【摘要】本文在厘清环境公益诉讼与环境公益、环境损害相关概念的前提下，对环境公益诉讼的范围进行了分析和界定，分析了通过环境公益诉讼制度的设计，促进公众参与，维护环境法治、制约公权力以及保护环境和公民环境权益的意义，特别是对环境公益诉讼制度设计中的原告类型的设定进行了深入分析，认为环境公益诉讼的原告应该包括行政机关、检察机关、环保社会团体和公民个人。
【关键词】环境公益诉讼；原告类型；行政机关；检察机关；环保社团
【写作年份】2009年

【正文】
    一、基本概念的厘定——环境损害、环境公益与环境公益诉讼
   
    要明确环境公益诉讼的涵义，首先应界定与之相关的两个基本问题：环境损害与环境公益。
   
    “环境公益”与公共利益密切相关，对“公共利益”（或“公益”）的界定向来是一个复杂而又难以明确的问题。公共利益（public interest）亦称公益，是一个多面性、多层次、多变性、弹性较大的概念，一般认为是有关社会公众的福祉和利益，或指属于社会的，公有公用的利益，从字义而言，是一个与个体、私人利益相对应的概念。私人利益指的是单个社会主体的利益，公共利益则着眼于社会所有社会主体的共同的整体利益。公共利益之“公共”，英文名称public，按照《牛津高级英汉双解词典》的解释，public意味着“公众的、与公众有关的”，或者是“为公众的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。 [1]其实质是某一群体的共同利益，是各种利益主体共同利益，表现为社会利益、国家利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单加总，而是全体社会成员利益的综合体。公共利益，主要应该包括两层涵义：一是社会公共利益即社会全部或者部分成员所享有的利益；二是国家的利益。
   
    庞德认为公共利益包括社会利益，社会利益又分为六类：“…第四，保护社会资源的利益。这个内容包括：保护自然资源，即对森林、能源等的保护；…”。 [2] 从经济学的观点来看，公共物品的特点与私益物品明显不同，主要表现为三个方面：1、消费的非排他性。2、收益的非排他性。3、公共物品的生产具有较高甚至无法计量的私人交易成本。 [3]通过对比公共物品与私益物品的特点来分析环境的性质，可以看出，环境是典型的公共物品，环境保护所提供的效果也是公益的。大部分环境公共物品的供给形式具有整体性，不能把它分割成若干部分而分别供应给不同的环境消费者。
   
    当然，实际上也不是所有的公共物品都如上述公共物品的特征所概括的那样，是纯公共物品。公共物品的涵盖范围也很宽，具有层级性。一般地说，凡是公共消费的物品都具有公共物品的特征，完全公共消费而无私人消费的物品就是纯粹的公共物品，否则，就是不纯粹的公共物品。各类公共物品之间有很大差异，同样的公共物品在不同的情况下也可能有不同的公益纯度。环境作为公共物品，又呈现出多种多样的特征，因而也可以进一步区分其类别。就环境公共物品来讲，根据其性质不同，大致可以分为两类。一类是可以独占、具有一定的排他性的环境公共物品。如土地、森林、矿产、水等各种自然资源，它们都为国家或集体所有（也可为单位或个人承包经营而拥有使用权、收益权等）而具有一定的独占性和排他性，当然这种独占性和排他性并不是绝对的，对这些资源的利用和收益是受到一定限制的。一类是不可独占、不具有排他性的环境公共物品。如大气（特别是臭氧层）、生态效益、生物多样性等，不可能为某个个体独占，其利用也不可能具有排他性。
   
    区分两类环境公共物品的意义在于，对于不同性质的环境公益可以采取的保护措施有所不同。对于前者可以通过明晰产权的方法，利用市场手段来实现环境公益；而对于后者市场手段就很难发挥作用。如果从环境诉讼的角度来解决环境公益问题，前者既存在依据私人所有权提起的环境私益诉讼，也可以提起环境公益诉讼；但当那种不可独占、也不具有排他性的环境公益受到侵害时，根据现有的法律规定，依据所有权提起环境诉讼就缺乏法律依据了，只有通过诉讼法律制度的变革和创新，引入环境公益诉讼制度，才能用法律手段诉求环境公益的实现。
   
    目前我国的行政诉讼法和民事诉讼法对起诉资格的规定，都是以公民、法人和其他组织的人身权或财产权受到侵害时，而且必须有直接利害关系，才能有资格提起诉讼。就环境诉讼来讲，只有当环境污染与破坏已经造成了公民、法人和其他组织的现实的人身与财产损失，公民、法人和其他组织才能据此提起环境诉讼。这种环境诉讼实际上是传统的行政或民事诉讼，从性质上来讲是环境私益诉讼。它从本质上来说，只能解决环境公益外溢的那一部分——“环境私益”的救济。严格地讲，这种救济不能解决环境损害问题，而是环境侵权问题，或者说是因为环境损害引起的公民、法人和其他组织的现实的人身与财产损失，它在法律性质上与其他侵权行为产生的人身、财产损失并无本质区别，只是它的产生原因与环境损害相关。对这种人身与财产损失，通过私法（侵权法）的救济就完全可以实现。 [4]但私法的救济对环境损害（注：是环境本身的损害，或称“环境公益”）是排除在外的，也是无能为力的。
   
    下面通过对几个环境诉讼案例的分析可以看出，传统的环境诉讼对环境公益保护的不利，也进一步明确环境损害与环境公益的涵义。
   
    1、民事诉讼对环境公益保护之不能
   
    案例1 [5]：江苏省启东市法院公开审理了一起因环境污染引发的损害赔偿纠纷案，并当庭做出了一审判决，由被告启东市某食品有限公司赔偿给原告养殖户赵某损失9589.83元。
   
    江苏省启东市某食品有限公司成立于2001年5月，从事非发酵性腌菜生产、销售及水产品销售。该企业坐落于启东市惠丰镇某村1组地段，与村民赵某养殖扣蟹的池塘相距约500米，赵某蟹塘用水一直从宅后横河内所取。2004年9月23日，该企业向河内排过一次未经处理的废水，同年9月26日，赵某等3户养殖户分别发现自己蟹塘内水质受到污染，所养殖的扣蟹纷纷死亡，即向所在村镇反映。镇政府在接到报告后派出镇调解中心及渔政站的工作人员前往调查处理。同月28日，赵某向市渔政执法大队报告，该大队到污染现场进行了勘察，确认蟹塘于河内取水，而该河水质发生变化，已富营养化和缺氧，不能适应养殖，导致蟹类得慢性病致死。镇政府对此委托了市价格认证中心对3户养殖户扣蟹受损情况做了评估，结论为赵某损失计人民币9589.83元，其余两户分别损失4355元和7687元。后经调解，该企业与另两户达成了赔偿协议，但对赵某的损失，该企业认为赵某明知水质污染仍然取水，也存在过错，只愿意赔偿3000元，双方未能达成赔偿协议。为此，赵某于2004年12月将该企业告上法庭，要求企业赔偿10089.83元。
   
    法院经审理认为，企业生产时应严格按照国家规定排放经过处理达标的废物、废水，而被告启东市某食品有限公司未按规定排污，造成水源污染而致养殖户受损，应承担全部赔偿责任，损失应以有关部门核定为准。法院据此做出了前述一审判决。
   
