一、目前处理行政争议与民事争议交织案件的现状。
（一）现行法律对行政争议与民事争议交织案件的规定。
关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国行政诉讼法没有明确的规定，但《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第六十一条规定：被告对平等民事主体之间民事争议所作出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。根据该条的规定，法院一并解决相关民事争议与行政争议应当符合以下条件：第一，被诉具体行政行为是被告对平等主体之间的民事争议所作出的行政裁决，原告提起诉讼的标的如果不是行政裁决行为，即使涉及民事争议，法院也不能一并审理。第二，只有在被诉行政裁决违法的情况下，法院才能合并审理。第三，民事争议双方当事人要求法院一并解决民事争议，若民事争议当事人没有提出将民事争议与行政争议一并审理的要求，法院无权一并审理。该司法解释条文简单，且仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄，并且很不具有可操作性。现有的法律规定根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。
（二）理论界对该问题的争论。
理论界对行政与民事争议交织案件的处理至今也未能达成一致意见，众说纷纭，但基本上对此案件有两种处理建议。一种观点认为行政诉讼与民事诉讼分别进行。当行政诉讼与民事诉讼分别进行时，到底应当“先民后行”还是“先行后民”，选择的标准是看两大诉讼之间的关系，哪一个诉讼的解决构成另一个诉讼的前提条件时则须首先进行哪一个诉讼。①另一种观点认为建立行政附带民事诉讼制度。持此观点的学者主张将关联性较为紧密的民事争议与行政争议合并审理，是实现程序效益，确保法院裁判一致性的很好解决途径。
（三）实践中对行政争议与民事争议交织案件的处理。
对于这种行政争议与民事争议相互交织案件，由于我国目前立法上尚无明确的规定，各地法院的处理方式大致有以下几种：（1）行政庭、民事庭分别受理，分别审理、分别判决，相互之间不影响；（2）行政案件和民事案件分别审理，但先行政，后民事，行政判决是民事判决的依据，民事裁判的作出必须受行政裁判的约束；（3）行政案件和民事案件同时审理，但在行政案件审理过程中，中止民事案件的审理，待行政案件审结后，再审理民事案件；（4）用行政附带民事诉讼的方式解决，由行政庭审理，对行政争议与民事争议一并审理判决。
二、国外关于处理行政争议与民事争议交织案件的处理及评析。
对于这类因同一法律事实引起行政和民事两种性质不同但又相互关联的争议案件的处理，目前国外有两种解决方法：一种是以法国为代表的大陆法系国家，由于存在行政法院和普通法院之分，此类案件完全由某种法院审理会引起两套法院之间的矛盾，因此他们采取分别审理的办法。如果某一争议的解决构成另一争议解决的前提时，先中止后一争议的审理，待前一争议作出裁判以后，作为后一争议解决的依据。至于是先审民事争议还是行政争议，因具体案情而定。②这种审理方式程序繁琐，增加了当事人的诉累，也不符合诉讼经济的原则。而以英国、美国为代表的英美法系，由于没有行政法院和普通法院之分，采用由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于我国的附带诉讼。这既减少了当事人的诉累，又符合诉讼经济的原则，还可以避免人民法院就同一事实作出相互矛盾的判决。
三、我国构建行政附带民事诉讼制度的理论基础。
由于我国实行的是由普通法院审理行政案件，虽有行政审判庭、民事审判庭、刑事审判庭之分，但他们只不过是一种内部分工，各业务庭均是以法院的名义而非审判庭的名义在行使审判权，他们所作的判决都是人民法院的判决。因此我国完全可以借鉴英美法系国家的做法，实行附带诉讼的制度。但在我国是建立民事附带行政诉讼制度还是行政附带民事诉讼制度？从法学基本理论的角度分析，行政关系通常表现为一种公法关系，这种关系对其他关系如民事关系的确立，在某些案件中应当是一种必要的前提条件。③换言之，当行政争议与民事争议交织时，必须先进行行政诉讼，不首先确认行政法律关系，民事法律关系就很难明确，民事诉讼就难以进行，因此构建行政附带民事诉讼制度更符合法学基本理论。
