关键词:一事不再罚，行政处罚，行政主体
一、“一事不再罚”起源、含义
外国学者对“一事不再罚”的最早起源有两种看法:一是认为其是由古罗马共和国时期的“一事不再理”原则演变而来。“一事不再理”即是对于当时法院一审终审所作判决已经发生法律效力的案件，除法律特别规定外，不得再行起诉和处理。这个原则适用于民事案件和刑事案件的审理，目的在于防止难以执行和明显不公的情形出现并防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判，以及法院对同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事处罚等。[1]
二是认为“一事不再罚”源于美国《宪法修正案》第5条的“双重处罚禁止”规定，这条规定后来被德国的《基本法》(第103条第3款)和日本《宪法》(第39条)所继受。它是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚，最初只是适用在刑法领域。[2]后来，随着社会的发展，各国政府的行政管理目标和理念发生了转变，更加注重控制政府公权的扩张，因而从“管理性政府”发展到“服务性政府”，保护公民的合法权益成了行政法的核心价值。为了防止行政处罚权的滥用，西方国家行政处罚领域也渐渐引用了“一事不再罚”的立法理念，主张对于同一个违法行为，不得给予两次以上相同或不同的行政处罚。目前，德国在行政处罚方面，主要是通过处罚从重方式实现“一事不再罚”的目标，但其适用范围较小。根据德国《违法秩序法》第19条的规定，同一行为违反数个行政法律规范，而且行政相对人的这一行政行为违反的数个法律均由同一行政机关负责，则由该行政机关依照罚款数额最高的法律对相对人的违法行为科处罚款，并可以同时处以其他法律中规定的附加措施。不同的行政机关都有处罚权，因而需要协调行动，避免多次处罚对相对人权益的侵害，其只需要由法院按照其中最重的罚则酌情处理。
“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述。行政处罚中“一事不再罚”的含义应该是指对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。同一事实是指同一个违法行为，同一理由是指同一法律依据，两次以上的行政处罚是指两次相同的行政处罚，即两个以上的行政主体不能依据同一个法律依据对同一个违法行为作出两次一样的行政行为。我国《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”，所以对第24条可以理解为对同一违法行为，只能给予一次罚款；无论有多少法律规范对这一违法行为都规定予以处罚，但是罚款只能一次。
二、“一事不再罚”原则在我国的适用
“一事不再罚”原则只适用于罚款这一处罚形式，“一事不再罚”原则其确切涵义应当指的是对同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。对于这一点,我国《行政处罚法》第24条的规定是明确无误的,其立法意图也是十分明确的。一事不再罚“是行政主体在实施罚款的行政处罚时必须遵循的一个重要原则。那么,为什么立法者仅规定了在实施罚款这一行政处罚时必须遵循“一事不再罚”原则呢?罚款作为行政处罚的一种是指行政机关对实施行政违法行为的相对人进行的一种经济制裁,即强制相对人在一定期限内交纳一定数量货币的一种处罚。它是通过使相对人经济上的既得利益受到损失的方法起到制裁的目的,是最经常,最普遍的行政处罚的形式之一。实施行政处罚的根本目的是为了维护公共利益和社会秩序,所以,行政处罚的功效也体现在纠正违法行为上。《行政处罚法》第23条规定,行政机关在处理违法案件时,都应首先要求违法行为人及时纠正违法行为。由于罚款这一处罚形式的多次处罚并不能起到纠正违法行为的功效,所以,对于一个违法行为给予多次罚款即违反了行政处罚当中首先纠正违法行为的原则,也不具有积极意义。而对于其他不同形式的行政处罚,由于其作用、功效不同,对实施违法行为的相对人予以两次以上的行政处罚则有利于及时纠正违法行为。如对于生产危害人身安全产品的企业仅处以没收违法产品和非法所得并不足以制止违法行为的,则可以吊销企业营业执照,以利于彻底纠正违法行为。所以,从不同的行政处罚的作用、功效看,““一事不再罚”原则仅适用罚款这一行政处罚形式,而对于其他种类的行政处罚则不适用,这也是和行政处罚的根本目的相适应的。
