最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提请诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。”该条不仅明确规定了公民、法人或其他组织对行政机关的不作为行为不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼，而且规定了起诉的时机。
如何理解和适用上述规定，司法实践中存在以下几种观点：一是多数观点认为，《解释》规定的"60日"，是当事人起诉的迄起日期。结合行政诉讼法第三十九条规定，当事人应当在60日后的三个月内提起诉讼。
另一种观点认为，《解释》第四十一条第一款规定："行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算。但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。"由于行政主体"拒不履行"或"不予答复"的不作为行为，也就不会告知当事人的起诉期限。因此，起诉期限应当在《解释》规定的60日届满后的2年内，自"知道或者应当知道"起诉期限时起，三个月内提起诉讼。
还有观点认为，对于涉及不动产的不作为案件适用《解释》第四十二条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出具体行政行为的内容的，其起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对于涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”由于行政主体"拒不履行"或"不予答复"，故不可能告知公民、法人或者其他组织具体行政行为的内容。因此，起诉期限应当在《解释》规定的"60日"届满后的20年或者5年内，自"知道或者应当知道"具体行政行为内容时起，三个月内提起诉讼。
首先分析一下行政诉讼法第三十九条、《解释》第四十一条、第四十二条的规定，首先，这三条规定都是针对作出的具体行政行为提起诉讼的期限，不完全适用于行政不作为案件；其次，这三条规定不适用中止、中断的规定。行政诉讼法第四十条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后10日内，可以申请延长期限，由人民法院决定。因此，行政诉讼的起诉期限在性质上类似于民法中得除斥期间，也就是在法定期限内不起诉，即丧失实体权力。从立法目的上，一方面是为了及时保护当事人的权益，另一方面也是从行政效能出发，维护行政行为的稳定性。如果一个行政行为长期处于不确定状态，不仅给行政相对人造成不安全感，也不利于行政管理职能的发挥，不利于社会稳定。因此对于不作为的起诉期限应当有必要设定起算时点。
由于行政不作为是行政主体“拒绝履行”其法定职责，或者是“不予答复”的行为，是没有内容的一种行为，行政主体不可能告知行政相对人诉权，行政相对人更不可能知道其内容，因此上述关于作为的起诉期限规定不能完全适用于不作为案件。如何确定行政不作为案件的起诉期限，应当考虑行政不作为行为的类型，不同的不作为类型起诉期限亦应有所区分。
第一种是对于依职权作为而不作为的案件。所谓依职权的不作为行为是指当公民、法人或者其他组织的利益受到侵害时行政机关依照法定职权应当主动履行其职责，但行政机关并未履行的行为。也就是行政主体应当主动发现侵权情况并采取相应的措施，但是由于行政主体自身的原因或者其他因素而为实施任何行政措施，致使行政相关人的合法权益受到不法侵害，行政相关人在任意时间内、随时提起诉讼。
第二种是对于根据申请应当作为而不作为的案件。所谓应申请的不作为行为是指行政主体根据行政相对人的申请应当在法定期限内或者即时作出某种行政行为，而行政主体并未为拒绝履行或者不予答复的行为。对于此类情形，首先要遵循行政诉讼法第三十九条关于起诉期限的规定。至于起算时点，对于法律规定在一定期限内履行职责的，期限届满后行政主体拒绝履行或者不予答复的，则期限届满之日起三个月内提起诉讼。对于即时就应履行职责或者答复而未履行职责或者不予答复的，因行政相对人已经知道行政主体的不作为行为，此时即为起诉期限的起算点。行政相对人在此后的三个月内提起诉讼。
山东省东营市东营区法院 任少华