许多学者认为，在我国构建行政附带民事诉讼制度的后果，可能会导致司法权干预行政权。笔者认为，行政权与司法权的属性及价值趋向决定了，构建行政附带民事诉讼不会导致司法权干预行政权。在国家权力结构中，行政权与司法权虽然同属于执行权，但是两者大有区别。司法权与行政权最本质的区别在于：司法权是判断权 ，而行政权是管理权。” 他们之间的具体区别是：司法具有被动性，行政权具有主动性；司法权具有中立性，行政权具有鲜明倾向性；司法权具有稳定性，行政权具有应变性；司法权具有权力专属性，行政权具有可转授性；司法具有终极性，行政权效力具有先定性；司法管理关系具有非服从性，行政权的管理关系存在官僚层级式的服从性；司法的价值具有公平优先性；行政权的价值取向具有效率优先性。 因此，行政权与司法权各自不同的属性决定他们只能发挥不同的作用。在国家权力构成中只可能是分工协作的关系，而不可能是“谁干预谁”的关系。
当然，我们在司法过程中，应当尊重行政权。但司法权尊重行政权不能理解成是“司法权应当避让行政权”。目前理论界和实务界对司法权应当尊重行政权存在着误解。认为司法权尊重行政权就是只要行政机关处理过的事项，人民法院就不能处理该事项，否则，就构成对行政权力的侵犯。相应地，对于民事争议，只要行政机关处理过，即使处理违法，人民法院也只能对错误的行政行为表态，却不能对争议的事实表态，继续任由行政机关作出可能再次错误的裁判。笔者认为，这种看法有些片面。 在当代社会，司法权和行政权的管辖领域已经有一定程度的重合。在这些重合的领域，司法权为什么就不能代替行政权对民事争议迳行裁决呢？我们认为，理解司法权尊重行政权应该有正确的认识，应从以下几个方面理解：首先，人民法院不侵入行政权所特有的领域，如军事、国防、外交等，这方面的争议，法院不应该受理；其次，司法权尊重行政权体现在尊重行政权的积极主动行使上，体现在不为行政权的正当行使设定障碍。通过设定规范为行政权的行使设定“障碍”那是立法机关的事情；再次，司法权不干预正在行使的行政职权，不对行政主体依法行使职权“说三道四”。最后，不对行政机关已经生效的行为进行主动审查。如果当事人没有起诉，人民法院充分尊重行政行为的效力，不应主动“关心”行政权是否合法。哪怕行政行为违法，如果当事人没有起诉，法院也只能不闻不问。但是，一旦行政相对人向人民法院起诉，人民法院就应当对行政行为进行“干预”，不“干预”，何来监督？客观上讲，在司法权和行政权都可以管辖的民事争议领域，人民法院更能作出公正的判决。
另外，人民法院对与行政争议密切相关的民事争议进行审理是基于当事人的请求，是司法权的正当行使，包括行政机关在内的自然人、法人和其他组织不得侵犯。附带民事诉讼成立的前提是被诉具体行政行为违法，在这种情况下，行政行为实际上已经被人民法院否定，民事争议却没有解决。法院基于附带民事诉讼原告的请求对民事争议进行审理，是司法机关行使司法权的体现。对被诉具体行政行为的否定在前，审理密切相关的民事争议在后，从理论上讲，行政相对人提起附带民事诉讼，已经非常明确地表明对行政权处理该民事行为的极端不信任，转而求助于人民法院，已经和该行政行为没有任何关系了。法院对行政行为合法性的审查实际上已经包含了对赖以支撑行政行为合法性的相关民事行为的审查。在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在对行政案件进行审理的过程中事实上已经对民事争议进行了审理。尽管《行政诉讼法》规定了具体行政行为以外不是行政诉讼的审理对象，但是，这并不意味着具体行政行为以外的与具体行政行为有关的所有事实，人民法院可以置之不理。行政管理领域的广泛性使许多行政行为的作出立足于对相关民事争议的裁决或对有关民事争议的确认、变更或撤销。这些行政行为所建立的行政法律关系便涵盖着一定的民事法律关系。民事关系因行政行为而得到巩固，而行政行为则因民事关系的客观表现和证据证明得到合法性方面的保证。民事主体如果要实现自己的民事权利，有时不得不首先对有关的行政行为的合法性提出异议，请求有关机关依法定程序撤销或变更。这样，行政行为的效力因民事争议而产生质疑，在行政诉讼中就不可能脱离有关的民事事实及其证据去进行单纯的对被诉行政行为的合法性审查。否则，这种合法性审查就成为“无源之水，无本之木。””无论是判决维持，还是判决撤销，人民法院在进行合法性审查时都必须将与被诉行政行为有关的民事关系或者民事争议的事实及其证据作为合法性审查的内容之一，才能保证合法性审查的全面与准确。因此，既然在行政争议与民事争议交织的案件，人民法院已经对与行政行为密切相关的民事争议的事实和证据已经做出了审理，为什么人民法院就不能再进一步，对民事争议做出裁判呢？
