【摘要】于1966年制定的美国《信息自由法》（简称FOIA）已经成为人类社会从20世纪下半叶到21世纪，即从传统工业社会迈入信息社会过程中的法治建设的一个重要范例。“可运用的司法审查”被认为是《信息自由法》取得“非凡成功”的四项基本经验之一。美国联邦法院，特别是联邦最高法院在判例中对该法中的免除公开条款的精致适用，构成了美国信息公开法制经验的重要组成部分。《信息自由法》中的九项免除公开规定可进一步归纳概括为国家安全与秘密、内部行政行为、法律礼让、商业秘密、个人隐私等五个方面。联邦最高法院在相关判例中对上述五个方面规则的具体适用情形与发展，可以裨益于正在中国大陆活泼展开的政府信息公开诉讼实践，对发展中国的信息公开法制，特别是相关判例制度具有借鉴意义。
【英文摘要】FOIA, which was originally adopted in 1966, has become an important example which set in the legal construction during the process of the turning from traditional industrial society to information society in the second half of 20th century and 21st century. “Applicable Judicial Review” was considered to be one of the four basic experiences of FOIA achieving so remarkable a success. The FOIA exemptions applied in cases at American federal courts, particularly at Federal Supreme Court, constitutes a crucial part of the FOIA experiences. Nine FOIA exemptions can be well summarized into five aspects which include national security and secret, internal administrative behavior, commercial secret and individual privacy. Full exertion of application and expansion of the exemption is of referential value to boost the freedom of information and perfect the relevant institutions in the ascendant in China.
【关键词】信息公开诉讼判例；信息自由法；免除公开条款
【英文关键词】lawsuit cases； FOIA； the clause of exemption from disclosure
【写作年份】2010年


【正文】

　　尽管对“信息公开法制化的世界潮流”的专题研究已经表明，当代信息公开法制化的源头，可以被追溯到1766年瑞典制定的《出版自由法》。[1]甚至还有欧洲学者把出版自由和政府信息公开制度的源头溯及到古代中国的李唐王朝。[2]但没有人否认距此200年之后，于1966年制定的美国《信息自由法》（简称FOIA）[3]在推进信息公开法制化世界潮流中的重要地位和影响。特别是《信息自由法》本身历尽曲折，所取得的显著成功与继续面临的诸多挑战，已经成为人类社会自20世纪下半叶到21世纪，即从传统工业社会迈入信息社会过程中的法治建设的一个重要范例。认真研究这一已经对当今世界产生多方面影响的法治范例，吸取有益的经验教训，对发展方兴未艾的中国信息法制建设具有重要参考价值。[4]在已经依次研讨了美国信息公开制度中的报告制度和信息公开诉讼制度基础上，[5]本文继续研讨美国相关司法裁判在信息公开法制发展中的作用和影响。

　　一、美国信息公开诉讼判例的意义与运用

　　众所周知，美国是秉承判例法传统的代表性国家之一。司法判例在其法治体系中，一直具有基础法律渊源的地位和作用。在后起发展的信息公开法制领域，虽然以《信息自由法》这一制定法形式作为最主要的法律渊源，但判例的作用，特别是联邦最高法院的判例一直举足轻重。以至在信息自由法实施30周年，即由1966年的《信息自由法》发展到1996年《电子信息自由法》（from FOIA to E-FOIA）之际，一直关注信息自由法实施状况，并具有重要社会影响的“公民组织（Public Citizen）”的负责人在其撰写的《联邦信息自由法：从实施该法三十年之中所获得的教益》一文中，专门把“可运用的司法审查，保证了行政机关遵守本法”作为信息自由法取得“非凡成功”的四项基本经验之一。[6]无独有偶，在经历了2001年“9.11事件”的严峻考验之后，美国于2007年底，首次修订了1996年的《电子信息自由法》（简称E-FOIA）。国会参众两院在审议这一可以被简称为“2007年开放政府法”（Open Government Act of 2007）的信息自由法的最新修正案之时，[7]再次专门强调了司法判例在发展信息法制中的独特作用。包括专门引用了布莱克法官在巴尔诉马特奥一案[8]中所阐述的“自由政府的有效运行在很大程度上取决于知情民意的力量。这就要求我们尽可能广泛地了解所有被选任或委任的政府官员或雇员履行公职的质量”的原理，并将其作为发展信息公开立法的重要法理渊源。接着，又引用了在国务院诉雷一案[9]中特别强调的“强有力的倾向于公开，这种推论适用于被本法规制的所有联邦机构”；还有联邦最高法院在空军部诉罗斯一案[10]中所阐述的“公开而非保密，是该法的主要目的”来论证《信息自由法》的基本原则。

　　与以上深入展示和论证判例在推进信息公开法制中的重要作用相比，美国司法判例推进信息公开法制的基本方式方法则非常明快具体。那就是通过不间断的个案审理，不断厘清《信息自由法》中规定的公开原则与九项可以不予公开的信息的界限和范围。因为，《信息自由法》第一款规定了公众主要可以通过三种方式获得政府掌握的信息。第一种是根据法律规定刊登在联邦公报上的信息；第二种是供公众查阅复制其他应该公开的信息；第三种是向机关申请公开上述两类文件以外的其他应该公开的文件。以上三种方式均受司法审查约束。第二款则列举可以免于公开的九类信息，通常被称为《信息自由法》的例外。这些可以免于公开的例外事项为：（1）属于国家秘密信息的机密信息；（2）机关内部人事规则与制度；（3）其他法律特别规定免于公开的事务；（4）商业秘密以及机关从其他人那里获得的其他特定特许或机密商业信息；（5）在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定不得向非机关当事人公开的机关内部或者机关之间的备忘录或者信件；（6）人事档案、医疗档案及其他公开后会明显构成不当侵犯个人隐私权的档案；（7）为执法目的而收集，公开后会造成特定损害的档案或信息；（8）与对银行和其他金融机构的管制有关的事项；（9）地质和地理信息的数据。[11]当政府不恰当地封锁了不属于第二款规定的例外信息时，申请人可以在穷尽行政救济之后，向联邦法院提起诉讼，要求公开这些信息。

