【摘要】法律制度的完善是我国节水型农业发展的基础和保障。本文以经济学、生态学、法学等理论基础为支撑，从水资源的规划，水权、水价、水市场，以及水资源管理等方面提出完善我国的节水型农业法律制度的建议。
【英文摘要】The perfection of legal system is the basis and safeguard of the deveopment of water-saving agriculture in china. This present article, on the basis of theories of economics, bionomics and law, gave some suggestions on the perfection of water-saving agriculture legal system in china from the aspects of the plan of water resources, water rights, water market and the management of water resources.
【关键词】节水型农业；法律制度；理论基础
【英文关键词】water-saving agriculture; legal system; theory basis
【写作年份】2008年
 
【正文】
　　一、节水型农业法律制度概述
　　
　　（一）节水型农业法律制度的内涵
　　
　　制度一般指法则、执行机制和机构的总称。[1]法律制度则是制度在法律上的体现，是制度的法律化形式，具有法的约束力。法律制度的意义在于以具有强制力的法律形式为载体，有力的约束相关法律关系主体按照制度的规定行动，实现立法的目的。
　　
　　节水型农业的建设是构建节水型社会的重要内容。节水型农业，区别于传统高耗水、高浪费、破坏农业环境的传统农业，以节约的理念为指导，以先进的科学技术为支撑，促进水资源的高效利用，实现农业发展的经济效益和资源节约的环境效益的一种可持续农业发展模式。所谓节水型农业法律制度就是促进我国农业实现节水型模式的一整套法律规则或规范体系，总体来说，包括规范政府调控、市场引导和公众参与三方面的内容，按节水型农业建设发展的逻辑顺利，节水型农业法律制度的内容又可分为农业水资源规划、管理、利用、保护、公众参与、水文化教育、水科技促进等法律制度。
　　
　　（二）节水型农业法律制度完善的意义
　　
　　1、节水型农业法律制度是改善我国水资源利用现状和缓解水资源短缺的必然要求。
　　
　　我国的淡水资源总量约为28000亿立方米，占全球淡水资源的6%，名列世界第六位，但是我国的人均水资源量在2000年至2006年期间在2000立方米上下稍有变化，其中2006年的人均水资源为1932立方米。国际公认，人均水资源量少于17000立方米的国家为用水紧张国家，可见，我国水资源短缺的形势是很严峻的。其次，我国农业用水总量一直很大，最近六年变化幅度很小，2006年的农业用水量是3664。4亿立方米，占总用水量的63。2%。再次，我国工业和生活用水总量保持持续、快速增长，在水资源总量一定的前提下，农业用水必须要高效化，节约化。最后，建立节水型农业也是我国农业发展的内在趋势。农业是基础性产业，是工业和第三产业发展的基础，是社会发展的基石，但是我国农业发展存在着潜在的不可持续性。农业用水中主要是灌溉用水，我国农业普遍采取大漫灌的灌溉方式，水资源利用系数不足0。5，导致了大量水资源的浪费，另一方面漫灌的方式导致了土壤的硬化、板结，致使土壤的生产能力和涵水能力下降，进而又导致需要灌溉更多水的恶性循环模式。
　　
　　发展节水型农业，首先要建立健全相关的法律制度，完善而合理的法律制度将有效的规范和约束相关法律关系主体行为方式，有力地指导节水型农业健康、快速的发展。
　　
　　2、我国现行的关于促进节水型农业建设的法律制度亟待完善。
　　
　　我国现行法律中直接规定了农业用水或节水的法律制度的法律主要是《水法》，《农业法》，《水污染防治法》，其中水污染防治法仅仅在51条规定了防治污水灌溉污染问题。《农业法》中有发展节水型的灌溉设施，严格控制非农业建设占用灌溉水源，保护农田水利设施，国家对引水、灌溉等大型水利设施的投资等法律规定。《水法》关于节水型农业的规定最为详细，其内容主要有：农业水资源权属制度，取水许可制度和有偿使用制度，建立节水型社会，节约用水的管理和节约用水技术开发推广，水资源综合规划和专业规划制度，农业灌溉水源、灌排工程设施的保护，用水的计量收费和超定额累进加价制度，各级人民政府政府推进农业节水制度。另外，不少行政法规、行政规章和政策文件也有农业节约用水的内容，有些省、自治区和直辖市还制定了专门的节约用水地方法规。
