产业结构调节法再探
发布日期：2004-06-03 文章来源： 互联网
在《产业结构调节法初探》[1]一文中，笔者对产业结构调节法的概念、特征、基本原则、基本制度等问题进行了探讨，提出了认识产业结构调节法的一些观点。本文拟继续研究产业结构调节法的基本问题，以获取对这一法律规范群更为深入的认识。
一、产业结构调节法的地位
产业结构调节法的地位，即产业结构调节法在经济法体系中的位置及其独立存在的理由和价值问题。在我国建立社会主义市场经济体制的过程中，经济法学者已注意到了产业结构调节法的作用，并将其归入到宏观调控法体系之中，但却未作为宏观调控法的基本法。笔者以为，对产业结构调节法的正确定位，既关系到对该法本身的功能和作用的正确认识，更关系到对市场经济条件下宏观调控法体系的正确认识。而产业结构调节法定位于宏观调控基本法，则是由于我国经济与法律发展的要求所决定的。
法律作为记载和反映社会经济关系的特定形式，与其产生的经济原因互为因果。不同的经济发展模式所产生的法律要求即对法律体系的影响是大不相同的。从世界经济发展的进程看，曾经存在过两种极端的经济发展模式，即所谓的市场机制和命令经济。前者是由单个消费者和企业通过市场相互发生作用，以决定经济组织生产什么、如何生产和为谁生产这三个中心问题的经济组织模式；后者则是其资源的分配由政府决定，命令个人和企业按照国家经济计划行事的制度。[2]与这两种经济发展模式相适应，产生了两种资源配置的法律形式：一种是资源占有者依据自己对市场的判断而决定资源的利用和交换，此时的法律表现为保证资源占有者自由利用和交换的规则即民商法，它主要是保护市场主体对资源配置的个别意志；另一种是由国家设定资源配置的框架，决定资源的流向和利用方式，此时的法律表现为以命令和服从为特征的计划法体系，它体现的是国家对资源配置的一般意志。实践证明，这两种法律形式都存在缺陷：传统的民商法无力治愈“市场失灵”，无法解决效率与公平、个体营利性与社会公益性的矛盾，不能促进经济的协调发展；而传统的计划法则忽视和排斥价值规律和市场调节的作用，严格地限制公民和法人的经济行为，也不能促进经济持续、健康、稳定地发展。因此，在现代国家的经济发展中，都面临着市场调节机制与国家调节机制的选择与法律制度的设置问题，于是才产生了政府的经济调控行为，产生了经济法这一新的法律部门。然而，不同国家对经济体制的选择及其法律制度的重点却是不同的。一般而言，西方国家在其市场经济较为充分发展的情况下选择了“混合机制”，即以资本主义私有制为基础的市场调节和国家调节相结合的市场经济，以及在市场经济基础上的民法和经济法双重调节体制。[3]在这种体制下，私有制通过市场机制的无形指令发生作用，政府的作用则通过调节性的命令和财政刺激得以实现。[4]选择这种体制的结果是各国加强了政府干预经济职能的立法，“政府在宪法上的权力被广泛地加以解释并被用来‘维护公共利益”和“监察’经济制度。”[5]与之相反的是，在过去以计划经济体制著称的社会主义国家进行的经济体制改革是要发展市场经济，要运用市场调节机制改革旧的计划经济模式，这种改革的重点在于改变过去那种将国家的经济管理职能延伸至公民和法人的微观经济活动领域的政府经济行为，改变资源占有者的意志被行政命令所剥夺的局面。这种改革要求必须承认资源市场配置的基础性作用，承认价值规律，其结果是强化民商法的建设，对政府的经济职能重新定位，使政府这只“看得见的手”不再是无处不在，以法律形式规范政府的经济行为，改善政府的经济职能。
从以上经济法产生的原因以及不同经济体制国家经济立法的特点和宏观调控法律手段的分析不难看出：虽然世界各国的经济法均为国家干预经济的法律，均要实现调控和促进经济与社会的良性运行和协调发展的目标，但不同经济发展模式的国家实现这一目标的道路却是大相径庭的。即使是在经济发展模式大致相同的国家，也会因为政治、经济，文化等差别而产生不同的宏观调控法体系。正如我们所熟知的：法国以计划法作为宏观调控的基本法律手段，德国以经济稳定和增长法为核心，日本则以企业和地区振兴法为主要法律措施，并且各国均围绕宏观调控基本法，建立了相对完备的宏观调控法体系。而在中国，则应建立以产业结构调节法为核心的宏观调控法体系。