    案例2 [6]：2004年10月发生在陕西省神木县的一起水污染事件的相关单位和责任人日前受到处罚，造成这起水污染的直接责任企业龙华煤化工有限责任公司被罚款15万元，神木县自来水公司被罚款5000元，3名直接责任人被公安部门立案查处。
   
    今年10月10日早晨，神木县城区饮用水出现了焦油味，部分居民饮用后出现头晕、恶心、呕吐等症状。10月12日，神木县自来水公司将污染水排放到窟野河，造成窟野河下游再度污染。10月13日，榆林市环保等部门发现神木县燕家塔龙华煤化工有限责任公司的储藏罐在排放焦油。据调查，由于这家公司职工季某、蒋某、沈某3人将储藏罐上的1个器件拆走，使得含酚的废油流入乌兰木伦河，污染水流经窟野河后，经渗渠渗入到水井，最后到达自来水供应终端家庭。
   
    11月26日，榆林市环保局决定对龙华煤化工有限责任公司处以15万元的罚款；神木县卫生局决定对县自来水公司处以5000元罚款；神木县公安局决定对直接责任人季某、蒋某、沈某3人立案查处。神木县监察部门将按有关程序对龙华煤化工有限责任公司和神木县自来水公司的有关责任人进行严肃处理。
   
    分析：在两个污染案件中，环境污染与损害的发生都可以分为几个阶段。
   
    第一阶段：企业的排污行为（本文认为应包括违法和合法排污行为，限于篇幅，这里不做论述）造成环境质量的损害或下降。在案例1中，食品公司向宅后横河排放未经处理的废水，使河水质发生变化，富营养化和缺氧，进而使蟹塘内水质受到污染；在案例2中，煤化工公司向乌兰木伦河含酚的废油，污染水流经窟野河后，经渗渠渗入到水井，造成了水环境质量的下降，水质恶化（包括地表水和地下水）。
   
    第二阶段：环境质量的损害或下降，造成人身或财产损失。在案例1中，宅后横河水质恶化，水环境质量下降后，又进一步使蟹塘内水质受到污染，最终导致赵某等3户养殖户蟹塘内所养殖的扣蟹死亡（造成了居民的财产损失）；在案例2中，排向乌兰木伦河含酚的废油，流经窟野河后，经渗渠渗入到水井，最后到达自来水供应终端家庭（居民饮用受污染的水，造成人身损害，也间接造成财产损失）。
   
    第三阶段：损害救济过程。在案例1中，赵某等3户养殖户主张被告排污企业对扣蟹受损的赔偿请求，经过调解或判决得到了解决，财产的损失额（注意：不是水环境的损失数额）经过了有关部门的核定或认证；在案例2中，环保局、卫生局、公安局、监察等部门分别作出了处理决定，但这些处理决定的性质是行政或刑事责任，谁对水质恶化、水环境质量的下降负责呢？环境损害的赔偿责任由谁来主张，如何承担呢？
   
    简言之，第一个阶段为环境污染或破坏阶段，即环境功能和质量的下降，环境损害就已经产生了。第二个阶段是通过已经受到污染与损害的环境的媒介作用，导致他人财产损害，进一步侵犯了公民（法人或其他单位的）财产利益。此为传统的环境侵权阶段。第三阶段损害救济过程。人身或财产利益的受害人以此为由提起民事诉讼，意在维护其自身合法利益——人身或财产损失。该环境民事侵权诉讼行为的直接目的是为了保护其财产利益，不可否认，这种对自身利益的诉求，会促使排污者遵守环保法规，从而间接地有利于保护环境。但在这种环境民事诉讼活动中，保护公共环境利益本身既不在原告的起诉动机之内，也不在被告的辩护目的之中，公共环境利益并不被争讼的任何一方关注，称这种诉讼为环境诉讼有些牵强，称之为因环境污染引起的民事诉讼似更为恰当。在这里，公共环境利益成为争讼双方的牺牲品。
   
    还有更多的情况可能是，环境污染与资源破坏行为仅发生在第一阶段。如向没有养殖水产品（包括其他任何形式的生产、经营利用活动）活动的河流排污，且该河流域附近人烟稀少，没有人取水饮用；如向大气排放有毒有害气体，使大气环境质量下降，但附近没有居民居住，也未造成农作物受害；交通工具，如城市中的轿车燃用汽油向环境排放含铅废弃，污染空气，使大气环境质量恶化；排干沼泽，开发为农田耕种；砍伐森林，造成水土流失；修建拦河大坝造成生态破坏,对生物多样性的破坏等等。诸多的环境污染与资源破坏行为可能没有导致他人的人身或财产损失，其中，有些环境行为可以通过行政手段或刑事手段予以制裁，但行政处罚的法定处罚原则和刑事制裁的罪行法定原则，都决定了两者适用范围的有限性，况且行政、刑事制裁不能解决环境污染与资源破坏者对环境本身的损害的赔偿问题。总之，具有公共物品属性的环境很难为现行的诉讼法律制度所包容。
   
    2、行政诉讼对环境公益保护之不能
   
    以上是由于环境污染引起的环境民事诉讼的缺陷问题，在环境行政诉讼方面也同样存在着公共环境利益无法保护的现象。见以下案例：
   
    案例1：“施建辉、顾大松诉南京市规划局”案。2002年，南京市规划局批准了紫金山顶兴建观景台项目的规划许可，但是观景台的钢筋水泥建筑很可能破坏紫金山的自然景观。此事经媒体披露后，引起了社会的广泛关注。2001年10月17日，本案的原告东南大学两名法律教师，以南京市规划局许可第三人中山陵园管理局于中山陵风景管理区紫金山最高峰头陀岭修建“紫金山观景台”具体行政行为违法、侵害其与第三人构成的合同法律关系为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，诉请判令撤销被告对第三人作出的“南京紫金山观景台”规划许可。南京市中级人民法院最终没有受理此案。但迫于社会舆论及其他方面的压力，南京市规划局及相关部门，最终决定拆除“景观台”。
   
    案例2：“圆明园湖底铺设防渗膜”案。2005年3月22日，兰州大学客座教授张正春质疑圆明园防渗工程，经媒体披露后，引起了社会的广泛关注。3月24日，张正春带记者实地考察。3月28日，京城媒体披露“圆明园湖底铺设防渗膜遭专家质疑” [7]。3月30日，国家环保总局邀请张正春参加关于圆明园防渗工程的专家研讨会。3月31日，北京市环保局确认该工程没有经过环保部门审批，随后，圆明园防渗工程被叫停。4月1日，国家环保总局表示，该工程需补办环境影响评价审批手续。
   
    分析：在案例1中，规划局的不当行政行为破坏了环境景观，但并没有具体的行政行为的相对人，也很难认定其行政行为侵害了任何公民的人身权和财产权，因此，法院按照现行诉讼法的规定，不予受理诉讼是有其法律依据的。最终，只是迫于“社会舆论及其他方面的压力”，有关部门才决定改变违法（或不当）行政行为——拆除“景观台”，而不是在公众欲“诉诸司法”的压力下。
   