　　
　　但目前我国关于农业节水的法律制度还没有形成完备的制度体系，还不能满足促进节水型农业发展的制度需求，存在的问题主要有：一是关于农业节水的法律规定散乱地分布在法律和行政法规之中，不同法律的规定之间尚未完善配套；二是一些重要的法律制度欠缺，如农业水权交易制度、农业节水的政府责任制度、农业水环境教育制度等，还有一些既存的法律制度内容不够完整，如水资源专项规划制度中的灌溉专项规划和节约用水专项规划制度的实施程序、效力保障以及两种之间的衔接问题，科技促进农业节水制度如何保障节水技术和先进设备如何及时、有效的应用等；三是一些法律、法规和规章所规定的内容不够具体，不易实施，缺乏针对性和可操作性。
　　
　　二、节水型农业法律制度建设的理论基础
　　
　　制度的建立需要理论的强有力的支撑，节水型农业法律制度尤其如此。因为它不仅涉及到资源的节约、保护与促进农业的可持续发展，涉及到宏观的农业水生态系统的维护与微观的多个环境要素的保护，还涉及到政府的调控行为、市场的引导机制与公众参与的保障等一系列复杂的问题，因此必须以相应的理论为基础才能保证节水型农业法律制度建立的科学性、完整性和合理性。
　　
　　（一）经济学的理论基础
　　
　　经济学的“公地悲剧”理论来源于1968年加雷特·哈丁教授的《公地的悲剧》一文，从那以后，“公地悲剧”便成了一种象征，它意味着只要资源是公共使用的并且具有一定的稀缺性，那么将会导致资源的极度稀缺甚至是毁灭性的结局。水资源作为一种公共资源并在日益稀缺的情况下，在水资源的开发利用中普遍存在“搭便车”的现象，每个理性的经济人都追求其自身的利益最大化，从而导致公共资源的浪费甚至耗竭，最后的结果则是没有一个人能享受到公共物品或服务的好处。对于导致“公地悲剧”的根本原因，福利经济学派认为是边际私人成本与边际社会成本的背离，个人在决策时只考虑个人的边际成本或等于个人的边际成本，也就是所谓的外部性，最终造成了“公地悲剧”；而以科斯为代表的新制度学派则认为公地悲剧的发生源于公共产权的产权缺位、归属不清或缺乏制度性的产权安排。
　　
　　如何解决公共资源的“公地悲剧”的命运，正统经济学依据“庇古税”理论提出处理外部性问题应引入政府的力量，根据外部经济或外部不经济，分别对资源利用主体采用课税、惩罚或者是优惠政策、资金扶持等办法；科斯定理则表明当处理外部不经济时，市场或企业并不是无能无力的，明晰产权、借助市场交易也是解决外部不经济的一种方式。尤其重要的是在交易费用大于零的情况下，为资源配置选择一项合适的产权制度，是提高社会总效率的关键所在。因为只要产权界定清晰，交易各方就会力求降低交易费用，使资源使用到产出最大或成本最低的地方，达到资源资源的最优配置。可见，经济学的理论告诉我们，要想实现水资源的最优配置，效益最大化，促进水资源的节约，必须采取政府调控与市场引导两种手段，完善激励或约束政府管理和市场引导的两种制度设计。
　　
　　（二）生态学的理论基础
　　
　　生态学理论尤其是生态系统理论对环境资源法律制度影响最大。迄今为止，国外生态学主要经历了以个体生物为研究对象的第一阶段、以种群为研究对象的第二阶段和以生态系统为研究对象的第三阶段。生态系统是人类迄今为止发现的最为复杂的系统之一，有学者认为，以生态系统为基础的生态系统综合管理理论将对环境法律制度的建设和发展产生深远的影响。综合生态系统管理目前还没有统一的概念，有学者借鉴国外和国际上关于生态系统管理的理论与实践的基础上提出“综合生态系统管理是指管理自然资源和自然环境的一种综合管理战略和方法，它要求综合对待生态系统的各组成成分，综合考虑社会、经济、自然(包括环境、资源和生物等)的需要和价值，综合采用多学科的知识和方法，综合运用行政的、市场的和社会的调整机制，来解决资源利用、生态保护和生态系统退化的问题，以达到创造和实现经济的、社会的和环境的多元惠益，实现人与自然和谐共处。”[2]
　　
　　2000年《生物多样性公约》缔约方大会第五次会议通过的第V/6号决定《生态系统方式》提出了综合生态系统管理的12项原则，对节水型农业法律制度的制定具有指导意义，比如第4项原则规定考虑到管理带来的潜在收益，通常需要从经济学的角度来理解和管理生态系统；第6项原则规定生态系统的管理必须以其自然功能为界限；第7项原则规定应在适当的时空范围实行生态系统方式；第8条规定认识到生态系统进程的特点是时限的变化性和效应的滞后性，应从长远制定生态系统管理的目标；第11条规定生态系统方式应该考虑
