【摘要】本文着眼于对我国饮用水源进行立法规制，在对我国饮用水水源污染防治条例制定的必要性和可行性分析的基础上，对我国饮用水水源污染防治条例制定的最新动态进行探微，为我国饮用水源法制建设进行了有益的探索。
【英文摘要】From the prospective of legislation on source of drinking water in China, the author analyses the necessity and feasibility of setting down the byelaw of source of drinking water in China. Then he put forward to exploring the newest developments of byelaw on source of drinking water in China. Thus, the legal system of source of drinking water is improved.
【关键词】饮用水源；污染；防治；条例；动态
【英文关键词】source of drinking water;pollution;prevention;byelaw;development
【写作年份】2009年

【正文】
    笔者有幸参加饮用水水源污染防治条例制定的相关立法工作 [1]，针对目前饮用水水源污染防治中存在的问题、现行法律法规规定的情况，对饮用水水源污染防治条例制定的最新动态进行探微，以期促进饮用水水源污染防治工作的开展。
   
    一、饮用水水源污染防治条例制定的必要性
   
    （一）现行饮用水源保护中存在的问题
   
    目前我国的饮用水源环境保护的形势不容乐观，一些地区饮用水水源保护区水质仍然较差。据中国环境监测总站2006年6月发布的《113个环境保护重点城市集中式饮用水源地水质月报》，有16个城市水质全部不达标，占重点城市的14%；有74个饮用水源地不达标，占重点城市饮用水源地的20.1%；有5.27亿吨水量不达标，占重点城市总取水量的32.3%。据有关部门的初步统计，目前全国还有3亿多农民饮用不合格的水。由于氮磷污染物没有得到有效控制，加之面源污染的增加，部分水源地氮磷超标问题日益突出，水华现象偶有发生，由此带来的藻毒素污染直接威胁到群众健康。部分地区由于资金、人员及设备缺乏，不能完成饮用水水源水质常规监测，难以保障水源安全，尤其是在污染事故发生时难以实时跟踪水质变化。部分地区缺少专业饮用水水源巡查队伍及现场监测设备，饮用水水源环境保护巡查工作开展尚不理想。突发性环境事件频发。2005年，环保总局共接到突发环境事件报告76起，其中特别重大事件3起，重大事件13起，绝大多数导致了水环境污染。2006年上半年，总局处理的突发性环境事件86起，使一些地方水环境受到严重破坏。由于绝大部分突发性环境事件都涉及水污染，使饮用水安全受到严重威胁。
   
    （二）现行饮用水源保护法律法规中存在的问题
   
    我国现在还没有对饮用水水源地保护的综合性法律法规，现阶段饮用水源保护法律制度主要散见于以下法律法规：《环境保护法》、《水污染防治法》及其《细则》、《水法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》中，现阶段我国在饮用水水源地保护法方面的缺陷性已不能满足可持续发展经济的要求，也不符合建设和谐社会的要求。首先，处罚不力，水源地地位没有受到足够重视。对新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目仅限于“停业或者关闭”，而无更加严格的法律责任，不足以防止污染。对于在饮用水源保护区内设立排污口等行为仅仅规定限期治理、责令改正、罚款等行政处罚，且只有一个等级的、数量不大的罚款，对污染者没有因污染程度等不同的处罚区别，加剧了污染的发生和扩散。同时，没有规定对污染严重的污染者实施刑事处罚，不足以起到威慑污染者的目的。其次，责任不明。在《水污染防治法》第六章的其他条文中，立法者将饮用水水源污染所应承担的责任统一归到了水体污染责任中。众所周知，饮用水水源地对于民生的影响是直接而重大的。如果将这方面的责任归于一般的水体污染中，会弱化饮用水水源地的地位，不利于对其进行完善的保护，更不利于加强人们对于饮用水水源地的保护意识。因此，很有必要将饮用水水源地这一水体污染责任独立出来加以加重处罚措施的规定。第三，执行难度颇大。如饮用水水源地的存在客观上对农民的生活产生了一定负面影响，如何对饮用水源地的农民进行补偿，从而促使其自觉自愿保护饮用水，在相关法律条文中并未提及。这也为饮用水水源地保护造成了一定的难度。
   