三、“一事不再罚”原则在我国行政处罚适用中的几个问题
“一事不再罚”原则在我国理论研究与立法实践中尚有未得以充分明晰之处,导致了行政管理实践中的一些混乱、相悖状态。
(一)《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性，对几个机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为,该由哪个行政机关进行处罚没有明确的规定。例如有的规章法规规定对某一违法行为,可以由几个机关去处理,与此同时,无论是出于现实还是法理都不允许相对人对处罚的主体进行选择。
(二)《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对法规适用的冲突没有提供合适的冲突规范。一个违反行政管理法规的行为可能会导致侵犯了不同社会利益客体的后果,这时就可能会出现保护不同利益客体的特别法都对该行为竞相适用,而同时产生几个不同的法律责任、法律后果的现象。而此时如果对相对人依据不同的法律法规做出几个不同的处罚决定,就明显违反“一个行为,不得两次以上处罚”的原则。而如果只做出一项处罚决定,往往会面临一般法与一般法之间、特别法与特别法之间互无优位,难以决定选择适用的局面。
(三)《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对相同行政职能的不同行政主体作出的相同处罚是否排斥未提供法定指引。由于市场经济的发达,物流、人流、资金流与智力成果大流通在全国范围内甚至世界范围内的出现,一个违法行为在一地已被一个行政主体处罚后,是否还应承担另一地、另一相同职能但主体资格不同的行政主体以相同理由、依据而做出的行政处罚决定呢?例如司机王某运送西瓜由A省到C省,途中被A省道路行政管理部门认定车辆超载并处以罚金。后途经B省又被当地路政管理部门以超载为由处以罚金。最后进入C省境内再次受到C省路政管理部门的相同理由依据的第三次处罚。王某若以《行政处罚法》中的“一事不再罚”原则抗辩之,得到的答辩可能是“他主体的处罚并不代表本主体的处罚。本主体只要不对你进行第二次处罚便不违犯该原则。”
四、完善一事不再罚原则的立法和执法建议
为了切实在行政处罚中贯彻一事不再罚原则,有效解决执法中存在的管辖冲突和滥罚款、乱处罚的问题,保障当事人的合法权益,实现处罚的公正性,应当采取多种措施做好以下几项工作:首先,以一事不再罚原则指导立法,提高立法质量,搞好已有行政法律、法规、规章的清理工作。将其中重叠交叉的处罚规定压缩在尽可能小的范围内,尽量减少行政法律规范的竞合。其次,大力推进行政管理体制改革,明确行政管理权限,使行政管理领域的划分与处罚实施主体设置的对应关系清楚明晰。加强行政机关之间的配合协作及相互监督制约关系,把行政职权竞合的情况控制在合理幅度内,避免出现行政执法中相互推诿和争相处罚的现象。再次,端正行政执法机关和执法人员的“执罚观念”,强化行政处罚的目的教育,根本杜绝重复处罚的主观故意。许多行政违法行为都具有时间的连续性和空间的转换性,在第一次行政处罚过程中倘能坚决及时地纠正违法行为,恢复了合法秩序和状态,多重处罚也就失去了存在的事实前提和基础,行政机关也可达到高效率、好效果的执法水平。最后,完善行政复议和行政诉讼等救济制度,使行政相对人在遭受不合法的一事多罚的情况下,可使自己的合法权益得到补救,从而实现处罚公正。
“一事不再罚”对于有效的规范行政处罚、保护好行政相对人的合法权益、实现行政处罚的目标等方面都有重要意义。在依法行政大背景的推动下,一事不再罚原则将发挥更为重要的作用,既制裁违法行为,又引导人们遵纪守法,理解和配合行政执法,在实施每一个行政处罚中,达到行政机关的权利义务和行政相对人的权利义务的和谐平衡,这正是一事不再罚原则所体现的法律精神和追求的社会价值。
注释：
[1]简敏，《行政处罚中“一事不再罚”的使用与例外》，重庆大学学报，2002年第4期，第48页。
[2]魏晓晗，《行政处罚中“韦数认定”初探》，《中国质量技术监督》，2005年第7期，第36页。
山东省垦利县人民法院 闫顺强