所谓宏观调控，一般是指政府为实现宏观（总量）平衡，保证经济持续、稳定、协调增长，而对货币收支总量、财政收支总量和外汇收支总量的调节与控制。也有人将政府为弥补市场失灵所采取的所有措施都纳入宏观调控的范围。宏观调控的主要目标是：经济稳定增长，重大经济结构优化，物价总水平基本稳定，充分就业，公正的收入分配，国际收支平衡等。[6]为实现这一目标，政府必须履行必要的经济职能，诸如制定国民经济长期发展规划和产业政策，引导生产力的合理布局和经济结构的调整，促进产业结构的优化和国民经济整体素质的提高；提供公共服务；进行维护市场秩序的监督和管理；直接参与某些经济活动等。[7]在政府的经济职能中，调节产业结构是其核心职能，即通过政府的经济行为影响资源的配置，保证经济的运行与发展趋于社会总体目标。产业结构调节的结果直接关系到一国资源配置的效率和效能，更是直接影响到经济结构的优化、经济稳定增长以及就业、收入的公正分配乃至国际收支平衡等宏观调控目标的实现。所以，产业结构调节是政府经济行为的一个重要领域，也是宏观调控法所必须解决的问题。
众所周知，产生政府宏观调控行为的前提是市场机制存在的缺陷。这些缺陷一般在市场经济体制的国家都共同存在，而与该国的发展阶段无关。因此，我们可以发现为弥补市场机制缺陷的经济法的共性，可以找到市场经济条件下宏观调控的诸多共同法律手段。但是，在经济发展的过程中，发展阶段的因素又是不容忽视的。各国如何针对自己经济发展阶段的实际，选择主要的或基本的宏观调控手段，便成了十分现实的问题。在我国，发展市场经济所面临的首要问题是市场不发育或发育不足，致使对于发展中国家有特殊意义的潜在比较优势与结构效应靠市场的自身力量难以在短期内发挥出来，本应对资源配置起基础性作用的市场体系和市场机制因为发育不足而无法正常地发挥作用，这便在客观上要求政府承担起创造条件促进市场发育的任务，即通过政府有效地组织、利用社会力量来超越某些发展阶段，缩短超越过程。而政府创造条件的指向有三：即基础设施建设、地区倾斜、部门倾斜。[8]政府“组织”与“利用”方式的核心则在于正确处理政府与市场的关系，充分利用价值规律，充分利用国际社会现存的先进科学技术和管理经验。在我国，结构与效益始终是困扰经济健康发展的首要问题，是实现“两个转变”所必须解决的根本问题。而这两个问题的解决，结构调整是前提，效益是结构优化的必然结果。因此，在我国相当长的时期内，结构矛盾的缓解，结构效应的发挥对于经济的稳定持续增长具有特殊意义，它当然地成为了我国政府宏观调控的最基本任务和最主要手段。我国在提出建立社会主义市场经济理论后所实施的一系列经济政策，出台的各项产业政策也从实践上证明了这一点。与之相适应，根据我国产业结构成长的特点，确立政府有效推动结构成长的措施，调整政府与企业在产业结构调节过程中发生的各种社会关系的产业结构调节法，当然地应该成为我国宏观调控法体系中的基本法。
在过去计划经济体制下，计划法确应成为调整经济关系的基本法，因为离开了计划（尤其是指令性计划），整个经济将无法运行。但在建立社会主义市场经济体制的过程中，经济发展的要求以及计划法所存在的调整手段和调整对象单一、忽视市场对资源配置的基础性作用、计划必须具有强制执行力等缺陷使其不能胜任宏观调控基本法的重任，必须建立起以产业结构调节法为核心的宏观调控法体系。只有以产业结构调节法作为宏观调控基本法，才能针对我国市场发育不足的矛盾，正确地运用各种宏观调控手段，建立适应中国经济发展要求的宏观调控法律制度，实现宏观调控的总体目标。
如上所述，我们将产业结构调节法定位于宏观调控基本法，是由于市场经济的发展和我国现阶段经济发展特征对法律的要求所决定的。经济法作为国家干预经济的法律手段，它具有与经济体制发展密切联系的特征，产业结构调节法也不例外。 由此我们可以认为：产业结构调节法的地位可能会因为我国经济体制发展的要求和国家在一定时期内对基本宏观调控手段的选择而发生变化，但在现阶段乃至我国建立社会主义市场经济的过程中，产业结构调节法作为宏观调控法基本法的地位是不容置疑的。
二、产业结构调节法的宗旨
产业结构调节法的宗旨，是指产业结构调节法所要达到的目标，它是产业结构调节的各项法律制度得以建立的基础。对于这一目标的正确认识，有助于加深对产业结构调节法的调整对象和特征的理解，有助于深入认识产业结构调节法的地位和作用。因此，它也是研究产业结构调节法所不可忽视的问题。