　　上述依法可以免除公开的条款，根据其不同的法理基础，可以进一步归纳为如下五大类别（表1）。[12]

　　表1 依法可以免除公开的条款类别
 

类别	索引位置	九项依法可以免除公开的信息	法理基础
一	第一项	国防和外交政策	国家秘密
	第七项	执行法律的文件及信息
	第九项	关于油井、地质及地球物理的信息
二	第二项	机关内部人员的规则和习惯	内部行政行为
	第五项	机关内部或机关之间的备忘录与信件
三	第三项	其他法律规定保密	法律礼让
四	第四项	贸易秘密和商业、金融信息	商业秘密
	第八项	关于金融机构的信息
五	第六项	人事、医疗及类似的个人信息档案	个人隐私

　　考虑到联邦最高法院的判例，在诸多信息公开司法裁判中具有更重要的意义，本文即以美国联邦最高法院判例汇编中发布的信息公开诉讼判例为基本研究对象，并按照这些判例所涉及的免除公开规定的五大类别展开初步研究，以求对信息公开诉讼判例在推进美国信息公开法制发展中所起作用的具体认知。[13]

　　二、判例对免除公开国家秘密条款的适用

　　被申请公开的信息是否属于《信息自由法》规定的可以免除公开的“国家秘密”，是在信息公开诉讼中最常见的争议。其中1973年环保局诉明克一案[14]，为本类案件中最有代表性的判例之一。国会议员明克要求根据《信息自由法》得到由九份文件组成的有关地下核试验计划是否可行的报告。除其中三份被认定为非机密文件而公开外，尼克松总统以其余六份文件均涉及国家机密为由拒绝公开。于是明克向联邦地区法院起诉要求公开这些文件。这个案件在上诉法院审理阶段，法官在判决中命令地区法院法官秘密地审查这批文件，以决定哪些部分可以公开，哪些部分不能公开。最高法院认为《信息自由法》并没有赋予法院这种权力，上诉法院的判决是错误的。最高法院在案件的最后判决中，严格地限制了法院的审查权力。最高法院认为根据法律的规定，法院只能审查申请人所要求的文件是否属于总统行政命令中规定的不公开事项。由于在本案中，明克要求公开的文件，已在总统的行政命令中规定为不公开的事项，所以申请人不能取得这些文件。

　　这样，最高法院就在本判例中对《信息自由法》第一项免除规定采取了限制性解释，即法院在适用该项规定时，只审查是否有总统的行政命令存在。只要某一行政文件属于总统行政命令中规定的保密范围，法院就认为已经符合法律规定，而不再追问其他条件。此外，该案件的判决还否认了上诉法院在判决中认定的法院有权审查这些文件，以确定哪些可以公开，哪些可以不公开。结果使行政机关的权力得以实质性的扩大，从而使《信息自由法》中的严格限制不予公开范围的规定形同虚设。这种做法显然违背了国会的立法意图。于是在1974年，国会专门修改了《信息自由法》，扩大法院对免除公开文件的审查权力。法律规定国防和外交文件不对外公开，除必须属于总统行政命令中规定的保密事项以外，行政机关还必须在具体实践上正确地执行总统的行政命令。即将第一项免除公开条款修改为：不予公开的事项是：1.为了国防或外交政策的利益而依据总统行政命令确立之标准特别授权应予保密的事务；2.根据实际情况可以恰当地依此种行政命令归入此类的事务。法院可以审查行政机关划分某一文件为不公开文件的决定是否正确。1974年的修改还规定法官对行政机关拒绝公开的文件有秘密审查的权力，有区别可以公开部分和免除公开部分的权力。

　　本判例在美国信息公开诉讼历史上具有里程碑意义，它不但成为国会1974年修改《信息自由法》的催化剂，而且确立了法院可以秘密审查争议文件的内容。设立这一规则源于信息公开诉讼争议标的特殊性。因为行政机关不宜在法庭上就相关文件进行公开地举证，这将极易导致争议文件的内容在举证过程中被泄露。所以，专门设计了法官在其办公室内秘密审查而不是在法庭上公开审查相关文件的审查方式。这一秘密审查方式，又被形象地称为“暗室审查”或者“法官办公室审查”。法院虽然有权秘密审查行政机关拒绝公开的文件，但由于需要阅读的文件有时数量浩大，可能达到几百页或几千页，而且内容有时涉及许多专门知识，这项审查往往难于实行，所以法院可以自由决定是否进行秘密审查。[15]