    在案例2中，圆明园湖底铺设防渗膜工程虽然已对生态环境造成了潜在的巨大的危害，但依现行诉讼法的规定，任何人也无权对其提起诉讼以阻止其不当环境行为，而只能向有关部门检举、控告、投诉、反映。 [8]从该案还可以看出，环境行政机关存在行政失职问题。即“圆明园湖底铺设防渗膜”在没做“环评”，没履行环保“三同时”手续的情况下已完成了大部分 [9]，3月底经有关专家、媒体反映，环保部门才得知并叫停“圆明园湖底铺设防渗膜”一事来看，环保部门已构成环境行政违法（监管不到位，不作为的违法），但并未见有哪个环境行政机关为此负责，同样任何公民若以环保局为被告提起环保部门不作为的环境行政诉讼，按现行行政诉讼法的规定，法院不予受理也是符合现行法律规定的。4月1日，国家环保总局关于“该工程需补办环境影响评价审批手续”的表示也仅仅是亡羊补牢之举罢了，但事后的补救难以挽回灾难性的后果。联系到同年1月18日，国家环保总局以“严重违反环境法律法规”的名义叫停了金沙江溪洛渡水电站等30个正在违规建设的项目的“形象”之举。 [10] 其实正是环保部门监管不力、环保执法不到位的力证。那么，对这些环保部门的（不作为的）违法行政行为，公众是否有权通过行政诉讼途径予以救济呢？答案同样是否定的。
   
    对于环境损害的私法救济是当代各国民事立法的一个十分重要的问题，因而各国民法通常将其作为特殊侵权行为，规定于其侵权法中。“在日本，依靠法律手段处理公害问题及环境问题，是从公害的受害人根据民法的规定对加害企业要求损害赔偿开始的。可以说，公害法是以民事上的救济为起点形成和发展起来的”。 [11]日本民法和我国《民法通则》对环境损害赔偿都作了明确规定。但是由于环境损害是一种特殊类型的民事侵权行为，依据传统民法理论和民事诉讼程序，对受害人实施救济是十分困难的，因此私法的“救济无论怎样充实，救济个人性的受害者毕竟是有局限性的，试图通过救济受害者来根除环境污染是困难的。” [12]私法的救济，所能解决的仅仅是个体受害者的司法保护，对大范围的、地区性乃至全国性的环境问题的解决就无能为力了。环境问题具有潜伏性、积累性、流动性、复合性等特点，环境污染与侵害的对象经常是不特定的多数人，如前所述，很多环境污染与资源破坏行为并不直接针对特定人（not-well defined），事实上越是影响范围大的环境问题越不是直接针对任何人。
   
    另一方面，当政府的决策及环境保护行政机关不履行环境保护职责，而造成现实的或潜在的环境污染与资源破坏时，依照现有的行政诉讼法对行政诉讼主体资格的要求，除行政管理相对人或直接利益相关人外，其他人是无权提起诉讼的。而事实上政府的环境决策和抽象环境行政行为往往没有严格意义上的直接利害关系相对人。
   
    按照目前的行政诉讼法和民事诉讼法的制度设计，至少有以下几个方面的破坏环境资源的行为（包括行政与民事行为）被排除在司法救济之外：
   
    第一类，环境行政行为，可分为两种主要情形：
   
    一是具体环境行政行为损害公众环境利益。环境行政机关的不当行政行为损害公众环境利益的情形很复杂，大致上可分为作为和不作为两种情形，也可分为授益行政行为和不利行政行为。对于不利行政行为，作为行政管理相对人的当事人自己会有救济的动机。但对于不当的授益行政行为，由于作为行政管理相对人是行政行为的受益方，自然会乐于接受，当然不会对此行政行为提出异议，而没有直接利害关系（也无相邻关系）的公众，又没有资格对此行政行为的合法性提出质疑。那么，这样的行政行为即便是不合法，公众也是束手无策。如环境行政机关对不应发放许可证（排污许可证、污染源达标排放合格者，等等）的单位或企业准予发放，对本不符合环保要求、不符合环保政策的企业（环评不合格、未办理“三同时”手续，等等）开“绿灯”等等。问题在于，按照现行法律，由于这种具体行政行为，没有直接损害第三方的人身与财产权益，公众不能通过诉讼途径对此进行监督（尽管有“检举”、“揭发”、“控告”等手段可用，但其手段有局限性）。在怒江开发中，尽管当地居民、很多的环保专家和学者、环保志愿者齐声呼喊，然而他们却由于缺乏诉讼资格，无法通过法律的途径抵制当地政府和开发部门未经环评的正当程序就做出的错误决策。
   
    还有一类具体环境行政行为是没有相对人，也没有直接利害关系人的，这些不当具体环境行政行为对环境的影响巨大，按照传统的行政诉讼法，公众却很难通过诉讼途径予以监督或撤销。除前述“施建辉、顾大松诉南京市规划局”案外，还有：某省一个乡政府下令毁掉花费了几代人心血和汗水才建成的、用于防风固沙的“三北防护林”，建设葡萄园，发展“高效农业”；1997年山东省黄河河务管理部门应东平县斑鸠店镇政府和六个村的要求,决定把开凿于50年代的用于黄河汛期分洪的“小清河”淤平,以便增加耕地的数量。几十年以来,周围群众引小清河里的水灌溉土地,发展渔业和多种经营,环境也得到极大改善,可谓受益无穷,对该河有十分深厚的感情。群众多方寻求帮助,但苦于投诉无门。有关部门皆以该行为没有直接侵害个人利益为由,不予受理。几年过去了,该河已有70%以上的流域面积遭毁；等等。
   
    二是抽象环境行政行为侵害公共利益。抽象行政行为是指行政主体针对不特定行政相对人所作的行政行为，根据行政诉讼法原理，区分抽象行政行为与具体行政行为，主要看其是否具有普遍的约束力。抽象环境行政行为，包括政府的环境决策、规章以下的环境行政机关的规范性法律文件等等。由于抽象环境行政行为所针对的对象是不确定的，其效力是可以反复适用的，如果这些抽象环境行政行为、政府决策或规划不当，对环境造成的危害比一般的环境污染或破坏还要重大，但按照目前的法律规定，很难对此通过诉讼途径予以救济。
   
    另外，环境行政机关在执法或环境管理中的不作为,应当履行环境保护的法定职责而不履行，由于没有直接的利害关系人，也被排除在环境行政诉讼范围之外。
   
    第二类，环境民事行为，也可分为两种主要情形：
   
    一是既造成环境污染与资源破坏，又损害他人人身权与财产权的环境民事行为。这种情况下，直接受害者可以提起环境（私益）民事诉讼，然而环境本身的污染与破坏并不能被包含在提起环境（私益）民事诉讼原告的诉求当中。
   
    二是没有直接受害对象的环境污染与资源破坏行为。例如拦河大坝的修建会造成河流两岸的大规模的生态破坏,对濒危物种的影响，对生物多样性的破坏，根本就没有直接受害人。很多环境污染与资源破坏行为，如排干沼泽、破坏湿地，并没有直接的个体受害者，
   
