论文摘要:行政法以规范行政关系为其内容。在行政法的研究中,行政效率问题是人们理应重视而常常忽视的一个问题。行政法与行政权关系的代表性理论有管理论、控权论、平衡论三种,这些理论从不同侧面反映出行政法的价值目标。行政法同行政效率不是一种相互排斥的关系,而是具有一种正相关的关系。

　　现代行政法特别强调防止行政专权,维护行政权力与相对人权利之平衡,保障公民、法人或其他组织的权利与自由,故有“小宪法”之称。然而,现代社会瞬息万变、纷繁复杂之情况层出不穷,这又使得作为公共权力代表和执行者的行政机关又不得不追求很高的效率。看来,对行政权力和行政行为限制过多,与现代社会对行政机关的要求似乎背道而驰。如何认识和处理这对矛盾,是摆在我们面前的一大难题。

　　先前的研究者从某一方面揭示了二者的关系,有一定的道理。或认为行政法主要是为防止行政机关(主体)专权,为了保护相对人的权利不受任意侵害,特别是行政程序法更是民主发展到如今才加以完备的,体现了对相对人权利保护的意旨;或认为主要应将视角集中于行政行为规范(违法、越权)的研究;或认为行政法与行政效率关系不大,甚或是“背道而驰”。而少有论及行政法与行政效率的关系的,特别是对行政法与行政效率的正相关关系研究不充分。本文力图在前人研究的基础上,对行政法与行政效率的关系阐发出一些新意。

　　一、行政法与行政权关系的三种代表性理论

　　⒈管理论。管理论以权力为本位,主张行政法应是政府管理公民和社会的法,强调行政权对国家和社会事务的管理作用,强调行政权力行使的单方面性,即公权力对私权利的管理与调整、控制。其基本的价值导向是重国家利益,轻个体利益。管理论从行政的管理功能出发,重点研究行政关系。指出行政权的性质主要包括命令力、强制力、执行力。提出行政职权的特征具有公益性、优先性、先定性、不可自由处置性等等。将行政权的内容归纳为制定行政规范权、许可批准权、行政检查监督权、行政制裁权、行政强制执行权、行政司法权以及其他处理、决定权等等。管理论保障了行政主体实施有效管理,追求行政效率,在一定历史时期内,对一国的政权及经济建设有一定的积极作用。但其具有明显的片面性,单方面强调行政法的管理功能,忽视对行政权的监督,不重视保障行政相对人的权利,似有违背现代社会法的精神之嫌。

　　⒉控权论。控权论源于英美国家传统的政府法治理论,主张行政法应是以权利为本位,对行政权力进行控制的法。该学说认为,任何权力都必须受到制约,否则绝对的权力必然导致绝对的腐败,对于势力强大的行政权,更需要法律对之全面监控。因此,它特别强调对行政权的控制,把监督行政作为行政法的主要或唯一内容,奉司法审查和行政程序为行政法的核心。其基本价值导向是重个体利益,追求个人主义。控权论强调了民主、法制意识,重视了对行政权的监督,对防止行政权力的滥用、保障相对人的权利,具有一定意义。但其过分强调了司法审查和行政程序的作用,忽视了行政权的积极作用,对现代行政管理实践中对行政效率的要求重视不够,脱离了当今社会积极行政的实际。

　　⒊平衡论。平衡论认为行政机关和相对人的权利义务应当保持平衡。认为行政法应当在两方面发挥功能:一方面,为了维护公共利益,必须赋予行政机关必要的权力,并维护行政管理有效地实施,以达到行政目的;另一方面,又必须维护公民的合法权益,重视行政民主、权利补救及对行政权的监督。该理论既强调行政法的管理功能,又强调其监督功能,既调整行政关系,又调整监督行政关系。将行政主体与行政相对人的关系置于一种动态的平衡之中予以考察。认为在行政实体法中,强调的是权力本位,更多地体现出管理的意旨,而在行政程序法中,强调的是权利本位,更多地体现出维护相对人权利的意旨。在价值目标上,既强调效率,又兼顾公平。其基本价值导向是坚持义利统一,公共利益与个体利益兼顾。