　　有关“国家秘密”的另一个重要判例是韦伯格诉夏威夷天主教和平教育计划案[16]。根据1969年的《国家环保政策条例》第102条第2款第3项要求，所有的联邦机关应“尽最大可能”将环境影响报告写入严重影响周边环境的联邦重大行为的提案之中，并且根据《《信息自由法》》的规定，把该报告向公众公开。在夏威夷新弹药与武器储备设施的提案中，海军也准备了一份环境影响评估报告，但由于该报告表明新设施不会产生重大的环境影响，所以没有将该报告写入提案。此外由于此类信息归属于国家安全，海军规定禁止承认核武器实际储备在已经完成的设施之中，所以没有就此情况向公众公开。在这个设施的建筑完成之前，夏威夷天主教和平教育计划向州初审法院提起诉讼，请求禁止该设施的建设，直到机关将此项建设的环境影响报告写入提案中，向公众公开。初审法院判决不予公开，而巡回上诉法院则驳回初审法院的判决，要求将该信息向公众公开。联邦最高法院最终认定巡回上诉法院要求海军向公众公开环境影响评估报告的做法错误，违背了国会的特别意图，并认为此类有关核武器储备的信息属于《信息自由法》第一项免除公开中所规定的国家安全利益，因此，应免予公开。

　　与上一判例不同，本案发生在《信息自由法》1974年的修改之后，但是最高法院在该案的判决上仍然采取了相对保守的态度。法院对总统规定保密的行政命令的执行情况，没有进行审查。但是修改后的法律规定，法院可以根据总统的行政命令，审查行政机关的决定理由是否正确，程序是否合法。特别是对行政机关拒绝公开的文件，法院有秘密审查的权力，以决定哪部分可以公开，哪部分不可以公开。但是从本案的审理中不难发现，虽然扩大了法院的审查权力，但是国防和外交文件免除公开的范围，基本上仍然是由行政部门掌握。此外，法院在这方面的审查力度十分有限，并倾向于认为行政机关对国防和外交事项应有较大的保密权力。正如法院在判决中所表明，“既然《国家环保政策条例》的公众公开要求受《信息自由法》的指导，那么很清楚，国会保证公众确信联邦机关遵守《国家环保政策条例》的利益就必须让路给政府保留军事秘密的需要。在本案中，有关西河湾储备核武器的提案的环境影响报告没有必要公开。正如我们早些时候指出的那样，核武器是否储备在西河湾将根据第一项免除公开的规定被归入保密信息而免除向公众公开……”

　　三、判例对免除公开内部行政行为条款的适用

　　《信息自由法》中规定的免除公开内部行政行为的条款，包括第二项规定的机关内部人员的规则和习惯和第五项机关内部和机关之间的备忘录。第二项免除公开的机关内部人员的规则是纯粹关于机关内部人员的规则和习惯。这项豁免的形成来自于国会对先前的《行政程序法》第3条“任何仅仅有关机关内部管理”的信息可不予公开的不满。这一条使得机关得以不公开“从无足轻重到意义重大”的信息。1966年制定《《信息自由法》》时，认为内部管理一词范围太广，改为关于内部人员的规则和习惯。但是对内部人员规则和习惯的范围却没有一致的认识。参议院在立法报告中认为，这项规定的适用范围应很狭窄，行政机关内部的人员规则和习惯不公开是指一些不重要的机关内部规则。例如车库和食堂的使用规则、病假政策等琐碎事项。众议院在立法报告中对内部人员规则和习惯有不同的理解，认为机关内部人员规则和习惯的涵义，是指仅仅指导机关人员的事项，包括机关的活动规则、指导方针和调查程序手册等。这类内部规则和习惯如果公开，对机关履行职能会产生极大的妨碍。例如机关职员在进行一项交易谈判时，如果向谈判的对方公开了机关对职员的谈判指导，机关在谈判中将处于极不利的地位。众议院的报告认为机关内部的管理文件不是全部不能公开，其不公开的范围限于公开的结果可能严重妨碍机关工作的事项。[17]因此，在实践中如何判断是否属于“行政机关内部的人员规则”就需要法院加以选择和解释。几乎所有考虑过两份报告区别点的法院都认为，参议院的报告更加准确地体现了国会的目的。

　　在这方面具有代表性的判例为“空军部诉罗斯”一案[18]。基本案情是罗斯和纽约大学法律评论的两位编辑拟写一篇关于空军学校的纪律处分和程序的文章，要求得到空军军官学校对学员纪律处分的听证记录和裁决摘要，当然，学校可以删除有关人员的姓名和特征。但学校通常只把这类记录分发给内部人员作为教育之用，不对外公开。于是学校根据《《信息自由法》》中关于内部人员的规则和人事档案可以免除公开的规定，拒绝提供申请人要求的文件。地区法院适用《信息自由法》关于内部人员的规则免除公开的条款，维持学校的决定。上诉法院则推翻了地区法院的判决，最高法院维持上诉法院的判决。最高法院认为《信息自由法》的主旨是公开政府的文件，参议院的意见更正确地反映了立法的意图。最高法院也认为众议院的解释是为了防止逃避行政机关的控制而拒绝公开政府文件，在有限制的范围内也可适用。然而在本案中，不存在公开有关文件可以帮助逃避政府控制，妨碍政府执行纪律处分的情况，而且公众了解军队的纪律处分也是一种正当的利益。可见，最高法院在本判例中主要采纳了参议院的观点。其认为，参议院的观点更符合《信息自由法》的立法宗旨。《信息自由法》的精神是公开政府文件，而不是限制公开。但是最高法院也没有完全否认众议院的观点。而是认为如果要求公开的内部文件，公开的结果可能帮助逃避政府的监控和执法时，行政机关可以拒绝公开。法院遇到这类案件，必须衡量政府的保密利益和公众了解的利益。对于公开的规定必须给予广义的解释，对免除公开的规定必须采取严格的解释，以达到《信息自由法》的立法目的。最高法院的表述是“强调这一解释，符合《信息自由法》的立法目的，即‘使公众能够获得所有的政府记录，只要这些记录不会对具体的政府利益造成重大损害’。因此，我们重复强调‘从该法的原则出发，对达到何种条件才能公开应做宽泛解释，而对可以免除公开条款应做限制性解释。’这样，面对立法过程中发生的冲突，公认的《信息自由法》的立法目的要求我们选择最能促进公开的解释……”