    这时私人就很难以直接利害关系为由提起赔偿诉讼，只能由无直接利害关系人就环境污染（或资源破坏）本身为由提起环境公益诉讼。
   
    以上按照目前的制度设计被排除在司法救济之外的环境资源行为以及由此产生的环境损害或可能产生的，正是我国环境公益诉讼应该包括的主要内容。
   
    综上所述，环境公益诉讼应当是为保护环境公益而设计的一项制度，是当环境公益处于无人通过法律诉求实施保护时，由相关主体向人民法院提起诉讼请求救济的一项制度。对于何谓环境公益诉讼，目前学界并未形成较为统一的看法。如有的学者将其归入经济公益诉讼之一种，认为“任何单位和个人都有权对污染环境、破坏自然资源的单位和个人提起经济公益诉讼，由人民法院依经济公益诉讼程序进行审判，依法追究责任人的民事、经济、刑事责任。这里讲的任何单位和个人，既包括直接利害关系人，也包括无直接利害关系人，既可以是国家机关，也可以是企事业单位或个人。” [14]也有学者将其归入社会公益诉讼机制，“所谓社会公益诉讼，是指任何人、社团、国家机关为社会公益，都可以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。社会公益诉讼是以社会法为底蕴的。首先，社会连带关系的存在，使所谓的社会公益与每个人的生活都息息相关，因此，社会公益的损害，就等于每个人的利益都受损；其次，根据动态的社会契约论，个人、社团、政府都有权代表社会公益，从而形成社会公益代表者的竞争机制，有利于社会公益的真正实现。” [15]以上定义都从某一方面反映了环境公益诉讼的性质和特点，从本质上讲，环境公益诉讼既非经济诉讼的范围，也不能完全等同于社会公益诉讼，而是一类特殊的诉讼类型。环境公益诉讼的定义应结合诉讼主体、诉讼事由、目的，并能反映环境公益的本质特点给出，所谓环境公益诉讼，是指“任何人”（包括公民、法人、社会团体或有关国家机关），为保护环境公益，以自己的名义代表国家或社会公众以环境行为人为被告向法院提起诉讼，请求判令停止正在或可能发生的环境损害行为，并赔偿已经造成的环境损害的诉讼制度。环境公益诉讼的起诉动机和目的都是为保护环境公益，传统的环境民事诉讼和环境行政诉讼，从本质上讲是为私益，尽管这种对私益的保护也维护了法秩序，从客观上讲也有利于维护环境公益，但这不同于本文所论的环境公益诉讼。对于环境公益诉讼中所保护的环境公益的范围。可以从被诉环境资源行为的类型进行划分，包括环境民事行为和环境行政行为造成的损害环境公益的情形。这里所指损害的环境公益，在环境民事行为一类中，是指对环境的直接损害 [16]，不考虑对人身和财产的间接侵害；在环境行政行为中，是指对环境法律秩序的破坏（包括前述环境行政行为损害环境公益的各种情形）和对环境的直接损害与潜在损害，亦不包括对人身和财产的间接损害。
   
    二、环境公益诉讼的制度价值——兼论必要性和诉讼范围问题
   
    对于环境公益诉讼制度建设的必要性问题，官方和学界的观点存在一个很大的差异。就环境公益诉讼的范围来说，无论是国外的立法、司法实践，还是国内学界的讨论，大部分都认为环境公益诉讼的范围（或起诉的对象）应该既包括对污染者提起的诉讼，也包括对行政机关提起的诉讼。但在中国官方来看，环境公益诉讼主要是针对破坏环境资源者提起的，而回避对环境行政机关提起的环境公益诉讼。如有代表性的观点是，国家环保总局副局长潘岳在“世界环境名人聚会北京探讨科学发展观”大会上提出，公众应该成为环境污染事件中的诉讼主体，建立环境公益诉讼制度，让任何公民、团体和国家机关都能与污染环境者在法庭上一论高低。据潘岳副局长介绍，要加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，环境诉讼的主体就应从直接的受害者扩大到政府环境保护部门、环保组织、公众，把污染企业置于公众的监督之下，并形成污染企业如过街老鼠人人喊打的态势，从根本上扭转污染反弹的现象。 [17]这个观点在环境行政机关有相当的代表性，对破坏环境资源者提起环境公益诉讼，制止违法行为，救济已然发生、制止可能发生的环境资源破坏固然重要，但环境公益诉讼更重要的价值在于通过“公民诉讼”，促进公众参与，维护环境法治、制约公权力以及保护环境和公民环境权益，这也是环境民主的内在要求。环境公益诉讼是制约和监督公权保障私权的内在要求，是现代行政发展的必然要求。当然，公益诉讼的作用是对国家机关执法的补充，而不是取代。 [18]通过公益诉讼，可以使公民、组织等都参与到与违法行为做斗争的行列中来，以维护法治的权威和社会秩序，而这也是现代法治国家的基本要求。
   
    在美国，《清洁空气法》和《清洁水法》首创环境公民诉讼制度，放宽了对环境民事和行政起诉权的限制，其出发点就是弥补政府实施环境法的缺陷。环境公民诉讼对联邦环保局的行政自由裁量权的行使起到了监督和制约作用。公众通过环境权的行使来制约环境行政机关行政自由裁量权的行使，主要体现在通过司法审查程序对联邦环保局制定行政规章这类抽象行政行为实施的监督。在《清洁空气法》第307条（D）款中对公众可提起行政诉讼进行司法审查的行为予以列举，一共列举了14类行为，如制定或修订国家环境空气质量标准、实施计划、新源排放标准、危险空气污染物排放标准等，几乎包括了联邦环保局依据《清洁空气法》有权采取的全部行政行为，而且都属于联邦环保局的行政自由裁量范围之内的行政行为。为了切实保障公众参与和行使提起司法审查诉讼的权利，《清洁空气法》特地对行政规章的制订程序作了详细的规定，其中公众参与程序及法律保障措施规定的均相当细致。说到底，公众（通过环境公益诉讼）参与（环境管理）和行使公共权力是同一事物的两个方面，只有鼓励广泛的公众参与的政府才有能力为它的环境政策获得有效的普遍的支持。因为公众的广泛参与证明它的权力是获得公众支持的因而从本质上说也是合法的。允许公民在环境法的实施中发挥具体作用，还有助于增强公众对环境目标的支持和了解，如果公民被拒绝在环境法实施中发挥作用，即使是设计的再完美的环境保护法律体系可能也只是一纸空文。美国环境法的发展史说明，是法院支持通过公民诉讼来实施国家法律。一些美国环境保护运动领导人在回顾近20年的历史时得出结论，最重要的进展之一是为公民原告提起的环境诉讼打开了法院的大门。塞拉俱乐部法律保护基金的第一任执行主任、后来担任卡特政府的助理总检察长的詹姆斯·莫尔门(James Moorman)认为，环境诉讼“使管理者与被管理者这种双极系统变成了三极，即：管理者、被管理者和公众。”
   