　　二、行政管理与行政法价值目标比较

　　(一)行政管理的价值目标

　　⒈行政管理的任务及特点。行政管理作为国家权力的一种行使方式,具有鲜明的政治性、执行性。其基本任务表现在以下三个方面:⑴贯彻宪法、法律的实施,将国家意志达于社会管理活动;⑵将宪法、法律赋予公民及社会组织的权利具体化,并保障其实施;⑶管理经济和社会事务,使经济社会得以有序发展。作为一种特殊的管理活动,具有以下几方面的特点:⑴涉及面特广,几乎涵盖国家和社会生活的任何领域;⑵需日常处理的事务特多,管理事项既多且杂;⑶社会生活不断变迁,行政职能范围不断演化,处于频繁的动态过程之中;⑷管理手段多样,兼用行政手段、经济手段、法律手段、思想教育手段等等。

　　⒉行政管理价值目标的体现。行政管理的价值目标主要体现在以下方面:⑴效率至上。这是区别于其他国家职能的主要标志之一。追求效率是行政管理首要的也是基本的要求。从威尔逊提出创立行政学这门学科以来,效率就成为行政管理的核心价值,虽然近些年新公共行政理论对传统的行政学对效率的过分重视颇有微词,但无论如何离开了效率的追求,行政管理便无立根之基。而且行政管理理论研究与实践均是紧紧围绕着效率而展开。除了行政决策和执行要追求效率,行政组织、人事制度、奖罚制度、领导体制、财政制度的改革都是为了提高效率。⑵兼顾公正。行政管理作为政治活动之一,追求高效率并非为一已之私利,而是为公共利益,而公共利益无外乎是个体利益的集合体,因此,行政管理是十分重视个体权利的。对管理相对人个体利益的维护,也是行政管理义不容辞之责。行政管理行使的是公共权力,追求的是公共利益。

　　而公共利益若建立在对个体利益践踏的基础之上,或者仅保护局部的个人或组织的利益,就变质蜕化了。因此,不偏不倚、追求公正是行政管理活动的目标之一。公正的意义还体现在对弱小群体的特殊保护上。行政管理具有的鲜明政治性使之不得不体现出民主的最新涵义。行政管理不仅要保护公平的机会均等,对弱势群体“最低受惠值”的保障当是维护公正的应有之义。

　　(二)行政法的价值目标

　　大陆法系的国家大多重视行政法的管理功能,强调行政法保障国家权力的有效行使,而英美法系的国家深感行政权力侵犯私人权利之危险,强调利用行政法来控制行政权力,重视行政法的控权功能。

　　行政法的价值目标:⑴保障行政管理有效实施。行政法作为公法,其首先追求的是公共利益,无论是从行政法的起源还是从其作用来看,维护社会的有效运行,保证社会价值的权威性分配,保障行政管理的顺利推行均是其重要目标。这是其与民事法律不相同的一点。⑵保护行政相对人的合法权益。同其他部门法一样,行政法也是保护权利的法律,它同样追求公正的目标,尤其是英美行政法,特别强调对行政权力的控制和相对人的权利救济。⑶与其他部门法不同,它还追求效率。由于行政法是关于行政关系的法,由于行政管理对效率的特别追求,故而行政法还特别追求效率。

　　三、行政法与行政效率的正相关关系

　　(一)行政实体法如何保证行政效率

　　⒈行政实体法规定的多是行政主体如何实施对某项事务的管理,从实施管理的行政主体、权限、以及管理方法和手段等等都有规定,其中同时大量规定了行政相对人的义务。这样,保证了行政主体的执行效率,保证了行政权力既定的公定力、约束力、执行力得以更好实施。