　　《信息自由法》规定的第五项可以免除公开的政府文件是：在行政机关作为一方当事人的诉讼中，法律规定不得向非机关当事人公开机关内部或者机关之间的备忘录或者信件。但是对于机关内部或机关之间的文件，哪些在诉讼法上可以受到特别保护，因而可以免除公开，法律并没有作出回答。根据联邦法院的判例，行政机关内部或机关之间的文件，在诉讼法上主要受到三种特权的保护：行政特权，律师工作文件的特权，律师和委托人之间信息交流的特权。第一种特权为行政机关所独有；第二种和第三种特权，行政机关和私人都能享有。在实践中，运用最多的是行政机关所独有的特权。这类特权一般被通称为“协商程序”或“行政特权”。这一特权允许各机关封锁与政府决策程序有关系的特定材料。这样做的基本理由是，对这些材料的保密能够确保政府官员之间坦率和开放的讨论，进而提高政府决策的质量。但是这种保密与《信息自由法》要求各机关在作出具有法律效力的决定时要向公众公开的规定相冲突。最高法院采用两项标准来协调这些相互冲突的因素。即为得到对第五项免除公开的协商程序特权的保护，机关之间和机关内部的讨论必须是“决策前的”和“意见性的”。“决策前的”指讨论必须发生在政府的最终决定作出之前。因而，这一特权不保护机关决定作出之后创制的以及为解释决定而起草的机关备忘录或信件。“意见性的”指讨论必须要反映一个或一个以上官员对某项官方事务的想法。因而，这一特权并不保护决策过程中产生的纯事实信息，除非该信息揭示了这一过程背后的思想。

　　在国家劳动关系委员会诉西尔斯有限公司案[19]中，西尔斯有限公司以劳动关系委员会的总顾问处拒绝披露对若干年前案件的某些建议和申诉备忘录，违反《信息自由法》为由提起诉讼。联邦地区法院认为，这些备忘录属于“虽然属于对工作人员的指导，但是会对公众产生影响的信息”，因此应该予以公开。经过上诉程序后，最高法院在本案中较为彻底地讨论了协商程序特权问题。判决第五项免除公开规定不对劳动关系委员会的该份备忘录提供保护。因为这些备忘录反映了机关的最终决定。因此，它们不属于可免于公开的“决策前”的文件。此外，它们告知公众指导这些决定的“劳动法律”，因此也不属于“意见性的”。另一方面，法院判决第五项免除公开规定保护委员会决定启动不公平劳动行为裁决程序的备忘录。因为这些备忘录是决策前的，它们发生在委员会对某一特定案件中作出最终决定之前。并且由于它们反映了委员会对案件的看法，因而是“意见性的”。[20]

　　四、判例对免除公开其他法律规定保密条款的适用

　　《信息自由法》中规定的第三项可以免除公开的对象是其他法律规定的保密事项。本文称之为“法律礼让”条款。在如何处理《信息自由法》中的公开规定和其他法律中的保密规则这一重要问题上，《信息自由法》经历了明显的变化。即从1966年规定，凡是“法律特别规定免除公开的事项”，《信息自由法》都一律予以承认而免除公开，到1976年修正后的《信息自由法》规定“本节关于公开的规定不适用于……⑶其它法律特别规定免除公开的事项，如果其它法律：（A）要求这些事项不对公众公开，以致对这个问题没有自由裁量的可能；或者（B）规定了不公开的标准，或者指明了特定类型的不公开的事项”。这样，《信息自由法》就从最初对其他法律规定免除公开的事项，一律予以不加审查地承认，发展到对其他法律规定的免除公开的事项仅予以有条件地承认。就是必须在符合《信息自由法》追加的法定条件的情况之下才允许免除公开。这种对免除公开的追加条件体现了《信息自由法》的立法精神，顺应了建设透明政府的历史潮流，避免了行政机关可能利用其他法律的保密规定，特别是早于《信息自由法》制定的其他法律中的保密条款来规避应适用《信息自由法》的情况，避免了在个别领域可能出现的使信息公开回复到《信息自由法》制定之前的状况的发生，落实了“新法优先于旧法”的法律适用原则。