    公民诉讼是美国民主制度的核心，从根本上讲，正是各州的公民才赋予了州（和联邦）政府提供健康、安全与社会福利的权力 [20]，因此，公民也绝对有权利密切检查行政效力与州法律执行的状况，这种权利即是作为代理制以及民主政府的基础，公民参与对于各州政府乃至整个美国的进步发展以及前进都有着至关重要的作用，这正是环境公民诉讼存在的必要性和根源所在。可以认为，美国公民诉讼制度的意义主要有三个方面：第一，通过诉讼获得司法支持，从而有效地制止违法排污行为，达到保护环境维护公民环境权益的目的；第二，督促联邦环境保护部门和各州执行其法定义务，加强环境管理；第三，推动法院在诉讼中作出司法解释，平息对有关法律条文的争议，堵塞法律漏洞，从而促进环境法制的发展和完善。 [21]在我国，环境行政机关对于环境公益诉讼制度的设计，不愿将环境行政公益诉讼包括在内，不愿将自身作为环境诉讼的对象，极不利于环境法的发展与环境法的实施。目前环境诉讼（包括环境侵权诉讼）之艰难，已经在事实上将环境侵权的受害者挡在法院的门外，环境诉讼得不到发展，也在客观上阻碍了环境法制建设和环境法学科的发展，一部不能经常付诸司法实践，特别是诉讼实践的法律是没有生命力的。事实上，若能大力推动环境诉讼（包括环境公益诉讼和环境私益诉讼）必将会引起社会对环境法与相关环境问题关注、讨论与重视，最终也会促进相关环境法制建设的发展。以日本历史上意义重大的龙美环境行政诉讼案为例，该案在2001年1月22日，以鹿儿岛地方法院做出终审判决,驳回了原告的诉讼为终结。在该案中第一次将珍贵动物列为原告之一，案件的结果虽为法院驳回原告的诉讼，但旷日持久，历时8年，前后共开庭审理11次的龙美诉讼使得自然的权利观念深深根植于民众之中,并促使人们对如何保护环境、如何建构环境法律制度、个人以及国家在环境保护方面应当扮演什么角色等问题进行深入的思考。
   
    三、环境公益诉讼制度设计的主要内容：谁有权起诉——原告类型
   
    美国环境公益诉讼制度的建立奠基于对原告资格的宽泛规定与认可。这种制度以公民诉讼为核心，属于公益诉讼的英美法模式，即由允许公民个人或者相关利益团体代表国家提起。当然大陆法系的模式只允许特定国家机关（通常是检察机关）提起。我国没有直接规定公益诉讼和环境公益诉讼，北大师生代表“鲟鳇鱼、松花江和太阳岛”提起的环境公益诉讼等案件不为法院所受理也在意料之中了。在民事诉讼法和行政诉讼法的修改中，公益诉讼有望进入诉讼制度修正的视野中，在笔者看来，放宽“原告资格”（Standing） [23]是核心所在。法谚云：“没有原告便没有法官”，确定原告资格的意义“不仅仅是原告在诉讼中提出主张，更为重要的是，原告的起诉往往是启动法院司法审查程序的前提” [24]。
   
    目前学界提出了各种环境公益诉讼的制度设计思路，在这些设想中，可以看出公益诉讼制度设计的一个基本理念就是法律不宜限制公益诉讼的原告资格，同时也作了可操作的程序制度安排，大部分认可提起环境公益诉讼的主体主要有环境行政机关、检察机关、环保社团、公民个人四类。笔者认为在对我国环境公益诉讼制度整体设计时，结合我国国情，并从诉讼经济和防止滥用诉权方面考虑，应当允许政府机关、检察机关、公民个体、社会团体等主体提起环境公益诉讼。基本思路是应当强化维护公共环境利益的国家机关如国家政府、检察机关的责任与义务并赋予其在必要时行使环境公益诉权的主体资格，应当赋予社会团体、公民个体的原告资格，在主体体系建设中确立国家机关履行职责并行使环境公益诉讼为主导，以社会团体和公民个体行使环境公益诉权为核心，强调环境公益诉讼这架机器之最终“启动权”应交给普通公民。
   
    （一）国家政府机关
   
    “环境保护是国家的一项职责”是我国宪法的原则，宪法规定了自然资源的国家所有权，根据“环境公共财产”论和“公共委托”论，国家受全体共有人——国民的委托代为行使环境管理权，承担保护环境的义务，即对国家管辖权内的环境和资源，负有通过各种措施和途径加以妥善保护、改善、治理和管理的义务。环境行政机关代表国家行使日常的环境监管权，对违反环境法律法规，破坏环境资源的行为进行监督检查，并行使相应的行政处罚权。但环境监管与环境行政处罚只能用行政手段解决行政违法现象，对破坏环境资源造成的公众（委托人）或国家（自然资源所有者）的环境权益或财产损失等民事权益的保护却无能为力。因此，环境行政机关应以公众受托人和国家环境资源所有权代表人的身份，直接对损害公众或国家环境资源权益的行为提起民事诉讼，由于环境行政机关并不是环境侵权的直接受害者和诉讼的受益者，由其代为行使诉权而提起的环境诉讼只能是环境民事公益诉讼。
   
    在我国涉及环境保护的立法中，对于国家公共环境资源受到损害，需要有适当的国家机关作为利害关系人代为诉讼也作了规定。如《海洋环境保护法》第90条规定，破坏海洋环境并“给国家造成损失的”，由有关部门“代表国家对责任者提出损害赔偿要求”。其他资源管理部门如土地、森林、草原、水资源等行政主管部门应可以国家自然资源所有权代表人的身份，对破坏自然资源者提起环境公益诉讼。
   
    尽管目前环境立法规定了政府相关执法机关作为环境公益的诉权主体，但上述规定是零散性的，并没有从整体上确立起此种诉权主体地位，另外在实践中也少有行使。直到2004年天津污染海洋生态环境涉外索赔第一案落锤定音，才引起广泛关注。 [26]因此，我们在积极探索国家行政机关的对于环境资源保护的行政监督管理职能的同时，还应该重视国家机关作为环境公益诉讼原告的探讨，发挥其环境破坏的救济功能。
   
    （二）检察机关
   
    作为独立于行政权之外的国家利益和公共利益代表人，检察机关是提起环境公益诉讼的适宜主体。尽管实践中民事和行政领域的公诉尚在尝试探索之中, 但其公诉权贯穿于民事、刑事和行政诉讼领域则是公诉权的应有之义。
   
    自检察制度产生以来, 检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。当今世界各国确定检察机关的性质时, 即普遍基于一个共同的理念——检察机关应当是一个完全立足于公正和正义的机关。检察机关与生俱来的公共性特征决定了其在履行职责时不仅是国家权益和国家利益的代表, 而且是公共利益的代表。在公共利益受到损害的时候,检察机关为了维护、恢复公共秩序,必须有所作为。赋予检察机关在环境公益诉讼中提起诉讼的权利，是符合检察机关作为国家法律监督机关的职能特点，也是公益诉讼国家干预原则的体现。特别是当环境行政机关不履行法定职责时，检察机关有义务对此进行监督，并可以采取包括环境公益诉讼在内的措施对环境资源破坏进行补救。这种环境诉讼既可以是对环境行政机关提起的环境行政公益诉讼，也可以是对破坏环境资源的单位和个人提起的环境公益民事诉讼，广义上还包括环境刑事诉讼，但检察机关对破坏环境资源行为提起的刑事“公诉”，严格地讲不同于本文探讨的环境公益诉讼。
   
