分出生态损害防治法、生态风险评价法、生态成本核算法、生态审计法、生态系统信息网络控制法、生态产业促进法、生态资源分配法、生态补偿法等诸多法律规范系统。这里所说的“立法手段”，是指服务于生态保护对象的系统方法，比如生态风险评价、生态审计、生态补偿等。由于生态保护的立法手段是对生态保护手段（包括生态手段、经济手段、科技手段、管理手段等）的综合运用，故依据这一标准可以分出多种我国立法机构已准备制定或将来考虑制定的生态保护单行法。

　　我国幅员辽阔，各地的环境状况及经济和社会发展水平差异甚大，国家的生态保护立法只能顾及到普及性的问题，很难照顾到各地特殊的生态保护问题。因此，许多关于生态保护具体制度的尝试，往往通过对典型地区的试点立法，然后进行全国性的推广和立法。根据国家生态保护的立法精神及有关规定制定地方性或区域性、流域性生态系统保护法规、规章，在我国是十分必要的。[17]

　　此外，应开展生态保护的要求，我国应依法确立生态保护标准体系，其中包括土壤环境质量标准、城市与农村生态环境质量评价标准、生物多样性评价标准、转基因生物环境风险评估标准、外来入侵物种环境风险评估标准、生态旅游标准、矿山生态保护与恢复标准、地表水资源开发生态保护标准、自然保护区分类标准等。

　　在上述法律规范基础上构建的生态保护法律框架，应当能够改变原有生态保护立法的“点模式”，运用多种立法手段，对生物多样性、特定自然区域和各类型生态系统予以全面保护，实现生态保护的立法目的。

　　（二）专论我国生物多样性保护立法的完善

　　生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。保护生物多样性已被提到人类的日程中来。[18]在法律上，根据联合国《生物多样性公约》第2条的规定，生物多样性（Biodiversity）是指“所有来源的形形色色生物体，这些来源除其他外，包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体”。生物多样性是一个内涵十分广泛的重要概念，包括三个层次：基因水平、物种水平、生态系统水平，相应地有三种生物多样性——遗传多样性[19]，物种多样性[20]，生态系统多样性[21]。保护生物多样性，就是要保护这种存在于生态系统、物种和遗传基因之中和之间的变异性或多样性。[7]

　　法律是生物多样性保护最为重要、最为有效的手段，国际社会欲建立行之有效的生物多样性保护法律制度与秩序。从《濒危野生动植物种国际贸易公约》到《生物多样性公约》再到《卡塔赫纳生物安全议定书》等国际性法律文件[22]的生效，便体现了国际社会对生物多样性保护的关注。尽管这些公约/议定书本身存有缺陷或不足，在执行过程中也有不尽人意的地方，但公约/议定书毕竟提供了全球范围内保护生物多样性的法律范本。各国纷纷通过完善本国立法加强生物多样性的保护。

　　我国是世界上生物多样性最为丰富的国家之一，也是最早加入《生物多样性公约》的国家。我国政府高度重视生物多样性保护工作，制定并实施了一系列相关法律、法规[23]，基本形成了保护生物多样性的立法体系；建立、完善了《生物多样性公约》履约协调机制和生物物种资源保护部际联席会议制度；制定发布了《中国生物多样性保护行动计划》及相关规划，各有关部门以此为依据，制定、实施了专项保护计划。但是，我国生物多样性保护的形势依然严峻，人口增长和社会经济的快速发展正日益对我国的生物多样性造成威胁。我国现有的生物多样性保护法，远不能满足现阶段生物多样性保护的要求，而且相关执法也存在诸多问题，使得原本就不完善的法律、法规得不到全面、有效的执行。

　　完善我国的生物多样性保护法，至少应考虑如下三方面：

　　1．完善我国生物多样性保护立法的框架性建议

　　（1）对涉及生物多样性保护的法律规范进行清理，在立法目的中明确“生物多样性保护”，修改或废止原有立法中与生物多样性保护的客观要求不相适应的部分。

　　（2）完善自然保护区建设与管理立法，提高自然保护区管理能力与建设水平。

　　建立自然保护区和国家公园，就地保护特定自然区域的生物及其生态系统，是保护生物多样性的传统方式。生物多样性保护虽然不能仅着眼于自然保护区的管理，但是，这一传统方式不应被忽视，仍应继续强化，并推陈出新，与时俱进。

　　我国经济社会发展的第十一个五年规划中，明确提出要推进形成优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，其中限制开发区和禁止开发区的载体就是生态功能保护区和自然保护区。我国现有十七个具有全球保护意义的生物多样性关键地区，绝大多数分布在限制开发和禁止开发的区域内。因此，要通过加强生态功能保护区和自然保护区的法制建设，将生物多样性保护纳入到该区域国民经济和社会发展的格局中，将生物多样性保护作为完善区域政策和绩效评价的重要内容。