四、构建行政附带民事诉讼制度的事实依据 。
构建行政附带民事诉讼制度除有上述理论基础外，还有大量的事实依据。行政附带民事诉讼是指行政争议与民事纠纷紧密相联应予合并审理的一种独立的诉讼。它是区别于“一并审理”的一种独立的“合并审理”，一并审理不是所称的“合并审理”，但是它是行政附带民事诉讼的一项法律上的和事实上的依据。诉讼制度的存在与发展，是以人们之间不断产生纠纷、争议的事实以及争议的不同类型为前提的，诉讼类型的设置必然因争议的不同而有所不同，随着争议性质的不同而变化。④在同一案件中，可能因当事人的竞合行为而引起行政、民事两种不同的法律后果；也有在某些法定的情况下，当事人行为的成立，须以行政机关的行政登记、批准等行政行为为前提条件；还有因某种事实或行为，而使一个行政行为与另一民事行为密切联系在一起，二者成为难以分割的同一案件事实等。这类现象的存在，在客观上就为行政附带民事诉讼制度的建立提供了存在的可能性与前提。
外国相关制度的建立，也为我国建立该制度奠定了可行性基础。通观世界各国的行政诉讼立法；对行政附带民事诉讼，已有不少国家持肯定态度并在实践中予以实行。如在日本行政诉讼法中，此类诉讼被称之为“关联诉讼”；南斯拉夫也在行政诉讼法中确定了行政附带民事诉讼，并将之称为“法院完全管辖之诉”。在我国，行政诉讼法对此未作任何规定，但是《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释规定了对于行政裁决违法，并且民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。虽然此项规定并不能表明行政附带民事诉讼制度在我国的建立，但它为我们为建立此项制度提供了一项事实依据，对于民事争议的行政裁决违法，且有民事当事人的请求才能进行一并审理，而其它的行政、民事争议交叉案件，为何不能一并审理呢?这不仅在理论上站不住脚，在实践中也是行不通的。例如：曾轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”以及实践中大量的相邻权纠纷和行政规划许可案件，都说明了目前行政诉讼立法在解决此类问题上的滞后性。在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证”一案中，上海市普陀区法院举行了二次大胆的尝试，通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的案件，在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告应是一项创举。⑤
从以上分析可以看出，在我国建立行政附带民事诉讼制度有其理论基础及客观事实基础。因此，提起行政诉讼附带民事诉讼制度是切实可行的，是不存在理论和实务上的不可逾越的障碍的。
五、构建行政附带民事诉讼制度的必要性。
在我国构建行政附带民事诉讼制度不但有其上述可行性基础，而且也是诉讼运用价值的必然要求。
首先是诉讼程序效益原则的要求。行政、民事争议交织案件中，当事人在身份上有重叠，行政诉讼的当事人也是民事诉讼的当事人，将两种争议一并解决，对法院来说，减少了如送达诉讼通知，传唤当事人等程序上的重复，能够提高法院的审判效率。同时法庭可以当庭认证争议的全部证据，前一争议的解决又有利于后一争议的审理，有利于法院公正、迅速解决全部纠纷，实现诉讼经济，提高诉讼效率。对当事人来说合并审理有利于争议案件的迅速解决，尽快实现自己的合法权益，避免以多方奔波换取迟来的正义。
其次是可以确保法院裁判的一致性。维护司法统一，这是行政、民事争议交织案件附带诉讼最根本的原因。将行政争议与民事争议分开处理，适用不同的程序，可能会得到内容相冲突的两份判决。从判决的既判力来讲，生效的行政判决和民事判决都是法院代表国家作出的终审裁判，有相同的法律效力，不存在哪个优先的问题。认可其中一个判决，或者完全否定两个判决都不利于维护我国司法的尊严和法律的统一。冲突判决还留下执行难题，即如何执行才能更好地维护当事人的合法权益。适用行政、民事附带诉讼则可解决这一问题，由同一个审判庭对两种争议进行合并审理，法庭就不会作出内容相抵触的不同判决。