    在我国现行的法律框架里，仅在《民事诉讼法》第14条：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”第15条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”，《行政诉讼法》第10条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。这些规定仅局限于审判监督和支持起诉，并没有明确规定检察机关对民事与行政案件享有诉权，远远不足以适应检察机关提起环境公益诉讼的需要。而我国民事诉讼法和行政诉讼法对原告人的要求，均是自己的权益受到不法民事、行政行为的侵害，才能诉至法院寻求司法救济。这样，检察机关提起公益诉讼就缺乏充分的法律依据。
   
    在我国司法实践中，已有一些地方检察机关进行了提起公益诉讼的有益探索。从1997年，河南方城检察机关第一次提起国有资产流失的（公益）诉讼 [27]，到2001年，全国各地的检察机关提起类似的民事诉讼已达141起。在环境公益诉讼方面，除2003年乐陵市人民检察院诉范某非法小炼油项目外，典型的案例还有：2003年11月，四川阆中市检察院就群发骨粉厂侵害环境一案向法院提起民事诉讼 [28]，2004年5月12日，四川省资阳市雁江区检察院对严重污染环境的8家石材厂送达了检察建议书，并告诫这些企业，若不积极治理污染，将对其依法提起民事公诉。 [29]2004年12月，四川省检察院民事行政检察部设立“公益诉讼人”制度，规定为“保护国家和集体公共利益，除属于当事人处分权范围内的案件和纯家庭成员之间纠纷的案件外，检察机关均可支持起诉” [30]，亦有检察机关对排污企业发出检察建议书并提起民事公诉的事例 [31]等，这些都是我国检察机关提起环境民事公益诉讼的有益尝试。这几个由检察机关提起的环境民事公益诉讼的案件，以检察机关的胜诉告终，是我国检察机关提起环境民事公益诉讼的有益尝试。
   
    实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。现代诉讼基本理论认为，作为“最高法律秩序的代表”和“社会公益的维护者”，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。检察机关对民事活动的重点监督的目的是保护国家和社会公共利益，其中的社会公共利益应当包括环境污染与资源破坏。法律应赋予检察机关以环境诉权，唯其如此，才能使环境公共利益在受到不法侵害时，检察机关能够作为环境公益的代言人提起诉讼而达到其法律监督的目的。
   
    从检察权的性质及内涵看，检察机关对行政机关的监督应该是全面的、多种多样的。对于我国《行政诉讼法》第10条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”应该作全面的理解，这种法律监督不能仅限于事后监督，也应包括诉前、诉中的监督。人民检察院在诉前对具有损害公共环境利益的行政行为行使监督权是我国《行政诉讼法》第10条的应有之义。对侵犯环境公益无人、无力起诉，或公民不敢、不愿起诉的，检察机关以环境公益诉讼原告的身份参与到诉讼中来，可以更好地维护环境公益。检察机关直接提起环境公益诉讼是国家干预原则的一种具体表现，也是检察机关对民事、行政诉讼活动实行监督的一种特殊形式。
   
    目前对检察机关能否提起环境公益诉讼主要存在两方面的障碍，一是将检察机关的职能定位为法律监督机关，二是认为检察机关提起的主要是（刑事）公诉，因而提起环境（行政、民事）公益诉讼不应是其职责所在。
   
    1、检察机关的法律监督职能主要通过行使公诉权实现
   
    检察机关的法律监督职能并不排斥其诉讼职能，相反地，检察机关实施法律监督的最重要的途径就是行使公诉权、参与诉讼过程。检察机关不能站在诉讼之外进行法律监督，“皮之不存,毛将焉附”？站在诉讼之外的法律监督毋宁说是干预。目前对民事、行政诉讼的监督主要是事后通过抗诉这种形式的监督， [32]事前、事中的参与少。刑事诉讼中的公诉活动, 从国家法治建设的角度看,其本身具有监督法律实施、维护法律尊严的功能。
   
    2、公诉权并非局限于刑事公诉——扩展至行政和民事公诉是公诉权的本意
   
    从公诉权的渊源看,公诉权源于刑事诉讼实践并得以发展和完善,其运用空间也主要是在刑事诉讼领域。传统公诉权在我国被长期看作是刑事诉讼领域的一个专用名词，已是一个不争的事实了。“公诉权”在我国被长期认为就是专指“刑事公诉权”我国也长期将检察机关的公诉权狭义地界定为刑事公诉, 在这一片面认识的束缚下,“公诉权”很难被介入到民事、行政诉讼领域中, 造成检察机关在提起民事公诉、行政公诉方面的缺失。对于以非犯罪形态存在又由于缺乏适格的原告而“不告不理”的损害公益行为,刑事诉讼的惩罚功能、民事诉讼的补偿功能和行政诉讼的矫正功能都不能正常发挥。这在客观上阻却了公诉权的生存空间，造成了检察机关公诉权的不完整，也不符合公诉权的本意。
   
    尽管公诉权一开始就表现为刑事公诉权,其主要形式也是刑事公诉权,但是,我们绝不能否定民事和行政公诉权的存在,既不能依此推断刑事诉讼的出现孕育了公诉权,也不能因为公诉权更适合于刑事诉讼就由此断定公诉权专属于刑事诉讼。因为，从产生的根源看，公诉权的存在是基于私诉权救济力量的不足才得以产生而已。而这种私诉权救济力量不足，历史上主要是发生在刑事诉讼领域。 [33]即公诉权就是补强传统诉权的一种新的程序性权利，从本质上讲,传统公诉权昭示着国家对私诉权的加强与保护,有效地填补了私诉权的有限性和权利保护的真空地带。正因如此，目前所面临的环境公益被损坏问题，正是私诉权救济力量不足，或根本无法通过私诉权救济的情形，通过检察机关提起环境公诉恰恰符合赋予检察机关公诉权的本意。因而公诉权本不应仅仅局限于刑事诉讼领域,还应涵盖于民事、行政诉讼之中。公诉权的本质属性是一种司法请求权, 一般不具有确认实体权力和义务的权能,这一特性明显区别于审判权和行政权,从而成为检察机关最具特色的职能。这一程序的设置基础就是公共利益或者称为国家利益。
   
    从理论上讲,检察机关应当有权参与或提起民事、行政诉讼。但事实上,检察机关只能就民事、行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的案件提起公诉。因为检察机关过多地介入民事、行政诉讼,既非检察机关人力、物力、财力所能及，也将会打破民事、行政诉讼中私益维护的平等格局。事实上，公诉从其产生之时便与公共利益密不可分。从公诉制度的历史渊源看,由私人复仇发展到国家设立司法机构统一行使对犯罪的惩罚权,无一不是当时社会经济状况发展到一定程度,人们愈加强烈维护公共利益的必然要求。因此对于检察机关提起的民事与行政诉讼一定要有必要的限制，一是限于无人能诉的公益领域，二是支持弱势群体的不能诉、不敢诉的领域，以实现矫正的正义。
   