　　在这方面具有代表性的判例是巴尔德瑞格诉夏皮罗一案。本判例的基本案情为，1980年的人口普查报告指出，同其他地区相比，新泽西州的艾塞克斯县以及科罗拉多州首府丹佛市的人口总数低于1970年代。这两个地区的政府基于其本地的复议程序都对于此人口普查报告提出了异议，指出该机关在进行人口普查时错误地将一些本有人居住的住所划分成了空置的住所，同时还将一些通讯录作为统计的依据。为此，艾塞克斯县政府向联邦地区法院提起诉讼，要求法院强制人口普查办公署公布下列文件：其主要的通讯录、按照大写字母编排的商务通讯录、人口普查的邮局帐号、通过人口普查问卷调查所直接获取的最新信息、人口普查办公署工作人员的讨论报告以及对于1970年人口普查数据进行过反复核对的证据。地区法院指出，《信息自由法》规定了相关机关对于被请求的信息的披露义务，认为《人口普查法》中关于机密性信息条款的规定，不构成《信息自由法》中第三项豁免条款规定的免于公开条件。该规定认为，如果一个法令不允许政府在披露义务上具有自由裁量权或基于某个特定的先例可以保留某种信息或者基于该信息的特殊性而有权保留该信息，则此时披露义务并不需要制定涉及到“有法律明确规定的属于披露义务之外的被免除公开的信息”。上诉法院维持原判。最高法院认为本案所争议的信息并不属于《信息自由法》中规定的应当公开的信息。本案的争点主要在于被人口普查办公署所收集、利用的信息是否属于《人口普查法》中所规定的机密性信息，这些机密信息是否属于《信息自由法》中第三项豁免所规定的可以不予公开的信息。最高法院通过考察国会立法的历史和案件的具体情况认为：鼓励公众的合作对于最终得到一个准确的人口普查数据是十分必要的——它提供了分配各州代表在国会中所占比例的基础，在联邦基金的分配方面也有十分重要的作用，同时也为国会和私营机构提供了重要的数据——国会已经作出保证，即那些由私人提供的信息应当被作为机密信息而看待。《人口普查法》第 8项（b）和第9项（a）明确规定，对于某些人口普查的数据不进行披露，同时不允许人口普查办公署在此类问题上享有自由裁量权。因此，基于《信息自由法》中第三项豁免的第 8项（b）和第9项（a）取得了保留的权力。 《人口普查法》中明确规定了机密性条款——关键在于，“信息”或“数据”是采用统计的方式计算出来的——同时，从《人口普查法》的立法史中，我们也可以推断出，国会立法的意图在于：被报道或代表私人的原始数据，不仅仅是私人的身份，都应被作为机密信息而持有，同时不适于披露。艾塞克斯县所诉求的主通信录属于人口普查数据的原始信息之一，该部分信息处于《信息自由法》例外规定的保护之下。同时，《信息自由法》明确规定，这与政府当局仅仅是基于统计的目的而要求获得某种信息是无关的。由于《人口普查法》的第8项（b）和第9项（a）符合《信息自由法》的第三项免除公开的要求，同时由于本案中人口普查的原始数据被《人口普查法》所保护而排除公开义务的适用，因此，本案中争议的信息并不属于《信息自由法》规定的信息公开范围。因此，可以推论1980年的《人口普查法》是获得联邦最高法院承认的符合第三项免除公开的法律。

　　五、判例对商业秘密免除公开条款的适用

　　《信息自由法》中规定的免除公开商业秘密条款，主要指第四项和第八项免除公开规定的内容。《信息自由法》第四项免除公开的政府文件包含两个内容：1.政府掌握的私人的贸易秘密；2.在一定条件下，私人向政府提供的商业的或金融的信息。对于私人的贸易秘密这个概念，《信息自由法》中没有解释。美国法院一般采取侵权行为重述（Restatement of Torts）中对贸易秘密所作的解释。根据该解释，贸易秘密包括的范围很广，一切在竞争中能够使某一企业处于有利地位的秘密都是贸易秘密。着重点是某项秘密在贸易竞争中的有利地位。除了贸易秘密之外，行政机关可以拒绝公开私人向他提供的其它工商业信息，但必须符合三个条件：1.信息属于商业或金融性质；2.信息是政府以外其他人提供的；3.信息具有秘密性质。这项规定特别是对“秘密信息”的界定在适用时引起很多诉讼。由于法律对此没有相关的解释，法院在判例中对此进行了解释，但是这种对“秘密信息”的界定经历了一个发展变化的过程。最初法院以行政机关和提供信息者的主观意志作为秘密的标准，以致不公开的范围非常广泛。后来法院采纳期望秘密标准，即认为如果向政府提供信息的人，通常不会把这个信息对公众提供时，他所提供的信息是一种期望得到保密的信息。这个观点仍然是一个主观的标准。现在法院在判断私人提供的商业信息是否具有秘密性质时倾向于采用客观标准，即私人提供的商业或金融信息具有秘密性质，必须符合下列两个条件中的任何一个：1.妨碍政府以后取得必要的信息的能力；2.严重地损害提供信息人的竞争地位。虽然相对于前面两个主观标准来讲，后来提出的客观标准更具有合理性，但是这个标准对行政机关的要求过于严格，在实际操作中很难把握。所以，目前美国各级法院在此问题仍未达成一致意见，但是可以肯定的是，限制贸易秘密的范围更符合《信息自由法》的立法精神。

　　在这方面看到的代表性判例是克莱斯勒公司诉布朗一案[21]。在本判例中，第11246和11375号行政命令要求劳动部长确保从行政合同中获益的公司不得考虑种族和性别的差异而提供平等的就业机会，并由劳动部的联邦契约履行计划办公室发布规章，要求行政合同签约人提供有关他们的积极行动计划和劳工的大体组成报告。克莱斯勒公司是一家汽车制造公司，它向国防部后勤处提出申请，要求禁止公开这些文件。它认为报告中的这些信息具有财产价值，根据《信息自由法》第四项有关贸易秘密和商业或金融信息的豁免规定，应当免予公开。地区法院支持了克莱斯勒公司的请求，判决不予公开。上诉法院也认为应不予公开。但最高法院判决该案不适用第四项免除公开规定。其在判决中表明：“《信息自由法》完全是一部信息公开法律，但并没有赋予上诉人阻止政府披露信息的私人权利。《信息自由法》的用语、逻辑和立法史表明，它所列示免于披露的特定信息材料的条款仅仅意味着允许政府机构保密某些信息，但并非意味着授权不公开相关信息。国会所关注的是政府机构对机密性的需要和偏爱。而《信息自由法》本身保护的是提供信息的私人实体的保密利益，而这种保护只是达到这样一种程度：即该利益是由收集信息的政府机构所认可的……”从该判决中我们可以看出，最高法院认为，《信息自由法》中贸易秘密和商业或金融信息秘密免予公开的规定，不能作为要求保密的一方起诉的法律依据。因为，《信息自由法》是一项实施行政公开的法律，该法只是规定了行政机关必须公开的义务，没有规定行政机关必须不公开机关信息的义务。行政机关对于记载贸易秘密和商业或金融信息秘密的文件可以拒绝公开，而不是必须拒绝公开。也就是说行政机关对《信息自由法》规定免除公开的信息，具有自由裁量权。因此，克莱斯勒公司无权根据《信息自由法》中免除公开的规定，要求法院禁止行政机关公开其所提交的文件。