第三，更有利于从根本上保护行政相对人实体权利的实现。尽管通过行政诉讼程序，将具体行政行为纳入司法救济的轨道，将违法的具体行政行为撤销，可以消弭行政权力对行政相对人的权利的侵害。但是，在行政争议与民事争议交织的情况下，作为行政相对人来讲，他们最关心的还是其民事实体问题的解决。因此，人民法院最终对他们的民事争议予以解决才是最根本的，也是他们打官司的真正目的所在。按照目前的制度模式，行政争议解决了，相关的民事争议却没有得到解决，形成“官了民不了”的局面。建立行政附带民事制度，就可以在解决行政争议的同时，将与行政行为密切相关的民事争议一起解决，“官了民也了”。这才符合行政诉讼的目的， 这才能最大限度地保护行政相对人的合法权益，实现司法为民。
第四，能够促进行政审判制度向健康的方向发展。自建立行政诉讼制度以来，我国的行政审判总体来说是发展良好的。但是，最近一两年，行政案件总数却有下降的势头。究其原因，其中一个很重要的方面就是行政诉讼制度建设的缺失。行政诉讼只能对被诉的具体行政行为做出评判，而对与被诉具体行政行为密切相关的民事争议却无法解决，对于行政相对人来讲，“赢”与“不赢”差别不大，胜者很难得到好处， “官了民不了”的行政案件比比皆是。人民群众在此类行政诉讼中不能得到实实在在的好处，极个别人逐渐对行政诉讼制度丧失信心。通过建立行政附带民事制度，可理顺行政争议和与此密切相关的民事争议的关系，把行政相对人提起的与行政诉讼密切相关的民事争议放在一起进行审理，对行政相对人真正关心的民事争议一并审理，一并裁判，可以使老百姓对行政诉讼制度充分信赖，以确保行政诉讼制度的健康发展。
第五，在我国构建行政附带民事诉讼制度有利于优化法院审判资源。在我国目前的司法实践中，行政案件的数量并不是很多，基层法院、中级法院的行政审判庭同时兼办民事案件的情况比比皆是。从目前我国行政审判队伍现状来讲，岗位之间的流动是非常频繁的，行政审判庭的法官大多都有刑事、民事审判和其他岗位工作的经历，一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。简直是凤毛麟角。 说行政审判庭的法官都缺乏行政法律以外的其他法律知识是不符合实际情况的。一般行政审判庭的法官既熟悉民商法律、法规，又具有办理民商事案件的实践经验，因而将行政、民事交叉的案件按行政附带民事诉讼审理，在我国法官还未实行专业化的情况下，行政庭的法官完全有能力审理好附带民事诉讼案件。当然由行政庭处理该类案件亦能减轻民事审判庭的繁重负担。在司法实践当中是可行的。
第六，实行行政附带民事诉讼有利于司法机关对行政机关依法行政的监督。在我国，司法权与行政权从根本上讲是统一的，它们相互分工，互相监督，以此来实现社会主义的目的。⑥目前在实践中，法律、法规赋予了行政机关对一些纠纷案件的处理权，是因为此类纠纷与行政机关管理内容有关，行政机关具有较强的专业知识和技术，了解案件的具体情况，熟悉有关法律、法规及政策，处理问题有一定的优势。虽然法律、法规赋予了行政机关解决某些民事纠纷的权力，但法律、法规从来没有排斥法院对这类纠纷的最后处理权，最终解决争议的权力仍然保留在人民法院手中，行政机关没有对民事纠纷处理的终局裁决权，因此当事人对裁决或其他行政行为不服，可以向法院起诉，这有利于加强对行政机关依法行政的监督，促进依法治国的良性发展。
总之，无论从理论基础上来说，还是从司法实践中来看，在我国构建行政附带民事诉讼制度是十分可行的，也是非常必要的，它对于节约成本，维护司法的统一和权威，监督国家行政机关依法行政，保护当事人的合法权益，促进行政审判向健康方向发展等都具有十分重要的意义。
注释：
①王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题－－焦作房产纠纷案件的反思与展开》第63页，法律出版社2005年12月第1版。
②柴发邦：《当代行政诉讼基本问题》，中国人民公安大学出版社1989年版。
③王贵松主编：《行政与民事争议交织的难题――焦作房产纠纷案的反思与展开》，法律出版社2005年12月第1版。
④参见王爱琳《行政附带民事诉讼刍议》，载《河南商业高等专科学校学报》2000年第5期。
⑤参见上海高级人民法院编：《上海法院典型案例丛编》，上海人民出版社2001年版。
⑥参见张斌的《对构建行政附带民事诉讼制度的法律思考》，2006年6月30日中国法律网。
江苏省宿迁市宿豫区人民法院 孙春梅
