［论文关键词］基层 立法

　　［论文摘要］基层就是军队的基础，基层建设既是一个永恒的话题，又是一个复杂的系统工程。基层建设是机关工作水平的一面镜子，只有把基层建设搞好了，领导机关的工作才有坚实的基础。当前机关指导基层建设面临着新的形势、新的环境、新的条件，立法不失为一条维护基层建设和谐秩序的有效途径。

　　基层就是军队的基础，基层建设既是一个永恒的话题，又是一个复杂的系统工程。俗话说，基础不牢，地动山摇。军队基层建设的发展离不开严格的法规制度，从古至今莫不如此。目前，我军军事法体系已初步形成，指导基层建设的根本法规——《军队基层建设纲要》也实行了多年。实事求是地讲，基层建设秩序有了明显的规范，基层建设水平也有了明显的提高，但从基层单位的实践来看维护基层建设和谐秩序的任务任重而道远，主要是领导机关在指导基层建设和工作矛盾处理方面常常干扰了基层建设的和谐秩序，甚至有些机关领导和干部插手基层敏感事务，给基层建设带来了负面影响，却没有相关的法规制度来监督和纠正。因此，在党不断推进依法从严治军的大背景下，笔者认为应该从立法上来寻找维护基层建设和谐秩序的有效途径，从而促进部队基层建设的科学发展。
　　
　　一、立法是避免领导机关干扰基层建设正常秩序的重要途径
　　
　　(一)机关指导基层水平的有待提高提供了为维护基层建设正常秩序立法的现实需要
　　《纲要》是指导基层建设的根本大法，为部队基层建设和谐秩序提供了最原则的要求。它概括了基层八项主要工作，提供了基层建设的支点。又对领导机关抓基层建设提出了原则的职责和要求。但正如上面所说各种的现象，领导机关依据纲要科学指导基层建设的任务仍然很重，要有相应的法规来规范。主要体现在：一是要细化职责、要求来规范领导机关指导基层建设。要有配套法规制度监督领导机关按照《军队基层建设纲要》等规范党委机关指导基层的秩序，使得机关在统筹安排、计划部署、指挥调控、检查指导等方面下功夫，能坚决克服领导机关工作指导上的随意性，突出解决基层无力解决的问题，切实做到一级抓一级、一级向一级负责，从根本上解决基层忙乱的现象。二是着重维护好规章制度的权威性、严肃性。依据《军队基层建设纲要》的原则要求，防止和纠正机关指导基层建设思路不清、任务不明、标准不高的问题，按时间、标准和要求，使得基层能认认真真、扎扎实实地做好每日、每周、每月、每年必做的每一项工作，切实把经常性工作搞扎实。三是健全规范基层建设秩序的检查监督机制。加大从严执纪的力度，做到有法可依、执法能严、违法能究，对科学指导、按规工作的，给予大力支持和表扬，对渎职失职、违章违纪干扰基层建设和谐秩序的，能严肃查处，及时纠正。
　　(二)科学发展观的先进理论提供了为维护基层建设正常秩序立法的理论依据
　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学统筹是科学发展观的内在要求，也是推进部队基层建设又好又快发展必须坚持的重要原则和方法。这给通过立法来统筹好基层近期工作与长远发展的关系，防止远近脱节提供了理论基础。具体来说：一是通过立法保持基层建设全面协调可持续发展，从长远着眼、从眼前入手，扎扎实实做好打基础、管长远、起长效的工作，把实现近期目标、完成近期任务与加强部队长远建设有机地协调起来、统一起来。二是通过立法加强对基层建设的宏观筹划，既能科学合理地确定争先创优的近期目标，又能注重长远、着眼发展制定基层建设总体规划；既能高标准完成各项现实任务，又能为今后部队的发展积蓄后劲；既能下大力研究解决当前基层建设面临的矛盾和问题，又能切实做好推动部队持续发展的各项工作，从而为部队基层建设的长远发展奠定坚实的基础。三是通过立法来统筹好机关指导与基层自建的关系，防止重“外”轻“内”。

　　二、对维护基层建设正常秩序立法的基本构想——制定《机关指导基层建设监督条例》

　　(一)《机关指导基层建设监督条例》在军事行政法规体系中的主要功能
　　按照军事法学对军事法体系的划分，《机关指导基层建设监督条例》应当属于军事行政法律体系的范畴。再往下细分它应当归属于军事行政管理法律制度，类似的还有三大条令、党委工作条例、基层建设纲要等等一些法规制度。目前，我军的军事行政法律体系已经初步成型，但包括在其中的相关军事行政监督法律制度还需完善。所以《机关指导基层建设监督条例》在军事行政法规体系的主要功能是实现与其他军事行政法规的有机整合。一是上承着《基层建设纲要》原则要求，是机关指导基层建设职责要求的细化和可操作化；二是下启着三大条令的具体规定。三大条令尤其是纪律条令对破坏基层建设和谐秩序的奖惩决定体现的很明确。但基层建设秩序的好与坏与机关有直接的关系，有了《机关指导基层建设监督条例》，三大条令就有了更多用武之地。三横向整合了相关的单项规定。在上面笔者列举的关于领导机关干扰基层建设和谐秩序的三种表现中，只有一部单项《关于军队领导机关工作人员插手干预基层敏感事务的处理规定》(试行)出台。如果制定了《机关指导基层建设监督条例》就能把这个规定有机整合进去，从而能全面的维护基层建设和谐秩序。
　　(二)《机关指导基层建设监督条例》主要内容的设想
　　1.条例要对机关指导基层建设的合法行为有具体的界定
　　机关指导和帮助是推进基层建设的一个重要动力，但是所有行为应当是合法的。对这些合法行为的具体界定应是《机关指导基层建设监督条例》的首要内容。具体来说：一是要能约束机关指导基层时坚持从长远出发，按制定的规划指导。二是对机关下达给基层的工作任务有明确量的限制，避免“五多”的泛滥。三是对机关摊派给基层的公差勤务有明确的规定，防止机关对基层人和物的随意抽掉。
　　2.条例要对机关干扰基层建设和谐秩序的事实有明确的概念认定
　　不合法事实的认定是法律的核心内容，这部条例能否可行的关键在于对机关干扰基层建设和谐秩序的事实有明确的概念认定。从部队建设实际来看，应当有以下概念认定：一是对破坏基层战斗力建设的认定。战斗力建设是部、队存在和发展的根本，是基层建设的根本内容，这部条例应对机关破坏基层战斗力建设有清楚的认定。二是对破坏基层凝聚力建设的认定。凝聚力是基层战斗力的基础，这部条例应对机关凝聚力建设有着明确的定义。三是对损害基层合法权益的认定。条例在敏感事物、基层决策权、人事权等等上应当有明确的保护规定，对机关损害基层合法权益有清楚的认定。
　　3.条例要有可操作的处理细则和实际可行的执法主体
　　条例除了有以上两部分之处，还就可操作的处理细则和实际可行的执法主体。一是对相关的处理细则有明确的规定，要与纪律条令相衔接，对各种干扰基层建设和谐秩序的行为有适当的惩罚客体和措施。二是要对执法主体做以明确的规定。从部队编制的实际来看，让本单位党委检查和督导领导机关会遇到很多阻力，会影响到条例的执行。因此笔者建议把上级机关做为这部条例的执法主体。
　　
　　［参考文献］
　　［1］郑三土著：《军队行政监察新论》，解放军出版社2003年9月版。
　　［2］张成存编：《军队政治机关业务知识与技能》，解放军出版社2001年3月版。
作者：马　松