　　
　　各种形式的有关信息，包括科学知识、土著民和当地人的知识、创新的和习惯；第12项原则规定生态系统方式应该要求所有相关的社会部门和科学部门参与。
　　
　　（三）法学理论基础
　　
　　根据法律理论的要求，农业法律制度首先必须具有完备的法律制度构成要素，包括法律规则、规则的运行机制与制度的执行机构等基本内容，以保证法律制度内在的完整性，其次，节水型农业法律制度要保持法律制度的制度、执行、适用、遵守、监督及保证机制的系统性，不同的法律制度之间保持衔接的流畅、配合的完善，共同满足建立节水型农业的制度需求，再次，节水型农业法律制度的价值取向上首要的是突出秩序价值，规定人们在水资源利用、节约过程中权利、义务，维护水资源利用、节约过程中正常的经济、社会秩序，其次要力图以较少的水资源消耗取得农业较快的发展，实现制度的效益价值，最后，节水型农业法律制度也要体现和贯彻公平、正义等基本的法律价值。
　　
　　三、完善我国节水型农业法律制度的建议
　　
　　（一）完善农业水资源规划法律制度
　　
　　农业水资源规划是以整体性的观点，采用生态系统论的方法，对农业水资源的利用、保护、节约以及农业灌溉用水等，在一定时期内做出总体安排，以便达到预定的水资源节约和农业灌溉发展的目标。由于农业生态系统的复杂性，水资源体系的复杂性和水资源利用活动的多样性，制定出合理而权威的农业水资源规划非常重要。
　　
　　完善我国的农业水资源规划制度，首先应强化农业水资源规划的法律地位。在我国，“规划规划，图上画画，墙上挂挂”的现象大量存在，很多规划制度未能实现预期的目的，其根本原因就是规划制度没有被确立为基本法律制度的地位，没能发挥“基本依据”的作用。因此，应该提高农业水资源规划的法律地位，尤其要明确与农业水资源相关的行政管理活动和行为必须遵守农业水资源规划的规定，并明确规定相关行政主体违反农业水资源规划的具体内容所应承担的具体的行政法律责任。其次，提高农业水资源规划的科学性。农业水资源规划的制定是一项对科学技术要求很高的活动，需要进行水资源数量、质量的评价、农业水资源供求的预测和评价、水资源承载力研究、农村经济发展状况和民俗民风的研究等复杂的活动。因此为保证规划的科学性、权威性，应保证和不断提高规划制定组成员的学术水平和能力、成员组成的科学性以及先进的设备、技术和资金的支持水平。再次，明确农业水资源规划的具体内容。农业水资源规划是以农业水资源为核心的，在水资源综合规划和水资源流域规划基础上制定的专门规划。农业水资源规划首先应以地理环境和生态标准为基础，基本内容应包括农业水资源量的节约和质的规定，农业灌溉方式的发展和水资源节约的目标，农业发展的前途和水资源节约的潜力，灌溉设施、水利工程的规划、农业水资源节约与农业水资源保护的互动，规划执行的有效组织机构和法律保障措施，农业水资源规划的法律效力，以及与其他整个规划制度之间的衔接和联系等。
　　
　　（二）完善农业水权、水价制度和水权市场
　　
　　1、完善农业水权制度。我国法律上目前还没明确规定水权的概念，根据民法上的物权法定原则，这是不利于水权制度的发展和完善的，因此我国应首先在法律上明确规定水权的概念、性质、种类以及具体的内容。由于我国的水所有权统一由国家所有，因此这里研究的农业水权是指农业水资源使用权和收益权。在我国，尤其在一些落后的农村地区，由于我国农村的水利工程、设施等发展的不完备，对水权的分配和确定造成了很大的障碍，在此可以借鉴日本的做法。日本将水权分为惯行水权和许可水权。惯行水权也就是在长期的农业生产过程中形成的一种用水秩序，已得到了社会的承认。日本逐渐的通过坝工建设、农业取水设施的合并或废弃，渠道改建等实现习惯水权向许可水权的转化。其次，应完善我国农业水权的主体规定。法律规定我国农业水资源使用权为农村集体经济组织，导致直接使用农业水资源的广大农民个体处于主体地位的模糊和权利的淡化。因此我国应实现水权主体的具体化，以农户为水权主体，并尝试引进农民用水户协会等非政府组织作为农户个体的代表，或者是成立用水公司等经营企业等作为农业水权的主体。
　　
　　2、建立农业水权市场。水权明晰为水市场建立的前提，而水市场的完备则是水权发挥作用的平台和机制。通过市场机制作用下的水权买卖可以调配水资源从低效用地区流向高效用地区，实现水资源的优化配置。在我国，随着城镇化的发展，城市人口的增加，水权面临着由农业水权向工业和生活水权的转换。为了最大限度降低水权交易引起的外部性问题，必须完善水权转让的评价、论证、核准以及监督等程序保障。此外，要保证农业水权市场的规范、公平、有效的发展，必须对水资源总量和供需量有基本的掌握，必须有完善的记录系统，保证水权交易信息及记录的完整性、及时性、公开性，以确保水权交易的公平性。