　　我国应实施《全国自然保护区发展规划》，提高自然保护区的建设水平。具体目标是：对现有自然保护区的范围和功能区划进行优化；加强自然保护区基础设施建设，提高监测与研究水平，重视对自然保护区周边资源开发活动的监控引导；制定自然保护区资源状况的调查和信息公布相关标准和规章制度，全面提升自然保护区和各级有关主管部门的管理能力；科学规划自然保护区布局，加强对新建自然保护区的指导，在尚未得到有效保护的典型生态系统、国家重点保护野生动植物集中分布区域及自然遗迹地，优先建立自然保护区，逐步形成完善的自然保护区网络体系。

　　（3）重视对生物多样性典型地区和生态敏感区、脆弱区的保护。我国应该针对不同地区独特的自然条件和生态保护问题，制定区域性立法，对生物多样性典型地区予以专门保护。比如，在生物多样性集中且丰富的西南地区应注重区域性生态保护立法，做好对重点资源开发的生态保护；而在生物品种珍稀、濒危的西北地区，除了在立法上加强保护外，还应该满足修复物种生存环境、恢复种群数量的需求。各级环保部门要会同有关部门优先在生态敏感区和脆弱区分期划定一批禁采区、禁垦区、禁伐区和禁牧区。在生态敏感区和脆弱区加强环境污染控制，特别是加强危险化学品和危险废物的管理。

　　（4）落实公众参与原则，建立、完善公众参与的制度和机制，不断拓展公众参与生物多样性保护的途径和方式。生物多样性与人们的生活息息相关，生物多样性保护离不开公众的参与。要积极发挥志愿者和非政府组织的作用，使更多的人意识到生物多样性对人类生存的重要性，认识到生物多样性是重要的资源、是维护生态安全的重要保障。

　　（5）开展生物物种资源保护和管理宣传教育，加强与其他国家、国际组织在保护生物多样性事业上的合作与交流，积极学习、借鉴国外保护生物多样性立法的先进经验，完善本国立法，推动我国及全球生物多样性保护工作的发展。

　　2．防治外来物种入侵的法制建设

　　防治外来物种入侵是我国生物多样性保护中的一个薄弱环节。

　　针对近年来外来物种入侵对我国生态造成的危害，我国应当尽早将防治外来物种入侵法纳入国家立法计划。

　　在立法时，应充分考虑到外来入侵物种传入的各个环节，针对每一种入侵物种可能传入的途径制定相应的法制管理对策，特别是针对生物引种、交通运输、国际货物贸易、出入境旅游等方面加强监督管理。例如，在从国外引进动植物时，应当对该物种引入目的、动植物种类、数量、引入地方、种植面积、可能的扩散地区等加强监管，既要防止引进的物种对本地物种带来危害，也要防止它们自身变成新的有害物种。我国应通过立法加强对转基因生物体、病原微生物的监控管理，努力将转基因生物及其产品在生产、转运、销售和使用过程中，可能对生物多样性的影响降低到最低水平。

　　为了提高法律的科学性，应当在充分的科学研究和信息收集整理的基础上，制定我国外来入侵物种的控制管理名录和评估方法。从维护国家生态安全的角度出发，对外来物种引入的评估和审批制度予以完善，对外来入侵物种的处理措施以及外来入侵物种损失补偿制度等作出明确的规定，并尽快建立科学有效的控制外来物种入侵应急机制。

　　我国应尽快规范外来物种引进审批程序，在立法的基础上建立外来入侵物种生态风险评估标准，制定科学的评价指标体系。在风险评估过程中，不仅要考虑如动物感染发病造成的损失和对公共卫生的影响等直接后果，还要考虑各种间接后果，如危害因素监测控制的费用及补偿费用、潜在的贸易损失以及对环境的不利影响等。

　　由于外来生物入侵威胁到社会的方方面面，仅靠某一个或几个部门防治是不够的。我国应成立包括农业、林业、环保、检疫、卫生、司法、科研等国家主管部门在内的统一管理协调委员会，从国家利益的高度全面控制外来入侵物种，不断提高监督管理水平。