    二、饮用水水源污染防治条例制定的可行性
   
    （一）饮用水源保护得到高度重视
   
    饮用水水源保护是保障人民身体健康的头等大事，也是水污染防治工作的重点任务之一。温家宝总理在2005年中央人口资源座谈会上强调“要切实抓好水污染防治，加强对城乡污染源的监控，保护饮用水水源地，保障群众饮水安全”；并在2006第六次全国环保大会上再次指出：“保障饮水安全直接关系到人民群众的生命和健康，要切实保护饮用水水源地”；在环境保护部《关于全国重点城市集中式饮用水源地有机物污染情况的报告》上批示：“饮水安全涉及群众利益，要高度重视饮用水源地污染防治工作。赞成所提各项措施，要狠抓落实和监督检查。”2006年2月，国务院组织中央编办、国家发展改革委、教育部、财政部、国土资源部、建设部、水利部、卫生部、环境保护部等部门专题研究饮用水安全问题，国务院发出《研究饮用水安全有关问题的会议纪要》（国阅 [2006]22号），将城市与农村饮用水安全保障工作作为全国建设小康社会、构建社会主义和谐社会的重要内容，从法制建设、规划编制、污染防治、工程措施等方面入手，明确任务、落实责任，采取综合手段保障饮用水安全。启动饮用水水源保护专项立法工作，是为了落实党中央、国务院领导的指示精神，落实国务院的工作部署，进一步加强饮用水水源的环境保护工作，确保人民群众的饮水安全和身体健康，进一步推动全面建设小康社会的宏图伟业。
   
    （二）理论基础
   
    《环境保护法》、《水污染防治法》及其《实施细则》、《水法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》对饮用水源的保护提供了一些理论基础。为加强饮用水源地保护工作，环境保护部组织开展了全国饮用水水源保护区划定及监管工作，编制了《全国饮用水源地环境保护规划》。发展改革委、建设部等部门共同研究起草了《关于加强饮用水安全保障工作的通知》；建设部加强了对城市供水水质的督查，颁布了《城市供水水质标准》；水利部加强了对地下水超采区的综合治理。将开展全国饮用水水源保护区环境状况调查，评估各饮用水水源保护区的环境质量、管理状况；开展执法检查，清理保护区内排污单位，对合法的项目要求其达标排放，对违规项目，向原批准保护区的人民政府提出关闭建议。因此，有必要制定《饮用水水源污染防治条例》，加强饮用水水源的环境保护工作，确保人民群众的饮水安全和身体健康。
   
    （三）实践经验
   
    各级环保部门在饮用水水源的环境保护中也已经积累了大量的管理经验。环境保护部制定出台了《饮用水水源保护区划分技术纲要》，作为保护区划定的技术规范性文件，指导了一、二级保护区的划定工作。目前，全国大部分城市已经制定了饮用水水源保护区划，划定了一级保护区和二级保护区，并按照相关法律、条例和规定开展饮用水水源地的环境管理；个别地方还在保护区外，划定了准保护区；这些对各地饮用水水源保护起到积极作用。据我局对全国31个省市区饮用水水源保护区划定工作汇总的结果，目前，全国划定饮用水水源一级保护区和二级保护区共计5716个。2006年环境保护部在污控司增设了饮用水源保护处。在2006年“整治违法排污企业保障群众身体健康”环保专项行动中，饮用水水源地保护被作为一项重要的内容；2006年7月，我部在南京召开全国饮用水源地保护专项执法检查现场会，正式启动饮用水源地保护专项执法检查，并于9月份组织检查组对专项执法检查活动开展情况进行了抽查。这些工作的开展，为制定《条例》打下了很好的实践基础。
   