　　⒉行政实体法中关于某项事务的管理活动,有许多内容是关于行政主体在行政管理中使用一些强制方法的规定,这些规定对相对人的某些权利予以限制,赋予行政主体某些权力,行政主体依照这些规定,也便于管理活动顺利开展。这促进了行政效率的提高。比如美国法律规定,行政机关可以用强制方法,通过以下三种途径取得调查所需信息:⑴要求被调查者按照规定的格式或内容制作文件或档案,或者提出报告;⑵检查被调查者使用的建筑物、文件或档案;⑶发出传票,要求被调查者出席作证,或提供账簿、文件或档案。

　　(二)行政程序法如何保证行政效率

　　⒈从表面上看,行政程序法的设计和设置就是为了限制行政主体的任意行为,似乎强调了公平的价值目标,而牺牲效率,似乎与行政效率的提高背道而驰。一方面设置程序使行政行为多一些程序和步骤,运转变缓;另一方面行政行为因程序违法会导致行政或司法救济,似乎对行政主体更加不利,更不利于行政效率的提高。

　　⒉究其实质,行政程序法能够促进行政效率,至少表现在以下几方面:⑴行政程序法可以保证行政主体开展行政活动时照章行事,依程序开展活动,而不至于无所适从。特别是在强调法治原则的今天,因害怕行政活动引起行政救济(复议)、司法救济(诉讼)而遭致不良影响(赔偿、损害行政机关等主体的声誉,行政人员个人降职受罚等)而畏缩不前的现象不是没有,而是呈现扩大趋势。而有了程序法,依程序行事,心里多了一份把握,行政效率能够得以提高。⑵行政程序本身就能减少或避免行政实体违法的产生。设置一些必要的程序,如告知程序、听证程序,可使相对人及利害关系人的主张得以申明,便于行政主体进一步认清事实,根据新的事实情况对拟作出的行政处理进行修正。这样一方面,便于行政处理在日后得以顺利执行,另一方面,因有了听证等程序,行政主体主动修正过去的一些不符合事实的看法和拟作出的处理决定,可以避免实质违法的发生,从而避免日后行政救济和司法救济的产生。⑶行政程序在设计上也考虑到了效率的问题。比如行政程序中规定了严格的时效制度。这便于促进行政主体及相对人提高行动的效率,否则将丧失自己的权利。⑷行政程序中规定了行政提高透明度的一些条款,如日本《行政程序法》第5、6、8、9、12、18、24、34等条明确规定:对拟作出认可时要公开审查标准、公开标准处理期间,对不利处分应尽量公开处分基准、允许不利处分的当事人阅览听证笔录及报告书等等。这些条款一方面保证了行政相对人或利害关系人的获知权,申辩权,查阅权,同意(协商)权;另一方面,也能够取得相对人或利害关系人的理解,便于日后的执行,或者减少相对人或利害关系人寻求行政救济或司法救济的发生,避免了行政主体的讼累,提高了行政效率。⑸良好的行政程序在保证公正的同时,本身就能保证较高的行政效率。美国学者W·盖尔霍恩教授认为,大量的行政行为,或者由于性质特殊,或者由于当事人缺乏经济能力,不能受到法院的审查,行政法的主要问题是发展良好的行政程序,既保障当事人的权利,又保障行政机关办事公平而有效率。⑹合理的行政程序本身是理性与经验的结合,具有很高的行政效率性,能使程序安排阻碍浪费最小、效果支持最大化。⑺行政程序使行政决定具有确定性、合法性,维护行政权力、提高行政效率。⑻

　　行政程序法本身就规定了一些除外条款,例如日本《行政程序法》规定了排除适用该法的十六种情形。这些情形固然有排除它的适用的理由,如涉及其他国家机关(如议会)的权限,属于某部门内部处理事项。但有一点蕴含在这些规定的下面,就是为了保证和提高行政效率。比如该法第3条第1款第13、14项关于危险状态的处理及对行政调查中收集情报所作出的命令。我国的《行政复议法》和《行政诉讼法》也规定了一些不属于复议或诉讼事项的行为,也有这方面的考虑。

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作者：邓念国