　　另外，在福仕姆诉哈里斯一案[22]中，在国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构的资助下，一群个体医生和科学家们开展了一项糖尿病研究项目（UGDP），对糖尿病某些疗法的有效性进行了长期的研究。联邦有关法律授权国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构监督该研究项目的实施，并规定其有权查阅和永久保管该研究项目获得的原始数据。然而，这些每日得到的数据由项目组掌握并所有，国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构并没有通过其审查权或是监督权得到任何原始数据。项目组的研究成果表明，使用某种药物治疗糖尿病会增加患心脏病的危险，因此导致健康教育、福利机构（HEW）和食品药物管理局（FDA）颁布规定禁止销售和使用这种药物。申请人请求项目组公开这些数据，但是遭到拒绝。于是申请人向联邦地方法院提起诉讼要求根据《信息自由法》公开相关数据。法院认为项目组所掌握的数据不属于《信息自由法》中所指的机关记录，因此不支持申请人的请求。在本判例中，法院认为这些被要求公开的原始数据是研究项目组通过研究得出，虽然有关法律授权国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构可以监督该研究项目的实施，并规定其有权查阅和永久保管研究项目组得出的原始数据，但是国家关节炎与代谢疾病、消化系统疾病研究机构并没有通过其审查权或是监督权得到任何原始数据，也就是说该原始数据并不属于《信息自由法》规定的“机关记录”。虽然《信息自由法》没有对所谓的“机关记录”做出明确的界定，但是国会通过对“机关”一词进行定义而排除了私人机构所掌握的信息，尽管这些信息可能是机关有权得到的，但是只要这些信息不是机关已经掌握的，就不能被认为是机关记录，因而被包括在应予以公开的政府信息范围之内。

　　六、判例对个人隐私免除公开条款的适用

　　《信息自由法》中规定的免除公开个人隐私条款，主要指该法第六项免除公开规定的行政机关掌握的个人的人事档案、医疗档案和类似的档案。因为，公开这些档案可能对个人的隐私权构成明显的不当侵犯。本项规定的目的在于保护个人的隐私权。但是上述三类档案材料也不是完全不能公开，只有在“公开这类档案可能明显地不正当的侵犯个人的隐私权”时，行政机关才可以拒绝公开。因此，行政机关对公开这类档案是否侵犯个人的隐私权进行判断的时候，享有一定程度的自由裁量权。例如，个人的电话号码对某些特殊身份的人来说是隐私，但是对其他人则不构成隐私，在这种情况下是否属于隐私需要行政机关根据具体情况进行具体判断。此外，法院在审查具体文件是否应公开时大都采用了利益考量的方法，要求行政机关必须“详细说明公开会如何损害免除公开所保护的利益”，[23]即将要求得到文件的人所代表的公共利益和隐私权所要保护的个人利益进行相互比较，只有在足以证明公开文件所获得的公共利益远大于保密利益时，才允许公开。但是，还有一个问题不应被忽视，即行政机关和法院在考量保密的利益和公开的利益时，除注意利益的性质外，还需要附带地考虑其他有关的因素。如信息请求人是否有其它信息来源；信息请求人不能得到要求的文件时，是否也可以达到他追求的目的等。总之，对该条规定的理解不能是机械的，需要法院和行政机关结合案件的具体事实进行判断，在公开所带来的公共利益与保密所取得的个人利益之间寻求一个利益的最佳平衡点。

　　在美国国务院诉华盛顿邮报公司一案[24]的判决中，华盛顿邮报公司向美国国务院提交一份请求书，向国务院索取一些文件，以证实某几个伊朗人是否持有合法的美国护照。国务院拒绝了邮报公司的请求。国务院声明说：公开所请求的信息将明显构成对个人隐私权的侵犯，根据《信息自由法》第六项免除公开的规定，身份证信息是免于披露的。在进行行政申诉的同时，邮报公司还在美国哥伦比亚特区法院提起诉讼，要求禁止国务院保留其所要求公开的文件。地区法院批准了邮报公司的申请。上诉法院认为该信息应该公开。最高法院对此作出了不同的认定。由于《信息自由法》的第六项免除公开并没有直接表明“类似档案”的确切含义，所以，需要在探究立法意图的基础之上对此进行解释。最高法院认为，尽管没有定义“类似档案”，但参众两院的报告却暗示，国会制定第六项免除公开条款的首要目的是保护个人免于因为信息公开而受到伤害、陷于尴尬。在查看了联邦政府所保管的含有数百万公民隐私的材料后，参议院的报告解释说，免于公开从本质上说应该是概括性的，其目的是保护个人隐私；对免于公开信息的种类的概括性的规定比分散列明保护的各种具体信息更具有实践意义。《信息自由法》第六项免于公开“明显未经授权地侵犯隐私权”的规定，通过排除那些可能侵害个人利益的信息披露，在保护个人隐私权和公众从政府获得信息的权利之间，提供了一种适当的平衡。最高法院在本判例中推断《信息自由法》的第六项免除公开条款是想涵盖那些能够区分到具体个人所有的政府所保存的信息。由此，可以推断出最高法院在该问题上采取了扩张性的解释，认为第六项豁免不仅仅包括人事和医疗档案还包括含有其他属于特定个人信息的档案资料。