产业结构调节法是经济法体系的一个组成部分，其立法宗旨当然应符合经济法的整体目标，建立在经济法的立法宗旨之上，或者说是经济法立法宗旨的具体化。如果将经济法的立法宗旨概括为：“通过协调运用各种调整手段来弥补传统民商法调整的缺陷，以不断解决个体的营利性和社会公益性的矛盾，兼顾效率与公平，从而促进经济稳定增长，保障社会公共利益，保障基本人权，调控和促进经济与社会的良性运行和协调发展”，[9]那么产业结构调节法的立法宗旨则应为：通过运用各种调整手段实现对产业结构的调节，促进资源合理配置，实现国民经济的持续稳定增长，保证经济与社会的协调发展。
经济法作为现代市场经济的产物，其在西方产生之始即以弥补传统民商法以及行政法在运用国家权力干预经济生活方面的不足为己任。这一方面是弥补民商法在自由主义状态下医治市场失灵不力的缺陷，另一方面也是弥补行政法为保障自由主义而过分强调对政府权力的约束的不足，从而广泛地建立经济管理机关并赋予它们以较宽的行政权和较大的裁量权，以保证政府经济职能的顺利实现。而在我国，由于市场经济发育不足，民商法极不发达，行政法也因其计划体制下行政命令的特殊性质而并不具备西方国家传统行政法的真正意义。过去我们在计划经济体制下制定和研究的经济法，并非以运用国家权力调控和规制市场为己任的真正意义上的经济法。 因此，在建立社会主义市场经济的过程中，我们也必须建立真正的经济法或新经济法。这样一个新经济法要求改善和规范政府的经济行为，正确认识政府行为与市场机制相互作用的基本规律，确立政府经济行为的间接调控与计划指导原则，以调控基本经济结构、保障社会公平、促进经济与社会的良性运行和协调发展为基本目标。而调控经济结构，促进资源合理配置，也正是产业结构调节法的基本目标。正是在这个意义上，笔者认为，产业结构调节法的立法宗旨与经济法的立法宗旨应该也必须是协调一致的。
产业结构调节法乃至整个经济法的有效实施，必须依靠民商法、行政法的密切配合。简言之，都必须有对政府与市场关系的正确认识。能使政府与市场在现实运行机制中产生某种互补性，是两者耦合的直接目的，但这种互补并非自动实现的。政府行为与市场机制以什么方式耦合，在很大程度上受制于政府行为主体（政府机构）与市场行为主体（企业）的存在方式与行为方式，并且政府与市场的作用范围也不是一劳永逸地划分的。 因此，政府的力量在这种关系中处于相当主动的地位，法律对政府行为以及企业行为的调整与两者作用的发挥意义重大，它所要实现的目标将直接关系到互补的成效。一般认为：从运作功能上讲，市场机制的基本功能是配置资源，政府行为的基本功能是解决资源利用问题，资源是否充分利用的标志，主要是经济运行的稳定与效率，以及收入分配的公正性。可见，在经济运行与发展过程中，市场机制主要处于资源配置的过程，这是经济运行与发展的基本方面，而政府行为主要使经济运行与发展趋于社会总体目标。产业结构调节作为政府宏观调控的主要手段，必须在充分尊重市场规律的前提下，以促进资源合理配置，提高资源利用率为首要目标。
充分利用市场机制，促进资源合理配置，既然是政府与市场相互补充所要实现的经济目标，也就必然要采用一定的运作形式，尤其是在确立政府行为主体与市场行为主体的存在方式与行为方式方面，要有一定的规则，这些规则的最佳表现形式就是产业结构调节法。它正是通过规定各产业部门在社会经济发展中的地位和作用，确定政府行政经济职能的基本原则和方式，体现政府对于市场机制的主动作用，体现政府对于克服市场机制缺陷的决心与意志。
充分利用市场机制，促进资源合理配置，还是实现国民经济持续稳定增长，保证社会经济协调发展的必要前提。资源合理配置和有效利用，是产业结构成长和充分发挥结构效应的必要条件。但在单纯的市场机制下，社会经济个体凭借自己对市场的价值判断或价值规律的自发作用来配置资源，极易造成资源的浪费和利用效率低下，继而影响到国民经济的整体运行。因此，要实现经济的持续稳定发展，必须发挥政府在产业结构调节方面的主动性，采取各种间接调控手段和引导措施，促进结构优化，促进资源的合理配置，为经济运行的高效率奠定坚实的基础。
