【摘要】退耕还林在我国已实施了10年，取得了较好的生态和社会效益。在建设生态文明的新时期，巩固退耕还林成果尤为必要。本文指出了现阶段退耕还林中存在的主要法律问题并作了简要分析，提出了对策建议。
【英文摘要】Returning farmland to forest has implemented for 10 years in our country, has obtained the good ecology and the social efficiency. In the construction ecology civilizations new time, the consolidated Returning farmland to forest achievement is especially essential. This article had pointed out in present stage Returning farmland to forest exists the main legal matter and has made the summary analysis, put forward the countermeasure proposal.
【关键词】退耕还林；成果巩固；法律问题
【英文关键词】returning farmland to forest；The achievement is consolidated；Legal matter
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、我国退耕还林工程进入成果巩固阶段
　　
　　退耕还林是指在水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡耕地和沙化耕地，以及生态地位重要的耕地，退出粮食生产，植树或种草。国家实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的粮食补助、种苗造林费和现金补助。退耕还林是党中央国务院为加强生态环境保护和建设作出的一项重大决策，是西部大开发重点工程，是提高生态环境承载能力、建设生态文明的重大举措。
　　
　　退耕还林工程自1999年10月率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。截至2008年底，退耕还林工程共完成退耕地造林1.39亿亩、荒山荒地造林2.37亿亩、封山育林2700万亩，累计造林4.03亿亩。中央累计投入1961亿元，按现行政策执行到规划期结束，中央还将投入2404亿元。加上巩固退耕还林成果专项规划中地方配套资金、退耕户自筹等资金，工程投资总额将达5119亿元。工程覆盖25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民。工程实施取得明显成效：一是有效改善了生态环境，生态效益开始显现。二是增加了退耕农户收入，拓宽了农户增收渠道。三是调整了农村产业结构，促进了特色林产业发展。四是建立了生态保护屏障，粮食生产连年稳产增产。五是提高了全民生态保护意识。[1] 退耕还林是建国以来投资最大、造林最多、涉及面最广、效果最显著的重大生态工程。
　　
　　2005年4月17日国务院办公厅发出“关于切实搞好五个结合，进一步巩固退耕还林成果的通知”，各地逐步进入退耕还林工程建设和成果巩固。2007年8月，国务院《关于进一步完善退耕还林政策的通知》的下发，标志着退耕还林进入巩固退耕还林成果的新时期。[2]
　　
　　二、巩固退耕还林成果的法律保障及其面临的法律难题
　　
　　（一）巩固退耕还林成果的法律保障
　　
　　2000年9月，为了加强对退耕还林试点工作的指导，在退耕还林实施初期国务院下发了《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》，对确保退耕还林的顺利实施和健康发展起到了重要保证作用。但是，在试点期间也出现了一些需要研究和解决的问题，有些政策措施也要进一步完善。为把退耕还林工作扎实、稳妥、健康地向前推进，2002年4月下发了《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》。为了做好退耕还林工作，国家就此专门立法，那就是2002年12月通过、2003年1月起实施了《退耕还林条例》。这一系列法规，从一开始就注重退耕农户利益、重视退耕还林的规划、种苗质量等关涉退耕还林成败的基本问题，这些法规的实施，对退耕还林工程的顺利进行、生态环境的显著改善和退耕区群众的生活起了重要的保障作用。