　　
　　3、完善水价制度。水价的制定不仅应考虑水资源的稀缺度、水资源总量、水资源的质量、水资源的季节性，还应考虑当地的经济发展状况、农业发展水平。农业用水量大，我国农村收入水平又偏低，还有一些地区仍然处于贫困状态，因此在城市中实行的水价制度并不能适用于农村地区。国家应对农村水价采取倾斜政策，保证不给农民带来额外的负担，不给农民增收、产业增长带来负面影响。同时对农业水价制度辅之以财政补贴等特殊倾斜政策。
　　
　　（三）完善农业水资源管理体制
　　
　　1、建立权责分明的资源管理体制。我国的水资源管理体制，一向遵循的是“统一管理与分级、分部门管理相结合”原则，按照这种思想设置的管理体制，形成了“多龙治水”的格局。包括水利、环保、电力、农业、林业、水产等部门在内的多个部门都拥有对水资源的管理权，在现实中造成了有利益抢着管、没利益踢皮球的现象。因此有必要确立单一部门进行统一管理，明确管理主体的职责和违反职责规定应承担的具体责任。另外，我国水资源管理采用流域管理与区域管理相结合的管理体制，但是如何协调流域管理和区域管理，权利如何划分，责任如何承担，法律都没有明确规定，应予以完善。
　　
　　2、建立农户参与的农业水资源管理体制。农户参与管理是公众参与原则在农业水资源管理领域的体现。澳大利亚这方面的经验值得我们借鉴。澳大利亚的的法规又能让公众觉得与自己的水事活动息息相关，不是仅在违法遭受处罚时用于引用的条文。在《新南威尔士州水法》中，一个农场主如要在自己的土地上修建一口水塘，必须上网查询水法相关内容，并计算允许修建水塘的大小，然后下载材料进行申请。如果要申请相关水证，同样需下载相关表格进行申请。在这些过程中，给我们一个启示，那就是政府制定的水管理法规服务性很强，在服务的同时达到了管理的目标，无形中实现了政府管理职能向服务职能的转换。[3]在澳大利亚政府水权管理的一些部门中，为给公众参与提供平台，设立社区咨询委员会、农民联合会、民间团体等民间机构。
　　
　　（四）完善科技促进农业水资源节约的法律制度
　　
　　在农业用水领域，节水灌溉方式和节水技术以及农业蓄水、输水工程的防渗漏等措施，对提高农业用水效率、促进农业水资源的节约是较为有效的措施。为推广节水技术和节水设备，应建立一下法律制度：第一，节水农业的财政支持。美国是世界上灌溉技术最发达的国家之一，同时美国农业灌溉工程的科研、设计等技术方面的费用，全部由联邦政府支付，灌溉工程建设费用联邦政府资助 50％，其余50％由地方政府支付或者使用由政府提供担保的优惠贷款，另外每年美国政府还向农场主提供数亿美元的资助，帮助农场主发展农业灌溉。我国的节水事业当今仍是政府主导型的，政府应通过财政投入促进我国节水灌溉技术的科研、设计，节水灌溉设备的生产、使用与推广。第二，通过税收减免、贷款优惠、政策便利等优惠措施支持节水型农业、节水型灌溉技术的发展，促进节水灌溉设备的推广。
　　
　　（五）促进水环境教育的法律制度
　　
　　实现水资源节约的最根本、最有效的方式就是全社会的每个人、每个集体都培养成节约用水的环境意识，为此，在日本东京，政府就建立了一整套节约用水的宣传体系，通过新闻、广播、报纸及专门编制的宣传手册，并组织参观城市供水设施等活动，教育群众，还将节约用水内容编入教学课本。农村地区更好的继承了我国勤俭节约的传统美德，但是我国农村的农业用水的节约意识却很低，主要原因是农民对水资源的稀缺性、节约用水的必要性、以及节约用水的具体途径缺乏认识。因此，我国应建立起农业水资源环境教育法律制度，通过建立适合农村现实情况、易于农民接受和理解的一整套宣传教育方式，逐步提高农民的节约用水环境意识，建立水权是财产权的意识，加强农民争取和保护水权的意识，学会用法律手段保护自己的权利以及懂得如何在水权交易中获利。农业用水环境教育制度是农业节约用水的经济激励制度和监督管理制度的保障和助推器。
 
【作者简介】
许曼曼，女，环境法学硕士，西南政法大学研究生。

 【注释】
[1]汪劲著. 环境法学[M]. 北京大学出版社. 2006年版. 197页。
[2]蔡守秋. 论综合生态系统管理[J]. 甘肃政法学院学报. 2006年5月第86期。
[3]江西省水利厅赴澳大利亚培训团. 澳大利亚水资源管理及水权制度建设的经验与启示[J]. 江西水利科技. 2008年3月第1期。