　　七、美国信息公开诉讼判例对发展我国信息公开法制的启示

　　我国于2007年4月5日颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日施行，标志着我国在政府信息公开法制建设方面所取得的新进展。但是，相对于包括美国在内的世界各国的信息公开法制经验而言，我国的信息公开法制还属于起步未久阶段，仍需要借鉴信息公开法制发达国家的一些比较成熟的做法和经验来予以发展与完善。

　　首先，从政府信息公开的制定法规范来看，无论是此前颁布的《广州市政府信息公开规定》、《上海市政府信息公开规定》等地方政府行政规章，还是最近颁布的国务院《政府信息公开条例》，对政府的信息公开规定都还比较粗梳，特别是对免除公开的政府信息范围仍停留在已经被学术界公认为，落后于国家经济、社会和法治发展的《国家保密法》层面。[25]新近制定并已经实施的《政府信息公开条例》则强调“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”[26]和“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。[27]这些偏于笼统规定，容易使行政机关做出扩张解释从而在事实上大大扩张不公开的范围，与政府信息公开法制追求的实现政府信息公开的基本价值目标不相吻合。对此，有必要结合我国的现实国情，参考美国《信息自由法》中对可以免于公开的信息范围的具体限定，来进一步制定配套的具体规则，将《政府信息公开条例》规定的信息不公开内容与范围具体化，特别是应该对可以不公开的政府信息分类别细化，以体现政府信息公开法制所追求的实现政府信息公开的基本价值目标，而不是停留在运用有关先前的法律法规来强化信息保密制度。

　　其次，从诉讼实践的具体情况来看，我国有关信息公开的诉讼案件还比较少，更缺少具有充分说理的权威判例。我国最早的信息公开行政规章《广州市政府信息公开规定》，自2003年1月1日实施以来，尚未见其在“抗非典”中被实际适用以及尚未见有依据该规定提出诉讼的报道。直到2004年8月16日，上海市民董铭状告上海市徐汇区房地局信息不公开一案在徐汇区法院大法庭公开审理，我国大陆才有了第一例见诸于新闻媒体报道的，以地方政府规章为依据而提起诉讼的信息公开诉讼案件。通常被称为我国大陆首例信息公开诉讼案。[28]但是法院在审查本案争议时，作为被告的行政机关主要以“‘董铭不是产权人’，无权查阅房产原始登记”作为抗辩理由，主审法官也在法庭调查结束后将“作为争议房产的非产权人，董铭是否享有查阅权”列为本案争议焦点之一。如此答辩和司法评断似乎绕开了相关信息本身是否具有可公开性这一核心问题。[29]而在美国的信息公开诉讼中，在依申请公开信息的情况下，无论是申请人的身份、申请人与被申请文件的特定利害关系，还是申请信息的特定用途，均不在机关和联邦法院的关注之列。任何人请求机关公开信息遭到拒绝，都有权提起信息公开诉讼。法院在进行审查时将注意力集中于相关信息根据法律是否应该公开。这样的做法才符合信息公开法制的基本价值目标。我国应借鉴这一经验，在有关政府信息公开诉讼裁判中，人民法院应将被申请信息的可公开性，作为司法审查重点，并就此作出符合信息公开法制追求的基本价值目标的裁判，而非主要就原告是否具有起诉资格等信息公开诉讼的非实质性内容进行审查。

　　第三，从判例与立法的互动关系来看，美国《信息自由法》自1966年颁布以来，已经历经了至少七个修正案的修订，每次重大修订的背后，除了时代变迁的需要，更多的得益于联邦法院诸多判例的推动。联邦法院在案件审理过程中不仅探究立法目的、还原立法机关本意，还审时度势地在诸多利益发生冲突时，注重保护最重要的利益，并把损失降到最低。联邦法院，尤其是联邦最高法院为《信息自由法》的立法解释和完善做出了不可磨灭的贡献。如联邦最高法院对“环保局诉明克案”的判决推动了《信息自由法》“1974修正案”的出台，并确立了法院针对“机密文件”的秘密审查权；又如，联邦法院在“联邦航空局诉罗伯特森案”中对法律的保守解释，导致国会对《信息自由法》第三项豁免做出限制性规定，从而推动了《信息自由法》的发展。这些无不体现制定法与判例法之间的良性互动关系。与之相比，我国的信息公开立法起步较晚，信息公开诉讼尚未充分展开。但是，伴随《政府信息公开条例》的实施和诉至人民法院的政府信息公开诉讼案件的逐步增多，学术界已经开始了对我国政府信息公开诉讼案件的专题研究并已经引起司法实务界的重视。这些都意味着我国已经自觉地置身于“信息公开法制化的世界潮流”之中，并为我国政府信息公开法制的发展和政府信息公开诉讼判例制度的建立提供了前所未有的良好机遇和广阔的发展前景。



