2006年7月，原告刘某对其居住的北京市某区某镇某村的一段道路进行了修缮，修缮后在该路上设置了铁门并上锁。2006年9月，第三人吕某等七户村民联名写信，以刘某的上述行为直接影响其正常生活为由，要求某镇政府进行解决。2006年11月17日，镇政府作出了《关于对某村居民刘某家安装铁门的处理意见通知》，处理意见确认刘某所修缮并加设铁门的道路属于集体所有，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，要求刘某自行拆除铁门。刘某认为：该道路是原告个人出资所建，在该条路上安装铁门是为了防止大型机动车通过造成对路面的破坏以及路边绿化的破坏，并未影响其他人正常生活。镇政府作出的处理意见不当。故原告请求法院依法撤销被告作出的《关于对某村居民刘某家安装铁门的处理意见通知》。

二、审理结果

    一审法院经审理认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条应当是关于土地权属争议案件管辖的规定，而土地权属争议则是指土地所有权或者使用权归属争议。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条第二款的规定，被告某镇政府对于个人之间、个人与单位之间的土地权属争议具有处理职权。然而，第三人吕某等七户村民要求被告某镇政府所解决的是原告刘某在公共道路上设置铁门，影响其正常生活的问题，该问题并非属于土地权属争议。因此，被告某镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条，对原告刘某作出的《关于对某村居民刘某家安装铁门的处理意见通知》，适用法律有错误。再有，国土资源部发布的《土地权属争议调查处理办法》（2003年）规定了土地权属争议案件的处理程序，而被告镇政府在以土地权属争议案件作出《关于对某村居民刘某家安装铁门的处理意见通知》的过程中，也并没有遵循《土地权属争议调查处理办法》（2003年）所规定的法定程序。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目、3目的规定，判决：撤销北京市某区某镇人民政府作出的《关于对某村居民刘某家安装铁门的处理意见通知》。

    一审宣判后，双方当事人均未提出上诉。

三、分析意见

    行政合法性原则是我国行政法基本原则之一，是指行政机关的活动必须遵守法律，法律规定了行政机关活动的权限、手段、方式，行政活动都必须以法律为依据，法无明文规定不得为之，严格遵守法律的有关规定，违法者必须承受相应的法律后果。 其目的在于防止行政权过于强大，制约行政权的行使，要求行政权在法律法规规定的权限、程序上依法行使，保障行政相对方的合法权益。

    在本案中，可以肯定的是刘某在集体所有的道路上设置铁门并上锁的行为是错误的。但是对于这种行为，镇政府是否可以作出处理意见呢？

    目前在我国并没有专门规定乡镇政府相关职权范围等的法律法规，大部分对于乡镇政府的赋权散见于各种规范性文件中。在本案中，镇政府提出其职权依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第十六条，即“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”

    1.被告辨析法律关系错误，进而造成适用法律错误。

    由《中华人民共和国土地管理法》第十六条可以看出，人民政府可以处理的事项应该是“土地所有权和使用权争议”。这种争议应该是所有权或者使用权归谁所有的争议，例如刘某认为其拥有该条道路的所有权或者使用权，而第三人认为刘某不拥有，或者认为第三人在该条道路上有所有权或者使用权。也就是说该条规定的争议是指权属上的争议，而不是像被告镇政府理解的所有权行使的争议。在本案中，原告刘某及第三人吕某等七户村民均明确表示该道路属于集体所有，而非刘某个人所有。原告与第三人之间对于土地权属上无争议。

    刘某与第三人吕某等七户村民之间的矛盾实际上是一种相邻关系纠纷。相邻关系是指两个以上相毗邻的不动产所有人或使用人在行使各自不动产所有权或使用权时，因相互间依法应当给于必要的便利或应当接受必要的限制而发生的权利义务关系，其中一方有权请求相邻他方提供便利或者接受限制。也就是说，刘某对于集体所有的道路拥有使用权，第三人吕某等七户村民亦拥有使用权，在两个权利各自行使时应该给于他方必要的便利，而刘某安设铁门并上锁的行为，给相邻方造成了妨碍，影响了第三人吕某等七户村民的正常出行。

    因此，被告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，认定原告与第三人之间纠纷为土地权属争议，而对原告作出的处理意见，适用法律有错误。

    2.人民政府拥有处理土地权属争议的职权，而不拥有处理相邻关系的职权。

    《中华人民共和国土地管理法》赋予了人民政府以处理土地权属争议的职权。并且规定当事人如果对人民政府的处理决定不服，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。也就是说人民政府虽然有处理土地权属争议的职权，但是其职权的行使不具有终局性，其处理结果要接受法院的监督。

    但是翻阅我国法律却找不到赋予人民政府以处理相邻关系的职权。当事人需要通过诉讼手段解决之间的相邻关系纠纷。这是因为：

    从人民政府的内部设置上看，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条及第十一条 可以看出，人民政府是土地登记和管理部门。一方面大量的土地权属证明文件是由人民政府保存的，另一方面土地权属纠纷的产生往往具有政策性，也就是说一些历史遗留问题和政策变迁是土地权属纠纷产生的非常重要的原因。而在解决历史遗留问题和政策性问题上，行政机关掌握司法机关所不享有的各种权力资源，“如减免税负、批租土地、给予特许经营等，在解决纠纷过程中可以通过不同的资源调配，实现纠纷之有效解决” 。因此这两个方面上，行政机关具有司法机关不具有的优势。而在相邻关系纠纷的解决上，人民政府就不具有这样的优势。

作者：张莹