    （四）国际上相关立法经验借鉴
   
    饮用水源保护是一个全球共同关注的问题，国外及国际社会自20世纪就开始运用法律等手段对饮用水源进行调控和保护。如美国国会1974年制定《安全饮用水法》，其目的是控制饮用水水质和保护地下饮用水源，并授权美国环保局保护人们饮用水的安全。法国主要是通过《公共卫生法典》对饮用水源进行保护，虽没有专门的饮用水源保护法典，但对饮用水源保护的法律调控也极其健全。日本明确规定饮用水源的公共所有，如《河川法》规定，河川为公共物，其保全、利用以及其他管理必须妥善进行以期达到立法目的。日本通过《公害对策基本法》，确立了国家环境管理的基本观念和原则；《水质污染防治法》将国家环境管理引入水质污染防治领域。
   
    三、《饮用水水源污染防治条例》制定的最新动态探微
   
    《饮用水水源污染防治条例》对饮用水源进行了全面而细致的规定，极具可操作性。主要从以下方面着手：
   
    （一）集中式饮用水源保护区的污染防控
   
    《水污染防治法》及其《实施细则》、《水法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》对集中式饮用水源保护区的污染防控有一些规定取得了一定的效果。在此基础上，《饮用水水源污染防治条例》有如下突破：
   
    1.首次明确规定在饮用水水源一级和二级保护区内，禁止设置排污口；已设置的排污口，由县级以上地方人民政府责令封堵或拆除。
   
    2.将集中式饮用水源保护区划分为地表水源保护区和地下水源保护区来进行保护。其中地表水源保护区又分为地表水源一级保护区、二级保护区和准保护区分别予以保护。地下水源保护区又分为地下水源一级保护区、二级保护区和准保护区分别予以保护。
   
    3.立法方式上的突破。明确规定在准保护区禁止的活动在二级保护区当然禁止，在二级保护区禁止的活动在以及保护区当然禁止，这样，避免了立法上的重复，更具可操作性。如规定：在集中式饮用水地表水源一级保护区内，除遵照本条例关于二级保护区的规定以外，还禁止从事下列活动：
   
    （1）新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。
   
    （2）使用剧毒和高残留农药；
   
    （3）畜禽养殖、投饵性水产养殖；
   
    （4）围水造田；
   
    （5）禁止停靠与保护水源及实施紧急救援任务无关的船舶、车辆；
   
    （6）禁止运输垃圾、油类及其他有毒有害物品的船舶、车辆通行；
   
    （7）采石、采沙、采矿、采油
   
    （8）从事旅游、洗涤、游泳、垂钓以及其他可能污染水体的活动。
   
    4.对于各级保护区禁止的活动规定得很具体，考虑得很全面，加上概括性条款来兜底，更具可操作性。如在集中式饮用水地表水源准保护区内，禁止从事下列活动：
   
    （1）禁止新建、扩建下列对水体污染严重的建设项目：
   
    ①印染、制革、电镀、化肥、染料、医药、农药、线路板、废物加工利用等排放有毒有害物质的工业企业；
   
    ②冶炼、炼油、化工、动物屠宰等环境风险较大的企业；
   
    ③造纸、制浆、酿造、皂素、食品加工、废旧车船电器拆解、船舶制造及修理、规模化畜禽养殖等水污染物排放量大的企业；
   
    ④核设施及放射性设备的加工企业；
   
    ⑤其他地方认为需要禁止的工业企业。
   
    （2）非更新性砍伐破坏水源涵养林、护岸林及保护区植被；
   
    （3）建设一般工业固体废物、危险废物集中贮存、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场；
   
    （4）向水域及最高水位线以下的滩地和岸坡倾倒、堆放固体废物；
   
    5.首次以条例的方式对地下饮用水源保护区禁止从事的活动进行规定。一份为1977年联合国水源会议准备的科学评估报告指出淡水主要储存在地下，地表河流和湖泊中的水量只占全部饮用水源很小的一部分。蓄水层被污染的后果可能惊人地广泛扩散。通常地下水会进入地表河流从而带去污染物，结果是两种饮用水源都会受到污染。 [2]将地下饮用水源保护区分为以及保护区、二级保护区和准保护区进行规定，在地下水水源一、二级保护区内又分潜水含水层和承压含水层来进行调控，极具可操作性。如规定：在潜水含水层地下水水源一级保护区内，禁止新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的设施（建设项目）；在承压含水层地下水水源一级保护区内，禁止新建、扩建工业企业、畜禽养殖场、污水处理厂、生活垃圾填埋场、一般工业固体废物、危险废物集中贮存、处置的设施、场所、油库、医院等建设项目及新开发建设居民集中居住地及生活区。
   