    我国检察机关提起民事诉讼始于清末，清末变法修律引进了西方检察制度。在我国近现代的检察制度设计中，曾经赋予检察机关的民事诉讼职权。但从1979年开始起草的《民事诉讼法》、1982年的《民事诉讼法（试行）》和1991年的《民事诉讼法》都删除了检察机关通过提起民事诉讼对民事案件审判活动实行监督的权力， [35]行政诉讼法也有类似的规定，检察机关的职能呈萎缩态势。然而考察国外关于检察机关的职能变迁可以看出，各国司法体制的共同发展趋势之一是检察机关的职权呈扩大趋势。
   
    （三）公民和环保社团
   
    公民在理论上是环境公益诉讼诉权的最终行使者，但在实践中由于环境公益诉讼的复杂与艰难，个人很难有力量提起。而通常有组织的公民——环保社团往往会成为环境公益诉讼的主要主体。
   
    环保社团是提起环境公益诉讼的重要主体。国际环境保护运动的实践已证明，环保社团无论是在推动环境法的制定，还是在参与环境管理，监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府活动或其他活动污染破坏环境，当政府和污染者、破坏者不愿意消除污染破坏或者为受害的公众提供充分的保护或救济，个人面对势力强大的政府（行政机关）和环境污染破坏者（企业）而无能为力时，环保社团可以代表公民个人或公众，采取各种合法措施（包括提起环境诉讼）保护公民合法的环境权益。
   
    比起公民个人参与的力量、程度和影响，具有组织化的环保NGO一般力量雄厚，有能力与行政机关、排污企业、破坏环境资源者对抗，并且可以造成很大的社会影响，引起法院或政界的重视。环保NGO还可通过参与政治选举、环境教育、环境立法、环境影响评价、行政听政会，特别是提起环境公益诉讼的方式广泛地参与环境保护，在程序上取得制衡公权力的机会。环保NGO以公共利益代言人而非利害关系人的身份提起环境公益诉讼，能够避免行使公权力的环境行政机关怠于环境执法或环境监管不力的现象，遏制对经济利益的无限制的追求而损害环境利益。因而，就环境问题提起诉讼是环保NGO参与环境保护、实施环境法的的重要形式和主要途径。
   
    近几十年来，关于环保NGO在环境诉讼中的原告资格的理论与实践都有了巨大进步。美国的环境立法和环境判例普遍认可环保NGO在环境公益诉讼中的原告资格，在一些欧盟国家，如荷兰、瑞士和丹麦等国家的制定法和判例法授予环保NGO环境行政起诉权的现象越来越普遍。
   
    我国政府已意识到发展环保社团的重要性，国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中强调要“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护工作，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”。国家环保总局也把“建立健全公众参与制度……推动公众和非政府组织参与环境保护”列入政府职能。中国《21世纪议程》明确提出“公众、团体和组织的参与方式和参与程度，将决定可持续发展目标实现的进程。”
   
    但现实情况是，受政治、经济等诸多因素的制约，民间社团在我国并不发达，环保社团更是如此，社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍非常有限。环保NGO没有获得应有的法律地位，其参与环境保护、参与环境法实施的程度还是及其有限的，这是一个非常现实的问题，因为“民众参与往往必须有资讯流通以及结社自由两项要件配合，方能真正达到参与的目的。” [39]资讯流通在环境法中可理解为对环境知情权的要求，尽管我国政府有关部门也定期或不定期地发布环境状况公报、环境质量报告等环境信息，但这些并不能视为公众真正拥有环境知情权，因为对于什么时间，发布什么内容的环境信息，完全由政府来决定，公众并没有法定的获得环境信息的途径。
   
    我国是一个拥有13亿人口的泱泱大国，但环保社团组织不过2000左右，且这些组织中的大部分还是自上而下有政府扶持的官办型或依附于政府机关的群众组织，真正由民间人士自下而上发起成立的草根型民间环保组织寥寥无几，而且每个组织的规模都不大，会员人数最多也不过几千人，大都处于自发、松散和各自为战的状态。环境保护民间组织的资金数量更为有限，这些都很难适应环境保护发展的要求。我国宜采取政治、法律等政策措施，促进环保社团的发展，同时修改现行诉讼法，赋予环保社团在环境公益诉讼中诉讼代理人、支持起诉人和直接起诉人三种资格，充分发挥环保社团在环境公益诉讼中的作用。

