行政规划是政府职能的一个重要方面，在现代国家日常生活中发挥着重要作用。已被广泛应用于经济、社会和文化生活中，但同时由于它具有单方性、强自由裁量性、综合性以及变动性等特征，成为最影响公民权益的行政行为之一。然而，在实践中大量的行政规划还游离于法律之外，缺少法律的约束，从而导致规划权利的滥用以致对公民的权利肆意的侵害。本文在对法律所控制行政规划的范围研究的基础上，从实体法和程序法两个方面来谈谈对行政规划的法律控制，以求对我国行政规划的完善提出一点自己浅薄的意见。
【关键词】行政规划；实体法控制；程序法控制
随着社会的进步、行政职能的扩展以及社会利益的多元化，客观上要求行政主体采取措施统一步调、有的放矢，服务社会。行政规划正是这样一种重要的行政手段，它不仅可以确定各行政主体的共同目标，使行政资源得到最有效的利用，还可以在其拟定过程中集思广益，有利于维护各方利益的一致。目前，由于我国行政规划制度的缺失与不完善，其作用难以得到充分的发挥，所以需要我们去研究，以期尽快的解决不利的局面。
一、法律所控制的行政规划的范围
行政规划需要法律的引导和控制，但是并非所有的行政规划都有通过法律予以直接控制的必要和可能。目前我国对于行政规划的理论研究滞后，有相当程度上或可归因于此。由于行政规划的类型复杂，法律效果大相径庭，而学界对于行政规划外延的划分又过于宽泛，行政规划变成了一个什么都能装的“筐”，成为各种现象的集合标签，［1］导致其内部性质迥异，难以进行统一的理论探讨。因此，我认为无须将行政主体制定的全部“规划”或“计划”都纳入行政法学的研究领域，只需选取其中需要纳入法律调整范围的部分。
从国外的经验来看也正是如此。德国《行政程序法》中仅适用法规规定的可以以行政行为方式确定的行政规划，其中主要是关于住房和地区开发的规划。日本1983年《行政程序法（草案）》中的行政规划也仅指限制土地利用的规划和实施公共事业的规划。韩国1987年《行政程序法（草案）》中行政规划是指与国民生活有密切关联的公共事业规划或以总统令规定的行政规划。台湾地区现行的《行政程序法》第164条也将受到行政程序法规范的行政规划限定为两种情况：有关一定地区土地的特定利用规划及重大公共设施设置规划。可见，法律所控制的规划有其特定的部分，其范围小于一般意义上的行政规划的范畴。
大陆有学者吸取了德国、台湾和日本等地区的相关经验，指出行政法学上的行政规划指“行政机关为了实现国土或城乡规划、兴办公共事业或公共设施等行政目标，对将来一定期限之内拟采取的方法、步骤、措施而对外作出的具有法律约束力的规划。”［2］从而将法律意义上的行政规划定位于“土地的利用规划和公共设施的设置规划”，而不再泛指行政机关拟定的各种规划。这种观点无疑是有益的。它一方面解决了行政规划类型多样而造成的行政规划法律制度的非统一性问题；另一方面突出了行政规划作为一个行政法学概念所应具备的法律属性，将一般意义上行政规划中不涉及或不直接涉及公民权益的部分略而不谈，把重点放在与公民权益密切相关的土地利用规划和公共事业、公共设施的建设规划上，明确了行政法学研究的重点。
我们认为，有关“土地利用规划和公共事业、公共设施的建设”的行政规划的定义是基于理论研究和实践操作的需要而采取的权益之举。不能因此截然的否认其他对公民权益产生直接影响的，但又未涉及土地利用规划和公共事业、公共设施建设的规划在行政法学中的意义。法治的实现是一个渐进发展的过程，对行政规划的界定或许可以在“土地利用规划和公共事业、公共设施建设”的基础上稍微扩大，将行政规划界定为对公民具有约束力的法律行为。从这个角度上说，我们在这里所探讨的行政规划不包括以抽象行政行为方式确定的，采取规范性文件形式的规划；排除了仅具有内部法律效果，不具有外部法律效力的行政规划；同时也没有必要将界定为事实行为的指导性规划和部分影响性规划纳入其中，以免性质的混淆。
所以，本文探讨的法律控制范围内的行政规划，是指行政主体为实现特定的目标而制定的，对公民的权利和义务产生直接影响的，在将来一定期限内必须采取具体的方法、步骤和措施予以实现的，只对某一地区或领域的事务进行设计与安排，可以发生预期效力的行政法律行为。
对行政规划的法律控制需要注意两个方面的问题：一方面，要给行政规划的主体留有适当的自由裁量的空间和余地，确保行政规划发挥其预测、引导、高效、协调的独特功能，避免因僵化的控制形式而抑制行政规划积极行政效能的实现；另一方面，也要确保这套法律控制的方式能够赋予行政规划以公平、公正和理性，保证行政规划的科学性、确定性和稳定性，提高行政规划的行为预期。行政规划的科学性、确定性和稳定性源于对行政规划主体的法律约束和规划制定过程的民主化程度。
因此，对行政规划的法律控制，应以对行政规划的实体法控制和程序法控制为基础。
二、 实体法控制
所谓实体法控制，即对行政机关制定行政规划权力的来源和制定行政规划的裁量空间进行控制，明确行政主体制定规划的依据，避免行政主体对行政规划制定权的滥用。通说认为，关于行政规划的制定，除行政机关内部的方针以外，至少需要有组织法上的依据，进而有必要在考虑各种作用法以及与此相关的权利义务关系等基础上，就每个规划尽可能规定出详细的授权范围，或完善事前程序等，以便尽可能使议民、国民对它的统制成为可能。［3］