　　
　　由于退耕还林的政策法规立足退耕户的实际和生态环境的现实需要，受到了广大农民的拥护和支持，加快了国土绿化进程，增加了林草植被，水土流失和风沙危害强度减轻。但是，由于解决退耕农户长远生计问题的长效机制尚未建立，随着退耕还林政策补助陆续到期，部分退耕农户生计将出现困难。为了巩固退耕还林成果，解决现实中存在的问题，2007年8月，国务院又发出《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，从指导思想、目标任务和基本原则、政策内容、配套措施及组织实施方面做了较详尽的规定，成为巩固退耕还林成果的重要法律依据。
　　
　　现阶段，上述政策法规与《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国森林法实施条例》一起成为指导退耕还林工程顺利进行的法律依据，也成为巩固退耕还林成果的重要法律保障。但是，由于现实情况的多样性和复杂性，尽管退耕还林的政策法规较为全面，依然不能避免实践中出现的问题。
　　
　　（二）巩固退耕还林成果面临的法律问题
　　
　　1、生态优先与退耕户长远利益的矛盾
　　
　　《退耕还林条例》第四条规定：退耕还林必须坚持生态优先。但同时又规定退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，提高粮食单产等相结合。在退耕还林的一系列政策法规中，退耕户的当前利益得到了法律的保障，如规定钱粮补助并有一定期限。对其长远利益，根据现有政策法规及实践，其中之一是发展立体经营，鼓励林果、林灌、林草间作。这种间作方式不但难以完成80%的生态林目标，而且难以形成稳定的生态系统，土壤、植物、动物、菌类和微生物之间的相互作用也会遭到破坏。导致还林地迟迟不能郁闭成林，难以达到生态预期和退耕还林的目的。
　　
　　2、钱粮补助与生态补偿不对称
　　
　　我国的退耕还林法律政策，从一开始就关注退耕农户的利益，规定了一定期限的钱粮补助。在2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》中又将这一补助期限适当延长。这样规定考虑了生态补偿因素，在一定程度上解决了退耕户的生活困难，鼓励了他们退耕还林的积极性。但在补偿标准计算中，实际上只计算了农民原来种植粮食的机会成本，没有补偿发展机会成本的损失，与瑞典等发达国家对退耕造林实行50％的补助率相差甚远。[3] 退耕还林的钱粮补助根本不能补偿退耕户的实际损失，更不能体现他们在还林工作中的劳动所得。退耕户在长期的还林劳作中，在劳动力价值日益上涨的经济大潮中，他们会慢慢算清这笔帐而挫伤他们还林的积极性，也有失社会公平。所以这样规定不符合生态补偿的实施要求。
　　
　　3、规划的应有作用不能充分发挥
　　
　　退耕还林规划应当包括下列主要内容：范围、布局和重点；年限、目标和任务；投资测算和资金来源；效益分析和评价；保障措施。退耕还林规划应当与国民经济和社会发展规划、农村经济发展总体规划、土地利用总体规划相衔接。规划是“比较全面的长远的的发展计划”，退耕还林的这些规划，在工程实施和成果巩固阶段都有重要的指导意义。2007年《国务院关于完善退耕还林政策的通知》第十条规定“为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排。国务院有关部门要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制订退耕还林工程建设规划。”这样的调整，说明在规划制定之初缺乏全面长远的考虑，特别是没做到将退耕还林规划与土地利用总体规划的衔接，影响了退耕还林工程的进程，直接影响了退耕还林的成果。
　　
　　规划中没有规定自行退耕还林者退耕地范围和还林实施方案，但在其他部分规定了不予钱粮补助和承包经营人的林木所有权。这样规定将自行退耕还林者的还林行为排除在法律之外，他们的退耕地是否符合退耕条件没有法律引导可能会与耕地保护发生冲突，不予补助也可能挫伤农户在未纳入规划的应退耕地造林的积极性。
　　
　　4、退耕林管护重视不够
　　
　　退耕林的管护是巩固退耕还林成果的重中之重，只有管护的好，才能提高退耕林的保存率，真正实现退耕还林的生态目标。根据《国务院关于完善退耕还林政策的通知》，其主要目标之一是确保退耕还林成果得到切实巩固，加强林木后期管护，搞好补植补造，提高造林成活率和保存率，杜绝砍树复耕现象发生。从立法上看，间接保护林木的措施较多，如为了杜绝复耕，延长了对退耕农户的补助期限，并建立巩固退耕还林成果专项资金解决他们长远生计问题；巩固退耕还林成果的专项规划也是从退耕户的长远利益出发制定。但具体到退耕林的直接管护，只有检查验收、复查及联系会议制度的词句规定。这些规定如何具体落实，相关政策法规没有进一步明确规定。导致立法上只重视造林，对林木管理重视不够。