产业结构调节法只有实现了在资源配置和利用过程中市场与政府互补的目标，促进资源合理配置，保证国民经济持续稳定增长，才能实现其更深层次也就是经济法的最终目标：保证经济与社会的协调发展。产业结构调节法作为政府宏观经济行为的主要法律依据，一方面是通过提高经济运行效率来促进经济的稳定增长，另一方面则在调控过程中注意解决效率与公平的矛盾，兼顾公平与社会公共利益，调控和促进社会与经济的良性运行和协调发展。作为市场主体的经济个体，都是以营利为目的、以利润最大化为目标参与到经济运行过程中宋的。 由于其逐利行为可能给社会公共利益带来不利影响，产业结构调节法在运用各种手段调整资源配置方式的过程中，还必须注意消除个体营利行为的不良影响，保护社会公益，以免各种非法的、不当的逐利行为给社会、国家和国民造成损害，以保证经济法最高目标的实现。
三、产业结构调节法与其相关部门的关系
产业结构调节法作为国家宏观调控经济的基本法律以及协调市场机制与政府行为的重要法律手段，在我国相当长时期内未受到应有的重视，往往被认为是产业政策，有时被视为是计划法、基本建设投资法，甚至是企业法的内容。这种混淆，一方面是对产业结构调节法缺乏正确认识的结果，另一方面也影响到对这一法律规范群的研究。因此，必须理顺这些关系。
（一）产业结构调节法与产业政策
所谓产业政策，一般是指关于一定时期内的产业结构变化趋势和目标设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策和措施。产业政策一般包括在产业之间促进资源合理分配的政策一一产业结构政策，在产业内部促进组织结构合理化的政策一一产业组织政策，在产业中促进科技进步的政策一一产业技术政策以及财政、金融、进出口、劳动工资、企业整顿等政策。[10]从产业政策的概念及内容不难看出产业结构调节法与产业政策的下列关系。
产业结构调节法与产业政策都是旨在促进资源合理配置和产业结构合理化，促进经济健康发展的措施。但它们却是两种不同的措施：
1.产业政策是以产业结构政策为核心的政府决策体系，其主要内容是促进产业结构合理化的目标和措施。产业结构调节法是以产业结构调节关系为对象的法律规范体系，其主要内容是规定国家的宏观经济调控职能及调控手段，体现为法律关系主体的具体权利义务。
2.产业政策通过具体规定实现其目标和设想的具体措施、具体的指标体系，以切实保证政策的实现。而产业结构调节法相对则较为抽象和概括，它是对产业结构调节的原则、调整方法和手段的规范化、制度化，具有法律的规范性和普遍适用性特征。可能会产生各行各业的产业政策，但不可能产生针对某一具体行业的产业结构调节法。
3.产业政策的时间性、灵活性更强。产业政策作为政府推行的经济政策，一般而言，其实施的时期不宜过长，而在实施过程中发现问题及时修改的可能性也更大。而产业结构调节法作为规定产业政策原则和方法的制度体系，则具有相对的稳定性，其修改也必须经过法定程序。
（二）产业结构调节法与计划法
计划法通常表示两种含义：其一是国家用计划方法干预、组织、管理国民经济的法律规范；其二是确定国家机关、社会组织在计划管理体制中的地位，以及调整它们在编制、审批、执行、检查和监督国民经济和社会发展计划过程中所发生的计划管理关系的法律规范。第一种意义上的计划法，主要是一些市场经济国家为实现一定的计划内容，由立法机关颁布的专门法律；第二种意义上的计划法，是社会主义国家实行计划经济的基本法律手段，其内容包括计划法的目的、任务和基本原则，计划指标体系，综合平衡原则和方法，计划管理体制，计划编制、审批程序，计划法律责任等。计划法与产业结构调节法在立法对象以及立法目标方面存在着共同性，都是国家宏观调控的重要法律，但两者也存在着重大差别：
1.调整对象不同。计划法的调整对象为计划关系，其产生的基础是计划经济，尤其是过去我国的那种忽视和排斥价值规律和市场调节作用，国家的经济管理职能延伸至公民和法人的微观经济活动的计划经济。而产业结构调节法的调整对象是产业结构设置关系，其产生的基础是市场经济，是国家运用宏观调控手段配置资源的方式。
2.法律关系客体不同。计划法律关系的客体是单一的计划行为。而产业结构调节法律关系的客体包括物、行为和与人身相联系的精神财富或非物质财富。
3.调节手段不同。计划法的调节手段主要是规定计划体系、指标体系以及计划程序。产业结构调节法的手段则相当多，有包括计划手段在内的财政手段、金融手段、直接干预手段、政策手段、行政指导手段等多种形式，而且这些手段的运用是以充分发挥市场调节机制为前提的。
（三）产业结构调节法与投资法