（一）制定规划的权利来源
1.明确授权式
例如：宪法修正案第7条规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”；第25条规定“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”；第62条在规定全国人大职权时，其第9项规定全国人大“审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告”；第67条在规定全国人大常委会职权时，其第5项规定“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。在这一模式下，宪法和法律对于编制行政规划的主体做出非常明确的规定，这些主体依据宪法和法律的授权，即负有编制相应行政规划的义务。
2.默认式
即宪法和法律对于行政机关是否有权编制行政规划未做出明确的授权式规定，而是依据行政机关所具有的行政职权、需要完成的行政职能，推论其具有编制行政规划的权力。在行政管理过程中，此种情况占据着多数。
我认为，此两种编制行政规划的权力来源模式都是可取的。但是，立法时同时必须顾及到以下两点：一是如果能够在立法时采取明确授权式，则应当采取该种授权模式，这种模式的优点是权力来源明确，编制行政规划的权力分工具体；而在默认式下，对编制行政规划权力的实体控制和程序控制都可能难以实施。二是因编制行政规划的权力可能涉及公共利益，其影响非常重大，如果编制行政规划行为失当，其后果非常严重，因此，能够授权编制行政规划权力的法律文件应当仅限于全国人大和全国人大常委会制定的法律。
（二）制定行政规划的目的和条件
从实体法进行控制的第二种手段是规定编制行政规划的目的和条件，即编制行政规划必须符合法律所规定的目的和条件。
关于编制行政规划的目的和条件，城市规划法的规定是最为全面和具体的：第4条规定，国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局；第5条规定，城市规划必须符合我国国情，正确处理近期建设和远景发展的关系，在城市规划区内进行建设，必须坚持适用、经济的原则，贯彻勤俭建国的方针；第6条规定，城市规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状，统筹兼顾，综合部署；第7条规定，城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调；第13条规定，编制城市规划必须从实际出发，科学预测城市远景发展的需要，应当使城市的发展规模、各项建设标准、定额指标、开发程序同国家和地方的经济技术发展水平相适应；第14条规定，编制城市规划应当注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，加强城市绿化建设和市容环境卫生建设，保护历史文化遗产、城市传统风貌、地方特色和自然景观；第16条规定，编制城市规划应当贯彻合理用地、节约用地的原则等。特别是，城市规划法对于城市规划中的总体规划和详细规划的基本内容分别作了规定。这样，地方各级城市人民政府在编制城市规划时，其基本要求就非常明确。
相比较而言，一些法律在规定编制相关行政规划时所要达到的基本目的和所应当符合的基本条件并未做出详细的规定，只是规定了要与社会发展、社会进步、经济发展相适应。行政机关在编制行政规划时，缺乏必要的参考因素，在判断行政规划时也缺乏必要的标准，实际上也就难以达到控制行政规划行为的效果。［4］
（三）实体法控制的局限
我们也应该认识到在实体法内容上控制行政机关编制行政规划权力的作用是非常有限的。
首先，难以制定一部统一的实体法作为行政规划的基本法。因为行政规划涉及的内容和领域复杂多样，规划主体也层次有别。制定一部统一的实体法作为规划的基本法，不仅难以实现法律对规划的控制作用，而且很容易变成各个单位立法的大杂烩。
其次，行政主体之间存在大量权责交叉的现象，法律、法规难以就规划的目标、权限、条件以及其他相关因素均做出严格细致的规定。
再次，即使实体法的规定非常健全，依然需要承认规划制定主体对规划具体内容的形成拥有广泛的裁量权。从另一个角度来说，严格意义上的实体控制会制约必要的规划裁量权的合理存在，束缚行政主体的手脚，阻碍行政规划应有效能的发挥。
既然法律在实体法上对编制行政规划的控制作用是有限的，那么，从程序法进行必要的限制显得尤为重要。
三、程序法控制
王名扬先生曾经指出：“行政机关的权力越大，它在行使权力的时候就越应该公平。一个巨大的权力如被专横的行使，那就成为一个不能忍受的暴力。程序的规则所以重要，正是由于在实体法上不能不给予行政机关巨大权力的缘故。”［5］基于行政法不可能对行政规划的实体性内容做出过于细致的规范，这就决定了设计一套合适行政规划的行政程序制度，从程序控制的角度出发，通过公平、公开、公正的程序规范，实现规划内容的合理化和民主化，成为推动行政规划法治化的重要途径。