【注释】
[1] 瑞典于1766年制定的《出版自由法》（Freedom of the Press Act）具有基本法的地位，通常被认为是世界上最早的出版自由法。
[2] Lamble. Stephen，“Freedom of Information， a Finnish clergyman’s gift to democracy，” Freedom of Information Review， No. 97， February 2002， 2-8.
[3] 对FOIA的新近评介可参见〔美〕威廉·R·安德森：《美国〈信息公开法〉略论》，南京大学学报2008年第2期第36-44页。该文译者将国内学术界通常译为“《信息自由法》”或“情报自由法”的“FOIA”改译为“信息公开法”及其相关说明，具有一定启发性。参见该文注释①。
[4] 《中华人民共和国政府信息公开条例》于2008年5月1日施行，标志中国信息公开法制建设进入了一个新阶段。
[5] 参见赵正群等《美国《信息自由法》中的报告制度研究》，首届中国信息化法制论坛论文集（2005，11）；《美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示》，2007中国法学会比较法研究会年会交流论文 （2007，8）。
[6] 参见THE UNITED STATES FREEDOM OF INFORMATION ACT： LESSONS LEARNED FROM THIRTY YEARS OF EXPERIENCE WITH THE LAW By Amanda Frost， Director of Public Citizens Freedom of Information Clearinghouse。该文认为，“FOIAs phenomenal successes can be traced to four fundamental aspects of the law”。“Third， judicial review is available to ensure that government agencies comply with the law.” “Public Citizen”系建立于1970年的一家全国性的、非营利的消费者权益保护组织（consumer advocacy organization），旨在国会、行政和司法体系中广泛代表消费者权益。参见http：//www.citizen.org/litigation/free_info/foic_rep/articles.cfm？ID=6127。
[7]该法英文全称为，“Openness Promotes Effectiveness in our National Government Act of 2007”本文译为“2007以公开促进政府效率法”。查阅本法原文可登录网页：http：//cornyn.senate.gov/doc_archive/OPEN2007.pdf
[8]参见Barr v. Matteo， 360 US 564（1959）。其中Barr v. Matteo指本判例的当事人是Barr诉Matteo，360 U.S.564表示本判例被收集在美国联邦最高法院判例汇编第360卷564页（起始页）。括号中的“1959”指作出该判决的年份。本判例和本文所引用其他美国联邦最高法院判例均见于美国联邦最高法院中心网站，网址：http：//supreme.justia.com/us以下基本相同的说明省略。此处所引用的英文裁判原文为“The effective functioning of a free government like ours depends largely on the force of an informed public opinion. This calls for the widest possible understanding of the quality of government service rendered by all elective or appointed public officials or employees.”
[9] 参见the United States Supreme Court in United States Department of State v. Ray ，502 US 164 (1991).“the Freedom of Information Act establishes a `strong presumption in favor of disclosure as noted by a presumption that applies to all agencies governed by that Act。” http：//supreme.justia.com/us/502/164/case.html
[10] 参见the United States Supreme Court in Department of Air Force v. Rose ，425 US 352 (1976) ，“disclosure， not secrecy， is the dominant objective of the Act。” http：//supreme.justia.com/us/425/352/case.html
[11] 《美国联邦《信息自由法》》英文本详见美国法典第5章第552节（5 USC 552）。曹康泰主编《中华人民共和国政府信息公开条例读本》附有该法的较新近中译本。人民出版社2007年第337—288页。
[12] 参见毛华：《美国信息公开法制发展论略》，南开大学法学硕士学位论文2004年第8页。
[13] 由于实践中少有判例涉及到第八项和第九项免除公开条款，所以本文只对适用前七项免于公开规定的部分判例加以讨论。
[14] Environmental Protection Agency Etal v. Mink Etal， 410 US 73(1973). http：//supreme.justia.com/us/410/73/case.html
[15]参见王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995，第1010页。
[16]Weinberger v. Catholic Action of Hawaii/Peace Education Project， 454 US 139 (1981) http：//supreme.justia.com/us/454/139/case.html
[17]王名扬.美国行政法.北京：中国法制出版社，1995，第971-972页。
[18] Department of the Air Force v. Rose ， 425 US 352(1976). http：//supreme.justia.com/us/425/352/case.html
[19]National Labor Relations Board Etal v. Sears. Roebuck &Co， 421 US 132(1975) http：//supreme.justia.com/us/421/132/case.html
[20]参见[美] 威廉·F·芬克，理查德·H·西蒙.行政法案例与解析（影印系列）北京，中信出版社， 2003年第347页
[21] Chrysler Corp. v. Brown， 441 US 281 (1979).http：//supreme.justia.com/us/441/281/case.html
[22] Forsham v. Harris ， 445.U.S. 169(1980). http：//supreme.justia.com/us/445/169/case.html
[23] [美]吉尔摩.美国大众传播法判例评析，唐纳德，梁宁译.北京：清华大学出版社，2002，第343页
[24] United States Department of State v. Washington Post Co， 456 US 595 (1982). http：//supreme.justia.com/us/456/595/case.html
[25]《中华人民共和国保守国家秘密法》，是我国保守国家秘密的基本法律，于1988年9月七届人大常委会第三次会议通过，1989年5月1日起施行。《政府信息公开条例》第十四条第二款规定，“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查”。
[26] 《政府信息公开条例》第八条。
[27] 《政府信息公开条例》第十四条第四款。
[28] 《上海市政府信息公开规定》于2004年5月1日起施行。
[29] 参见赵正群， 宫燕：《美国的信息公开诉讼制度及其对我国的启示》，2007中国法学会比较法研究会年会交流论文。