　　3．我国遗传资源获取与惠益分享法制的完善

　　遗传资源问题，将是21世纪国际环境法的一个热点问题。[24]我国拥有极为丰富的遗传资源，但近年来也成为发达国家生物技术公司进行生物剽窃的主要对象国，遗传资源流失现象非常严重。目前，我国关于保护遗传资源的法律制度极其薄弱。在遗传资源获取与惠益分享领域，我国虽然初步形成了以各单项生物资源法为主体的法律框架，以多部门分工分级负责为特点的体制框架以及以所有权、采集、交易和外国人准入制度为核心的制度框架，实践中也出现了通过合同式安排以及自律性调整的情况，但从总体上看这一公法管制框架较为粗糙，尚缺乏明确的管制要求，对惠益分享活动也缺乏足够的引导与指示，不能满足我国遗传资源获取与惠益分享管制的客观需要，亟待完善和加强。为了维护我国在遗传资源获取与惠益分享方面的利益，我国应当以本国的基本国情和法制现状为基础，结合遗传资源获取与惠益分享管制的基本原理与各国经验，着重从以下方面完善我国遗传资源获取与惠益分享的法制。

　　在遗传资源获取与惠益分享方面，我国应选择“公法管制为基础，私法调整为辅助、自律管制作补充”的综合管制模式。确定“合理限制为主，适当鼓励为辅”的管制导向。制定一项关于遗传资源获取与惠益分享的专门性行政法规。

　　我国应在专门立法中规定法定监管、便利获取、多元参与、分类管理和透明管理等管制原则。

　　增设跨部门的协调机构（改组后的“生物物种资源保护部际联席会议”），建立以国家环保总局牵头协调主管、各部门分工负责的管理体制。

　　除了完善国内法制之外，我国还应当积极主动地参加主要国际论坛中关于此类议题的讨论和谈判，同时不断加强国内在遗传资源获取与惠益分享方面的能力建设。[25]

　　【作者简介】

　　梅宏，男，中国海洋大学，研究方向：环境法，海洋法。

　　【注释】

　　[1] 汪劲．环境法学[M]．北京：北京大学出版社，2006，121．

　　[2] 谢校初等．从1998 年洪灾中分析我国生态保护立法的不足与完善[J]. 湖南教育学院学报，1999(3)．

　　[3] 赵绘宇．生态系统管理法律研究[M]．上海：上海交通大学出版社，2006，1-24，97-157．

　　[4] 施立明，贾旭，胡志昂．遗传多样性[A]．陈灵芝．中国的生物多样性现状及其保护对策[M]．北京：科学出版社，2003，33．

　　[5] 秦天宝．遗传资源获取和惠益分享的法律问题研究[M]．武汉：武汉大学出版社，2006，26．

　　[6] 人大代表建议将森林法修改为森林生态保护法[N]．中国绿色时报，2005-03-03．

　　[7] Convention of Biological Diversity，//www.biodiv.org.

　　【参考文献】

　　基金项目：中国海洋发展研究中心科研项目“海上溢油引起的生态损害法律问题研究”，课题编号：AOCQN200812。

　　[1] 我国《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”这一规定为我国的生态保护提供了宪法依据。

　　[2] 我国《环境保护法》第三章“保护和改善环境”，特别是其中第19条和第22条、第23条，具体规定了生态保护的内容。

　　[3] 鉴于生态各要素与自然资源具有重合性的特征，因此有关生态保护的法律规范也大多确立于自然资源法之中。需要明确的是，自然资源法本属于传统物权法的范畴，因此自然资源法有关生态保护的规范只是零星和散在的，它们对生态的保护也是间接通过对自然资源的保护而实现的。参见[1].

　　[4] 对生态保护做出规定的其它法律包括但不限于《农业法》、《畜牧法》等；对生态保护做出规定的行政法规包括但不限于《自然保护区条例》、《濒危野生动植物进出口管理条例》等；对生态保护做出规定的行政规范性文件包括但不限于《国务院关于印发国家环境保护总局的通知》、《关于发布商业性经营利用驯养繁殖技术成熟的梅花鹿等54种陆生野生动物名单的通知》等。

　　[5] 我国已签署、加入的生态保护领域的国际公约有《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》、《防止外来入侵种导致生物多样性丧失的指南》、《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等。根据我国的法律体制，我国缔结或者参加的国际条约，也是我国法律体系的一部分。而且，国际条约的规定在与国内相关立法的规定发生冲突时，优先适用。

　　[6] 值得一提的是，我国的《海洋环境保护法》采用了综合性环境立法模式，融海洋环境污染防治、海洋生态保护和海洋资源管理等于一体，体现了生态系统管理思想。

　　[7] 生态保护法不仅要坚持环境法基本原则，还应当确立其特殊的立法原则，如坚持生态保护与生态建设并举原则，坚持统筹兼顾、综合决策、合理开发原则，预防、保护和保全原则，开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复原则，生态效益与经济、社会效益相统一原则等。