【作者简介】

 张式军，山东大学副教授，法学博士，研究方向为环境与资源保护法学；田捷，女，青岛市环保局四方分局。

【参考文献】

[1]《牛津高级英汉双解词典》，商务印书馆1997年版，第1196页。
[2]沈宗灵：《现代西方法理学》，北京大学出版社1996年版，第291-295页。
[3]毛寿龙：《中国政府功能的经济分析》，中国广播电视出版社1996年版，第97-98页。
[4]据此仅为赔偿公民、法人或其他组织的人身与财产损失而提起的环境诉讼事实上应称之为“因环境污染引起的民事诉讼”，称“环境诉讼”名不符实。如果有这样的“环境诉讼”的话，就应当有“工商诉讼”、“税务诉讼”、“土地管理诉讼”等等。
[5] 参见《中国环境报》，2005年2月17日。
[6] 参见《中国环境报》，2004年12月6日。
[7] 见2005年3月29日，《北京青年报》，《新京报》的相关报道。
[8] 2005年4月15日，《法制早报》以“谁将是‘圆明园事件’公益诉讼第一人？”一文，报道称，打假名人郭振清接受《法制早报》记者采访时说：“我要起诉非法改造圆明园的人！” 称其提起诉讼的法律依据是《环保法》第六条和《行政诉讼法》第2条。但事实上，如前所述，提起环境公益诉讼并无充分的法律依据。
[9]按照我国《环境影响评价法》第二十五条的规定：建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。在本案中，违法行为和损害结果（生态环境破坏）已然发生，只是没有具体的直接受害人。尽管各级环保局之间在环评管辖权之间互相推卸责任，但总应由某些环保部门来负责任。
[10]2005年1月18日，国家环保总局新闻发言人、副局长潘岳在叫停30个重大违规建设项目时，宣称这些项目与去年被查处的江苏铁本案有相同之处：环评报告书未获批准就开工建设，有的已基本完工。媒体一致赞称为“环评风暴”，称这次国家环保总局的环境执法要动真格的了。但笔者认为，以上事实恰恰说明各级环保局的环境监管不力、环境执法不到位。
[11] [日]原田尚彦：《日本环境法》，载《民商法论丛》第7卷第335页。
[12] [日]原田尚彦：《日本环境法》，载《民商法论丛》第7卷第328页。笔者并不赞同“环境损害是一种特殊类型的民事侵权行为”之说，只是为了表述方便而使用这种表述，比较准确的说法，应当是“环境侵权是一种特殊类型的民事侵权行为”，而“环境损害”并非“民事侵权行为”。
[13]邹颖超：《环境公益诉讼原告主体资格探讨》，载《法制与社会》，2007年第7期，第450-451页。
[14] 韩志红、阮大强著：《经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第173页。
[15] 郑少华著：《生态主义法哲学》，法律出版社2002年版，第201页。
[16]对环境的直接损害，可以包括对环境要素本身的污染性损害造成环境质量下降，环境功能不达标，也包括对自然的生态价值的损害，对生物多样性的破坏等等，但不包括由于环境质量下降进而影响到公民的人身和财产的损失。公民的人身与财产损失是以环境为媒介的侵害行为进一步导致的损害后果，是环境损害后果的延伸，这些人身与财产损失，通过传统的侵权法即可得到救济，当然这一部分的救济的法律制度也需完善，那又是环境纠纷（或环境侵权）法律制度的问题，不是严格意义上的环境公益。
[17] 《国家环保总局副局长称 应建立环境公益诉讼制度》，《北京青年报》2004年05月报道，引自：//www.sina.com.cn 2004年05月30日10:32 生活报；国家环保部的有关官员也持类似的观点：即环境公益诉讼是针对排污企业的。
[18] 韩志红、阮大强著：《新型诉讼—经济公益诉讼的理论与实践》，法律出版社1999年版，第240页。
[19] That litigation “made the bipolar system of regulator and regulated tripolar：regulator，regulated，and the public.”T.Turner，TheLegalEagles，inCrossroads53（P.Borelli，ed.，1988）. 转引自蔡守秋：《国外加强环境法实施和执法能力建设的努力》，//www.chinalawedu.com/news/2005%5C3%5Cma01862835111113500211552.html。
[20] U.S. Const. Preamble, amend. X.
[21]对于公益诉讼的制度价值，正义之盟的创建人，南·艾伦曾将公益诉讼的结果分为以下四种：执行法律、适用和解释法律、改革公共机构、激发社会和政治变革。
[22]陶建国：《日本龙美环境诉讼评介》，载《中国环境管理干部学院学报》，2008年第3期，第25-28页。龙美诉讼一经提起,立刻引起日本国民的关注,因为该诉讼是日本第一件对政府开发行为提起的环境公益诉讼,也是第一件将濒临灭绝的珍稀动物列为原告之一的自然的权利诉讼(其他原告依次是开发预定地的龙美原住民、关心龙美自然保护问题的外县支援者及自然保护团体)。
[23] 《英汉辞海》对standing一词的解释是“因个人的利益或与案件的结果利害攸关而享有的法定起诉权或资格”。
[24] 甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第60页。
[25]张式军：“我国环境公益诉讼原告类型和体系探讨”，载《暨南学报（哲学社会科学版）》，2007（3），第80页。
[26] 2004年12月30日，天津海事法院历时两年对天津市海洋局、渔政渔港监督管理处分别诉被告英费尼特航运有限公司和被告伦敦汽船船东互保协会船舶碰撞油污损害赔偿纠纷案公开宣布一审判决。这是国家有关海洋与渔政部门作为环境公益诉权主体身份提起环境公益损害赔偿是我国加入《1992年国际油污损害民事责任公约》后第一例根据该《公约》向外国船公司保险人进行索赔的案件，也是我国海洋行政管理部门在法律框架内提出污染海洋生态环境涉外索赔第一案，开创了维护我国海洋生态权益的先例。
[27] 杨立新：《新中国民事行政检察发展前瞻》，载《河南省政法管理干部学院学报》，1999（2）。
[28] //www.scol.com.cn 四川在线 (2003-11-25 03:17:29)。
[29] 参见德华等：《雁江检察院向排污企业发出检察建议书》，载《法制日报》2004年5月25日，第9版。
[30] 参见《法制日报》，2004年12月15日，第1版。
[31]参见《法制日报》，2004年5月25日，第9版。
[32]检察机关“既不能通过提起诉讼的方式启动审判程序，也不能通过参加诉讼对正在进行的审判活动进行监督，只能等到诉讼结束，法院裁判发生法律效力后，才能通过审判监督程序进行监督”。
[33] 由检察机关作为国家公诉人,代表国家利益提起刑事公诉，统一行使（刑事）公诉权，主要有两个原因：一是刑事犯罪侵犯的利益不仅是个人利益，更是国家利益和社会利益；二是刑事犯罪的复杂、法律关系的复杂以及诉讼专业化，使得依靠私人行为的刑事追诉不能适应刑事诉讼变化发展的需求，必须依靠有组织的国家力量给予支持。
[34]潘君.检察改革的目标之一是健全和强化人民检察院在三大诉讼中的公诉职能[J].检察实践,2000.2.
[35]如，1949年12月的《中央人民政府、最高人民检察署试行组织条例》第3条第5项规定了最高人民检察署有权“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”，最高人民检察署及下级检察署行使的职权有:对各级司法机关之违法判决提起抗议;对于社会与劳动人民利益有关之民事案件均得代表国家公益参与之。1950年的《中华人民共和国诉讼程序试行规则(草案) 》则对人民检察院在民事诉讼中的地位、职权,以及参与诉讼、调卷、抗诉等具体程序作了详细规定。1954年的《中华人民共和国人民检察院组织法》第一次以法律的形式明确了人民检察院对人民法院民事审判活动享有起诉权和参诉权，其第4条规定了人民检察院有权对人民法院审判活动是否合法实行监督；对有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼。1957年最高人民法院制定的《民事案件审判程序（草稿）》在第1条也规定了人民检察院“对于有关国家和人民利益的重要民事案件，可以提起诉讼。”但到20世纪50年代后期,受“左”倾指导思想的影响,立法者把对敌人专政作为检察机关的唯一职能,由唯刑事论发展为唯专政论,排斥或削弱了其他的检察职能,事实上否定了检察机关民事和行政公诉权的存在。最高人民法院于1979年颁布的《人民法院审判民事案件程序制度的规定(试行)》中规定“人民检察院提起诉讼的民事案件,由同级人民法院受理”,并对审理程序作了详细的规定。尤其是《民事诉讼法(试行)》草案第六稿,详细规定了检察机关参与民事诉讼的职权：代表国家提起涉及国家和人民重大利益的民事诉讼;参与诉讼的检察人员有权申请回避、提供证据、参加辩论、变更及撤销诉讼;参加诉讼的检察人员有权查阅案件材料、进行调查、对诉讼活动实行监督、发表意见等。（资料见：最高人民检察院民事行政检察厅.民事行政检察参考资料[G].1989:71—79）但在正式通过《民事诉讼法(试行) 》时，检察机关因人员经费不足,难以有效与全面履行民事检察权，建议删除了上述内容。有学者认为：1978年我国作出了重建人民检察院的决定,但是由于当时没有认真地总结历史经验,反而把唯刑事论或唯专政论的思想在1979年的《人民检察院组织法》中固定下来,即检察机关的职能仅限于局部的法律监督(主要是刑事公诉职责)。在这一“唯刑事论”思想的指导下,我国的《民事诉讼法》(试行)、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中也排斥了“公诉权”对危害国家或社会公共利益民事、行政案件的介入,实为立法的一大缺失,这在客观上严重制约了公诉权在民事、行政诉讼领域两大阵营的理论拓展。
[36] 肖扬：《当代司法体制》，中国政法大学出版社1998年版，第8页。限于篇幅，略去对检察机关的职权扩大趋势的论述，详见，张式军、谢伟：“检察机关提起环境公益诉讼问题”，载《社会科学家》，2007（5），第109页。。
[37]张式军：“德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2007（4），第95页。
[38]张式军：“德国环保NGO通过环境诉讼参与环境保护的法律制度介评——以环境公益诉讼中的“原告资格”为中心”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2007（4），第95页。
[39] [台]叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第313页。