    （二）分散式饮用水源地的保护
   
    由于农村污染源极为分散，量大面广，处理起来极为困难，以往立法对此很少进行规定。根据全面建设小康社会和保护农村分散饮用水水源地的要求，《饮用水水源污染防治条例》从以下方面进行规定。
   
    1.进一步明确和落实环保及执法部门的职权和职责
   
    饮用水源作为一种战略物质，饮用水源保护作为公益活动，同人民的生存和生命健康密切相关，亦关系到安定团结的问题。饮用水源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应当是全体人民的“共享资源”，是全体人民的“公共财产”，任何人不能对其占有、支配和损害。为了合理支配和保护这“公共财产”，必须实行国家的管理。 [3]目前环保部门的权力分散导致其执法效率受到挑战。地方环保局接受环境保护部与地方政府的双重领导，当饮用水水源地保护和当地经济发展产生冲突的时候，某些地方政府选择以牺牲环境为代价换取当前的经济利益，以行政权力压制环保部门的执法权。此外，现在的环保执法是往往是环保、水利、国土等多部门联合执法，因此在执法中的各部门权责划分应当明确，以保证在当饮用水水源遭受污染侵害的时候，各部门能各司其职，各担其责，积极配合，快速反应，提高执法效率，改善执法效果。
   
    2.完善相关措施
   
    （1）防治点源和面源污染
   
    应在立法中规定调整乡镇企业布局，淘汰落后和污染严重的设备，切实治理点源污染，对重点污染源应限期治理；对人口较多的重点乡镇，应建立污水收集与处理工程，防止污水流入水源地；严格控制化肥、农药施用量及其污染，利用生物治虫害消减农药施用量，采用高效长效低毒性新型农药，改进耕作制度，科学施用化肥及农药；完善农家厕所，有条件的地方应就地进行无害化处理或逐步完善；兴建下水道系统及污水处理工程及设施，发展农家沼气池处理粪便，回收沼气，综合利用沼渣和沼液。
   
    （2）加强对饮用水源水质检验
   
    分散式饮用水源的水质，应由当地卫生防疫站、环境卫生监测站根据需要进行检测。要加强对饮用水水源、水厂和用水点的水质监测，对取水、制水、供水实施全过程管理，及时掌握饮用水水源环境、供水水质状况，并定期检查。
   
    （3）设置卫生防护地带
   
    分散式饮用水源的卫生防护要求由当地卫生防疫站、环境卫生监测站提出，由使用单位执行。以地面水为水源时参照下列规定要求，即取水点周围半径1000米的水域内，严禁捕捞、停靠船只、游泳和从事其他可能污染水源的任何活动，并由供水单位设置明显的范围标志和严禁事项的告示牌；以地下水为水源时，水井周围30米的范围内，不得设置渗水厕所、渗水坑、粪坑、垃圾堆和废渣堆等污染源，并建立卫生检查制度。
   
    3.加强公众参与
   
    必须要在公众中广泛宣传有关饮用水源保护知识和保护的意义，使其真正认识到饮用水源对当代人和后代人的战略意义，并牢固树立“保护水资源，人人有责”的思想，树立节水观念，做到珍惜每一滴水。充分利用电视、广播、网络等媒体揭露和批评对水资源的破坏行为，鼓励和表扬保护和节约行为，鼓励公众对破坏现象进行监督，在全社会掀起爱水节水护水运动；增设鼓励性规定，鼓励公众参与到监督、管理和保护饮用水源的进程中来，加大饮用水源保护的广度和深度。
   