　　
　　三、对策建议
　　
　　（一）依法坚持生态优先不动摇
　　
　　从建设生态文明的要求来看，生态目标是退耕还林的直接追求，退耕还林的相关政策法规应重点体现这一直接目标，这是立法的根本要求，否则会重蹈现行环境法“二元目的”论的覆辙。二元论是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现，我国从环境保护基本法到单行法都受其影响，直接影响了我国环境资源法的实施，对我国的环保事业产生的负面影响国人有目共睹。退耕还林坚持生态优先，应消除一切经济干扰因素。虽然推行中要关注退耕户的当前和长远利益，但不能因退耕户的利益需要而放弃生态优先的原则。退耕还林既关系到退耕户的利益，也关系到我国耕地保有量警戒线的规定和粮食供给问题，如果处理不当，生态优先极易成为空谈。在利益和生态的复杂博弈中，只有从立法高度予以明确规定并认真执法生态优先原则，才能提高森林覆盖率，改善生态环境，达到生态文明建设的要求。
　　
　　（二）依法搞好退耕还林成果巩固专项规划
　　
　　对退耕还林成果巩固提前做好阶段性安排和部署，依法搞好退耕还林成果巩固专项规划，是巩固退耕还林成果的前提和规范工程建设的科学依据。该专项规划，不能只盯着森林覆盖率、存活率和退耕还林工程规模，应全面考虑生态要求和退耕区经济发展要求、耕地保有量和粮食供给的需要、退耕户当前利益和长期发展利益的现实、林木种植和管护的客观情况等关系退耕还林全局的复杂情况制定专项规划。不能根据工程进度推进一段搞一个规划，工程完工了没达到预期效，所以依法规划可防止工程建设的盲目性和随意性。
　　
　　（三）立法严格实施生态补偿，切实关注退耕户利益
　　
　　《退耕还林条例》所体现的现代立法精神之一就是保护农民利益[4]。其实从这一工程试点开始到10年后的今天，保护农民利益始终是退耕还林政策法规的重要组成部分。但是仅有的钱粮补助根本不符合我国目前实施的生态补偿机制的要求，这部分补助仅仅是退耕户的粮食损失。所以应重视退耕户的发展权，以经济发展大潮中劳动力价值去衡量退耕户的劳动价值，对他们实施生态补偿。除了中央拨款外，应探索横向生态补偿的方法和途径。有的生态受益地区财政盈余较多，变相通过各种途径用完当年的财政拨款，如城市路面挖了填，填了挖；原本整齐的临街建筑统一粉刷成一色的形象工程。应通过严格财政审计将年度盈余资金横向以生态补偿方式划拨到退耕还林地区，既减轻了中央和退耕区财政压力，又调动了退耕户还林、管护的积极性，对退耕成果巩固起到积极作用，有力的支持了生态优先的推行。
　　
　　（四）明确退耕林管护细则
　　
　　在后续政策法规中规定或专门出台退耕林管护细则，加大退耕林管护力度和执法，是巩固退耕还林成果不可缺少的部分。如何使退耕还林成果不反弹，如何检查验收、复查、其标准和查验者的资质，如何提高造林成活率和保存率，如何杜绝砍树复耕现象，如何实行封山禁牧、舍饲养畜，生态林80%的丈量标准和计算方法等具体问题都应有可操作性的规定。应组织退耕林管护调研和研究，宣传推广退耕林管护的有益做法。
　　
　　“十年树木”，当年的退耕地有的已林木参天，有的却在法律政策与经济利益的博弈中变得林不像林、地不像地。在建设生态文明的今天，只有坚持生态优先，在退耕区实施完全的生态补偿去充分保障退耕户利益，再配套实施管护措施和其他相关制度，还林地会处处林木参天。
 
【作者简介】
李雅萍，西北政法大学经济法学院，陕西西安。

 【注释】
[1]吕忠梅主编，《环境资源法学》，中国政法大学出版社，2005年8月第1版。
[2]董小君，建立生态补偿机制关键要解决四个核心问题，中国经济时报，2008年1月3日。
[3]李青松，从《退耕还林条例》谈现代立法精神，《林业经济》2003年第8期。
[4]张秀丽等，退耕还林的法律保障，《内蒙古林业调查设计》2005年03期。
 
【参考文献】
 [1] 全国巩固退耕还林成果现场会典型经验交流之三：巩固退耕还林成果 促进农业增产农民增收
[2] 退耕还林成效显著任重道远//www.yndaily.com　 2008年10月07日 11:12 云南日报网，访问日期2009年6月20日。
[3] 董小君，建立生态补偿机制关键要解决四个核心问题，中国经济时报，2008年1月3日.
[4] 李青松，从《退耕还林条例》谈现代立法精神，《林业经济》2003年第8期