现行法律对行政规划行为的程序法控制通常仅限于批准程序。例如，城市规划法第21条规定，城市规划实行分级审批。直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批；省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在一百万以上的城市及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批；本条第二款和第三款规定以外的设市城市和县级人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批，其中市管辖的县级人民政府所在地镇的总体规划，报市人民政府审批；前款规定以外的其他建制镇的总体规划，报县级人民政府审批；城市人民政府和县级人民政府在向上级人民政府报请审批城市总体规划前，须经同级人大或者人大常委会审查同意；城市分区规划由城市人民政府审批；城市详细规划由城市人民政府审批，编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。有的法律还对行政规划的局部变更的审批程序作出了规定。
可以看出，所有的法律对行政规划的形成过程的程序和上级机关审批的具体程序都未作出规定。因此，目前法律上对行政规划行为的程序控制作用是难以奏效的。本来对于行政规划行为进行实体法上进行控制的作用即是非常有限的，特别是要在内容上进行限制在现代行政之下更是不可能的。在这种情况下，只能有赖于从程序上对行政规划行为进行控制。程序上的控制包括行政规划形成过程中的程序控制，批准程序控制和实施过程中的程序控制。
行政规划在草案形成过程中的程序法控制是对行政规划行为实施程序控制的关键。行政规划在草案形成阶段的程序控制包括以下几个方面:
1.发布公告
编制行政规划的行政机关应当在编制行政规划前，发布拟编制行政规划的公告。在公告中，公布拟编制的行政规划项目、编制行政规划的基本目的、编制行政规划的基本条件、编制行政规划的法律依据、编制行政规划的事实依据等。公告应当在政府发布正式文件的报纸、公告栏、网络等纸质或者电子形式上进行，其目的一是告知公众，满足公众的知情权的实现，二是征询公众对拟编制的行政规划的意见。
2.提出初步行政规划并予以公布
编制行政规划的行政机关在征询公众意见的基础上，提出行政规划草案，并向公众进行公布，进一步听取公众对行政规划草案的意见。
3.举行论证会
编制行政规划的行政机关举行论证会的目的是听取相关专家的意见。行政机关在搜集专家名录的基础上，对专家进行选择，召开专家论证会，由专家对行政规划草案提出意见。
4.举行听证会
行政机关在编制行政规划时必须举行听证会，法律应当明确规定，举行听证会是行政机关编制行政规划的必经程序。听证程序引入我国的时间比较晚，一些行政机关在适用时不是很适应，甚至存在抵触情绪。有的行政机关及其工作人员认为，举行听证会是浪费人力、物力和财力，或者认为已经举行了论证会,就没有必要举行听证会,把论证会等同于听证会。行政规划涉及到公共利益,涉及到不特定的多数人的利益,对公众的法律权利和法律利益将产生极大的影响,因而应当慎重为之。论证会只是听取了有关专家的意见,专家只是运用他所掌握的专业知识为行政规划提供参考性意见,但是,专家与行政规划之间可能并不存在利害关系,他所提出的意见只是专业性意见,而并非法律权利和法律利益可能受到侵害者的意见。
听证会的意义在于,与行政规划存在利害关系的各方同时到场,就行政规划草案进行质证和辩论,而编制行政规划的行政机关居于听取各方利害关系人意见的立场,在各方交锋的情况下,以充分听取不同方面的意见。在此基础上,行政机关所编制的行政规划会更加全面、明确和合理。
上级机关审批阶段的程序控制应当包括发布公告、举行专家论证会和举行听证会。
实施阶段的程序控制包括正常实施阶段的程序控制和变更阶段的程序控制。正常实施阶段的程序控制的主要内容是具体实施行政规划的行政行为是否符合法定程序；变更阶段的程序控制的主要内容是对原行政规划进行变更时,有权变更的上级机关需要对拟变更的内容发布公告、举行论证会和听证会。
总体而论,我国现行法律中涉及行政规划的规范,无论是在实体法控制上,还是在程序法控制上的规定,都非常简单,其主要原因与立法当时所具有的理念有着密切关系。在依法治国、建设社会主义法治国家的现时代,在奉行尊重和保障人权的新国家观的前提下,应当重新审视法律中对行政规划的基本控制规范。
【注释】
［1］（德）哈特穆特·毛雷尔著《行政法总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第408页。
［2］《行政程序法试拟稿(专家意见稿)修改稿15（正式稿）》第148条。
［3］（日）室井力主编《日本现代行政法》，吴微译，中国政法大学出版社1995年版第56页。
［4］胡锦光：《论对行政规划行为的法律控制》，《郑州大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期，第10页。
［5］王名扬著《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。
江苏省徐州市鼓楼区人民法院 冯 涛