    （三）预警和应急的规定
   
    国外的饮用水源保护立法中对此特别关注和重视。美国的立法中规定，在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水资源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，而且有关州和地方机关未采取应急措施的情况下，联邦环保局有权采取它认为保护人体健康所必须的任何行动。 [4]在饮用水源污染应急处理实践经验总结的基础上，借鉴国外经验，在《饮用水水源污染防治条例》中明确建立饮用水水源保护预警和应急制度。
   
    预警至少包括以下内容：（1）预警部门须对所管辖饮用水水源地进行水质检测，提出水源地的脆弱性报告，对水源地可能发生的事故进行分析预测。预警部门须建立管辖饮用水水源地和历史水污染数据库，并组成专家预报和计算机预报的预报系统，对水源地情况进行分析预报。（2）对有关饮用水源保护监督管理部门的事故调查、监测、处理、报告和通报及应急措施进行规定，切实发挥其作用，预防污染事故的发生，在事故发生之初立即采取措施予以制止，同时通报可能受到污染和破坏危害的单位和个人，避免或减少对人体健康、生命安全的危害和经济损失。（3）对发生或可能发生跨行政区域危害的饮用水源污染事故的通报制度做出规定。实行饮用水源的联合保护，上游地区发生污染事故通报下游地区，使下游地区能及时采取措施，预防或减少对人体生命健康的损害和财产的损失。（4）在立法中强制要求制定水资源污染事故和灾害应急方案，并应当有较多的条款，对此做出明确、具体的专门规定。
   
    应急至少包括以下内容：（1）明确规定水资源污染事故和灾害应急抢险救灾工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥和组织有关部门、单位，动员社会力量，各部门、单位和个人必须服从应急抢险救灾指挥机构的指挥，执行应急抢险救灾的紧急措施。（2）实行水资源污染事故和灾害防灾应急预案制度，国家环境保护行政保护行政主管部门应当会同建设、卫生、交通、国土等部门，建立饮用水水源突发污染事件应急处置技术库。饮用水源保护区内、保护区附近、地表水源保护区上游的工业企业、污水处理厂、垃圾填埋场、化学品仓库等单位实施应急物资储备制度，根据应急处置技术库的技术方案，建立重点应急物资储备库，用于饮用水水源突发污染事件的应急工作，以保证应急抢险救灾应急活动顺利、有效进行。（3）为保证灾害、灾情报告的准确、具体、可靠，为抢险救灾应急提供实行真实情况，保证社会稳定，应当实行水资源污染事故和灾害预报的统一发布制度。（4）实行抢险救灾强制应急措施制度，包括险（灾）情确认，划定灾区范围，调集抢险救灾人员，临时征用装备物资，组织人员疏散安置和财产转移，实行交通管制和水域隔离、关闭、封锁，开辟备用水源和应急供水，控制和消除污染等措施。（5）规定抢险救灾强制应急的善后工作的指导原则。
   
    （四）法律责任的规定
   
    在《饮用水水源污染防治条例》中明确规定了饮用水水源保护法律责任制度，真正做到有法可依，有较强的针对性和操作性。
   
    1.针对规定的禁止性条款都有对应性的处罚措施，增强威慑力。如在饮用水水源一级和二级保护区内，设置排污口，由县级以上地方人民政府责令封堵或拆除，并处以罚款。在集中式饮用水地表水源一级保护区内，新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的、使用剧毒和高残留农药的、畜禽养殖、投饵性水产养殖的、围水造田的、停靠与保护水源及实施紧急救援任务无关的船舶、车辆的、运输垃圾、油类及其他有毒有害物品的船舶、车辆通行的、采石、采沙、采矿、采油的、从事旅游、洗涤、游泳、垂钓以及其他可能污染水体的活动，依法予以处罚。
   
    2.加大了罚款的力度。如在集中式饮用水地表水源一级保护区内，新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的，由县级及以上人民政府环境保护行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除或关闭，并处10万元以上50万元以下罚款。
   