投资法是关于调整国家、企业以及其他组织在投资过程中所发生的投资关系的法律规范的总和。产业结构调节必然会引起投资方向、投资规模的变化。 因此，产业结构调节法与投资法也存在着密切的联系。产业结构调节法对投资法具有指导作用，投资法与产业结构调节法的协调也直接影响到产业结构调节法的实施。它们的区别在于：
1.调整对象不同。投资法的调整对象是投资关系，主要是投资过程中所发生的管理关系、借贷合同关系和货币监督关系。而产业结构调节法的调整对象是产业结构设置关系，其调整对象的范围远比投资关系广泛和复杂。
2.主体不同。投资法的主体为投资者与被投资者及其监督管理部门，其主体双方都是不特定的。产业结构调节法的主体则是国家或政府与接受调控者，其一方当事人是恒定的，双方不得变更，也不得选择。
3.产业结构调节法从效力层次上看应该是投资法的上级法。为实现产业结构合理化、资源配置的优化，国家和政府运用各种手段对于投资方向、投资结构、投资比例等投资关系进行调控，促使经济向预定的方向发展，是政府促进产业结构演进的重要手段之一，而这种对投资的调控又必须与其他宏观调控手段相结合。因此，产业结构调节法的基本原则和制度对投资法具有直接的指导意义，投资法必须依据产业结构调节法宋制定，并充分注意与产业结构调节法的配合才能真正发挥作用。
（四）产业结构调节法与企业法
企业法是调整企业组织形式、经营管理活动以及企业与国家关系的法律规范体系。产业结构调节法的基本内容可以说与企业息息相关。产业结构的合理配置需要通过企业加以实现，产业结构调整的结果直接关系到企业的活力、企业的规模结构、企业的组织结构、垄断与竞争等一系列问题。企业既是市场活动的主体，也是组成产业结构的基础单元，因而必须正确处理企业法与产业结构调节法的关系。
1，企业法与产业结构调节法分属于经济法的两个子系统，企业法属于经济主体法的范畴，产业结构调节法属于宏观调控法的范畴，其调整的对象、内容、客体、手段都有很大的差别。
2.产业结构调节法通过对产业发展及产业结构布局等的干预，促进或限制某些产业的发展，必然会对产业内部和企业组织结构产生影响，有时为实现产业调节的目的，国家也会直接对企业组织结构进行干预，加速产业结构的转换，以优化产业结构。但是，国家产业结构调节法并不能直接取代企业法，它只是对不同产业的企业形式及组织结构提出原则要求，具体的企业组织制度、设置程序及条件、企业的具体权利义务都应由组织法加以规定。
3.产业结构调节法作为宏观调控法必须注意处理与企业法的关系，将增强企业活力作为重点，克服产业结构调整过程中可能产生的副作用。产业结构调节法的许多制度是通过扶持特殊行业或企业得以实现的，但扶持过度则可能产生这些行业或企业对政府的过分依赖，反而丧失了活力。因而，产业结构调节法的激励机制，必须建立在充分利用市场机制的前提下，以创造良好的市场竞争环境为条件。这就需要企业法对企业的主体资格与权利义务予以明确规定，使企业获得市场竞争的良好条件，从而充满活力，能够对政府采取的各种产业结构调节措施或激励作用作出积极敏锐的反应。
注释：
[1] 参见吕忠梅：《产业结构调节法初探》，《法商研究》1994年第6期，第5-10页。
[2] 参见[美]保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第1 2版），高鸿业等译，中国发展出版社1 992年版，第68页。
[3] 参见黄文杰：《法国宏观经济管理》，复旦大学出版社1 990年版，第7页。
[4] 参见[美]保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第12版），高鸿业等译，中国发展出版社1 992年版，第68页。
[5] [美）保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯：《经济学》（第12版），高鸿业等译，中国发展出版社1992年版，第 1166页。
[6] 参见马洪主编：《什么是社会主义市场经济》，中国发展出版社1993年版，第197页。
[7] 参见马洪主编：《什么是社会主义市场经济》，中国发展出版社1993年版，第196页。
[8] 参见陈宪：《市场经济中的政府行为》，立信会计出版社1 995年版，第103-104页。
[9] 张守文、于雷：《市场经济与新经济法》，北京大学出版社1993年版，第94页。
[10] 参见周叔莲、杨沐主编：《国外产业政策研究》，经济管理出版社1988年版，第4页。