　　[8] 生态保护法特有的法律制度、措施，主要包括：建立生态保护的管理体制；确立生态指标体系制度、生态风险评价制度、生态状况普查与预警制度；加强自然资源考核、规划和管理，做好生态保护与恢复、治理工作；建立生态保护与监管制度；建立生态保护与建设的审计制度；加强对生态功能保护区的保护、建设、管理和监督；重视对生物多样性典型地区和生态敏感区、脆弱区的保护；加强生态保护的科技支持能力，引导技术创新生态化；加强生态科技经费的投入，推动生态科研成果的转化；加强生态保护的宣传教育，提高全民的生态保护意识，完善生态损害的举报和听证制度，保障公众参与生态保护；明确资源开发单位及其负责人的生态保护责任，实行严格的考核、奖罚制度；加强生态保护的处罚制度，对严重破坏生态的单位和个人，根据情节轻重，分别给予行政处分、经济处罚和刑事制裁。

　　[9] 对盗伐林木罪的最高处刑，由原《刑法》按盗窃罪可判“10 年以上有期徒刑，无期徒刑或者死刑，”降为可判“7 年以上有期徒刑”。这一修改显然减轻了对盗伐林木犯罪的打击力度。

　　[10] 在专章规定破坏生态要素的各种犯罪时，单独规定破坏生态、情节特别严重的犯罪，并加以重罚，是众多国家的共同作法。例如1996 年通过的《俄罗斯联邦刑法典》，在第9 编《危害公共安全和社会秩序的犯罪》第26 章，专门规定生态犯罪，共17 条，分别规定了17 种生态犯罪。

　　[11] 参见《全国生态保护“十一五”规划》。

　　[12] 例如，《水法》第2条和《矿产资源法实施细则》第2 条均把“地下水”列入其管辖范围；《草原法》第2 条、第3 条和《土地管理法》第4 条、第5 条的规定，也有类似的交叉情况。

　　[13] 有学者通过对我国、国际、国别环境资源法的分析，得出生态系统管理法律是顺乎历史发展实践的必然选择。参见[3]。

　　[14] 《全国生态保护“十一五”规划》已明确写到，我国将在“十一五”期间制定《生态保护法》。

　　[15] 生物多样性保护法是我国生态保护立法亟待完善的领域。下文将专论我国生物多样性保护立法的完善，这里仅就生物多样性保护法的分类及其概况予以简述。

　　[16] 值得一提的是，修改《森林法》时，全国人大代表、黑龙江省伊春市人大主任关庆波建议，将现行的《森林法》修改为《森林生态保护法》，从维护国家生态安全、保护生物多样性的高度，增加和充实森林资源保护方面的相关内容。参见[6]。

　　[17] 参见[3]，第75页。

　　[18] 这一认识已在《生物多样性公约》的序言中得到确认。

　　[19] 遗传多样性(Geneticdiversity)，又称基因多样性，是指“动物、植物和微生物个体的基因中的遗传信息的总和。具体地讲，遗传多样性是指同一物种内，遗传构成上的差异或变异。”

　　[20] 物种多样性（Speciesdiversity），是指物种水平上的生物多样性，通常指一定面积内物种的数量，是最容易被人们认识的多样性层次。

　　[21] 生态系统多样性（Ecosystemdiversity），是指“生物圈内生境、生物群落和生态过程的多样化及生态系统内生境差异、生态过程变化的多样性。其中的生境主要是指构成生态系统要素之一的无机环境，如地貌、气候、土壤、水文等。生物群落的多样性则包括各种各样生存着的生物群落，各群落彼此之间多层次的相互作用及动态变化。生态过程是指生态系统的组成、结构及功能等在时间和空间尺度上的变化。”

　　[22] 目前已制定的有关生物多样性保护的公约或协议有：《国际捕鲸管制公约》（1946年）、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（简称《拉姆萨公约》1971年）、《保护世界文化和自然遗产公约》（1972年）、《濒危野生动植物种国际贸易公约》（1973年）、《保护野生动物中迁徙物种公约》（简称《波恩公约》1979年）、《生物多样性公约》（1992年）、《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》。

　　[23] 我国已制定、施行的涉及生物多样性保护的法律法规主要有：《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保护法》、《种子法》等，以及《农业转基因生物安全管理条例》、《自然保护区条例》、《野生植物保护条例》等20余部行政法规。

　　[24]《生物多样性公约》规定，“遗传资源”是指具有实际或潜在价值的，来自植物、动物、微生物或其他来源的任何含有遗传功能单位的材料。在我国，遗传资源是附着于动物、植物、微生物或其他来源的生物资源之上或之中的遗传材料，它属于生物资源的一部分。参见[5]，王曦著“序二”第2页，第592页。

　　[25] 参见[5]，第579－653页。