    3.借鉴了多部法律的规定。如《水法》、《水污染防治法》、《道路交通安全法》、《渔业法》、《固体废物污染环境防治法》等。如在集中式饮用水地表水源一级保护区内，投饵性水产养殖的，由保护区所在地人民政府环境行政主管部门责令取缔，对单位并处1万元以上10万元以下的罚款，对个人可以处1万元以下的罚款。在集中式饮用水地表水源二级保护区内，倾倒、堆放固体废物的，由保护区所在地人民政府环境行政主管部门责令改正，可以处5万元以下的罚款。
   
    4.给予一定的缓冲期。如对一级保护区内新发现的不能确定责任人的污染源，由保护区所在地县级及以上人民政府尽快处理。在一级保护区内已经建设的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由保护区所在地县级及以上人民政府制定方案，报经省、自治区、直辖市人民政府批准后在本条例生效后的三年内逐步拆除或者搬迁。对一级保护区内新发现的不能确定责任人的污染源，由保护区所在地县级及以上人民政府尽快组织处理。
   
    5.民事责任、行政责任和刑事责任相结合。如违反本条例规定，对造成重大或特大水污染事故、严重影响饮用水水源水质的企事业单位，由事故发生地的县级及以上人民政府环境保护行政主管部门，根据危害后果处300万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。环境保护监督管理人员和其他有关国家工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
   
    （五）其它规定
   
    除了上述突破性规定以外，《饮用水水源污染防治条例》还对以下事项进行了规定：
   
    1.饮用水水源地评估
   
    对已有的或潜在的污染源评估，进行饮用水源对各种污染源的敏感程度评估，以此来确定饮用水源受到污染源的污染的可能性，为决策者对饮用水源的保护做出优化选择。进行水量、水质安全评估。从立法上强调地下饮用水源水质保护，使轻度受污染的水源水质逐渐恢复清洁；使较重的水源地采取合理的控制、防污染措施；通过对净化区的建设，恢复其生态环境，以涵养水分、净化水源，减少对补给水源的污染。进行新水源地选址受周边环境影响评估。进行突发性污染事件危害性的应急评估。
   
    拟定作为集中式生活饮用水水源的水体，必须在开发前进行环境影响评价。未通过环境影响评价的水，不得作为集中式饮用水水源。所有新建、改建、扩建的建设项目，必须进行针对附近地区饮用水水源的环境影响评价。
   
    2.饮用水水源地的修复
   
    造成饮用水源地污染的情况可分为突发性污染和缓慢性污染，各级人民政府必须采取措施防止饮用水水源污染。达不到水环境质量要求的饮用水水源，由当地县级人民政府作出限期达标方案，落实，达到，步骤，时限，组织采取措施，恢复饮用水水源的环境功能。饮用水水源严重污染、环境功能难以恢复的，由有关地方人民政府负责开发新的水源。
   
    3.饮用水水源环境质量标准
   
    水质标准是由政府颁布的一项法规，目的在于保障人体健康、保证社会正常活动和人的生活条件以及保护自然生态环境。 [5]各国都制定和颁布了一系列饮用水源水质标准。在《饮用水水源污染防治条例》中明确由环保部门会同有关部门，共同制定完善饮用水水源环境标准体系；建立饮用水水源环境质量分级标准体系；并在标准制定过程中，完善有关指标，并对不同级别水质的饮用水水源，结合水质净化技术水平，规定不同的管理要求。

【作者简介】
蓝楠，女，汉，湖北京山县人，讲师，主要研究环境资源法。

【注释】
本文是中国地质大学（武汉）优秀青年教师资助计划资助重点项目：“饮用水源安全法律问题研究”阶段性成果之一，该项目由蓝楠主持。

【参考文献】
[1] 文章中部分资料和数据来自环境保护部污控司饮用水源保护处。
[2] [美]爱蒂丝.布朗.魏伊丝（汪劲等译）.公平地对待未来人类：国际法、共同遗产与世代间衡平[M].法律出版社2000：234—249
[3] 金瑞林.环境法学[M].北京大学出版社.1994：112
[4] 王曦.美国环境法概论[M].武汉大学出版社.1992：346
[5] 冯尚友.水资源持续利用与管理导论[M].科学出版社2000：245