一、法制化的实质
所谓法制化,简单地说,就是要求一个国家在政治经济文化生活的各个方面都要建立健全、完善的法律制度体系,并按照法律的要求而运行。我们知道,法制化一般是以一定的社会制度体系为依托的,而健全、完善的制度体系一般又包括目标系统、规则系统、组织系统、设备系统四个方面。在制度体系的上述四个方面中,至关重要的、居于核心地位的是第二方面——规则系统。在现代社会制度的规则系统中,各种成文的法律、法规通常占有明显的主导地位。因为法律、法规往往是经过国家政权认可的,具有最高的权威性,同时法律、法规又系成文的具体的条文式的规则,具有明确、易把握和易操作的特性。而在制度规则系统中的其它一些不成文的非法规化的准则,如规范方面的风俗习惯、道德规则等,一般在制度的整体运行中只起到对法律、法规的某些补充和调节任用。特别是现代社会,在法制化的要求下,规则系统中法律、法规的适应范围在日益扩大,并在尽量缩小和消除那些规范化的风俗习惯、道德规则等不成文的规定在制度规范系统中的作用——对法律、法规的补充和调节作用。换言之,就是说制度的规则系统在逐步地法律化、法规化。可见,规则系统是制度体系中的核心部分,而法律法规又是规则系统的核心和主导方面。而且规则系统的法律化法规化已成为现代社会发展的自然趋向。根据这个逻辑,我们可以说,制度规则系统的完善(即法律化)正是整个社会法制化的关键或核心。
事实也是如此,封建社会的专制制度、宗法制度、家长制,也都是制度,有其完备的目标、组织和设备系统,但为什么不说封建制度也是符合法制化要求的呢?原因就在于其缺乏完备的法律化的规则系统。在封建制度下,君主乃国家最高主宰,君主的权力具有至高无上性,君主的意志代替了法律。正如孟德斯鸠所言:“专制的国家没有任何基本法律,也没有法律保卫机构。”“专制国家是无所谓法律的,法官本身就是法律。”①可见,封建社会的制度体系中其规则系统完全被个人的权力和意志所代替,整个制度系统的运行不是按照法律规则进行,而是盲目地围绕着个人的权力、意志旋转。这正是我们之所以常常把封建社会称为“人治”社会的原因。可以说,正是基于这一点,资产阶级在推翻封建专制的过程中,才最早提出了“法制化”的口号和要求(当然这里也包括当时无产阶级和劳动人民的要求)。资产阶级思想家、政治家首先认识到了法律在社会制度运行中的重要作用,及用法制化代替人治的必要性。斯宾诺莎说:“法律有约束一切力量,只有如此,一个国家才能生存。”②洛克说:“在一切能够接受法律支配的人类状态中,哪里没有法律,哪里就没有自由。”③罗伯斯比尔说:“民主国家乃是这样的国家:在那里主权的人民受自己制定的法律的领导,自己去做所能做的一切事情。”④显然,资产阶级思想家和政治家们这些法治理论都是对封建制度的“人治”现象的直接反动。由此可见,法制化的最早要求正是针对封建社会制度那种没有完备的规则系统,无视法律的“人治”现象而提出来的。
因此,以上分析说明,我们所要追求的法制化,最主要的便是要使社会制度体系中的规则系统真正名副其实地“规则化”——法律化。这种法制化其实质就是要反对“人治”——让整个制度系统围绕个人的权力意志旋转;实行“法治”——让整个社会制度系统根据明确的法律规则而运动。
那么,何为“法治”呢?怎样才算是“让整个制度系统根据明确的法律规则而运行”呢?概括起来,这就是我们党的十三大和十五大报告中先后都明确提到的:国家的政治生活、经济生活、社会生活的各个方面,民主和专政的各个环节,都应做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”“有法可依”指的是立法方面的要求,它是法制的基础。没有各项法律、法令,无法可依,无章可循,就根本不会有什么法制可言。“有法必依”是法制的中心环节,它既包括执法,又包括守法。“如果法律不被执行,那就等于没有法律。”⑤只有真正使法律成为国家机关、企业事业单位、一切公职人员和全体公民的行为准则,法制才能算真正建立起来了,如果制定了许多法律而不执行、不遵守,那法律就是一句空话。因此,各级国家机关及其领导人员和工作人员必须依法办事、带头守法;每个公民必须严格遵守法律,并积极地同一切违法行为进行斗争,才能最终实现法制。“执法必严”是对“有法必依”在执法方面的要求的一个重要补充,它主要是就执法的态度而言的。执法不严,形同无法,特别是政法机关及其工作人员,更要忠实于法律,执法如山,不阿权贵,不贪赃枉法。“违法必究”也是对执法要求的补充。它是执法必严的前提,违法不究当然就谈不上什么执法必严了。只有违法必究才能真正体现法律的权威性。“执法必严、违法必究”基本上都是对“有法必依”的补充和强调。因此,“法治”的基本内容又可以进一步概括为“有法可依,有法必依”。这样,所谓法制化,在当今也可进而看作是立法、执法方面的完善和深化。[
二、我国法制化的主要任务
在社会主义国家里要真正实现人民当家作主,有效地把国家治理好,是不能采用“人治”方法的,而应树立起法律的至高权威,把国家的一切活动都纳入法制的轨道。我国过去几十年来,社会主义建设中的一些重大失误,可以说都是因为忽视了这一点。在过去的很长一段时期内,“靠人治,不靠法治”被奉为治国的基本方针。在实践中,权大于法,以言代法,个人权威高居法律之上的事情比比皆是。法律失却了应有的权威,被置于了可有可无的地位,以致走上了法律虚无主义的道路,使国家的法制化建设遭受了严重破坏。“文化大革命”就是很好的例证。十一届三中全会后,这种状况虽有重大改变,但在立法和执法方面仍然还存在不少问题,如何解决这两方面的问题便是我国法制化面临的根本任务。
立法方面的问题和面临的任务主要表现在:第一,偏重于基础性的立法,而对非基础性法律、法规的制定重视不够。基础性法律一般比较抽象,纲领性的方向性的原则比较多,而具体化可操作性的程度则不高。在改革过程中,许多社会关系都发生了急剧变化。仅依靠基础性的法律是难以对社会生活作出直接的、有针对性的高效率的调控。而社会对法律的要求主要还是靠非基础性法律的调控而得到切实满足的,现在许多应当由法律法规进行调整的社会关系都是由国家政策甚至习惯和道德传统在调整。而政策具有较大的灵活性,因此在实施中稳定性、权威性不够,且容易变化,多年来人们害怕政策多变的心理就是由此而造成的。当然政策也有它的便捷性,可以因地制宜灵活运用。为此我们应当很好地把握政策的灵活性及其与法律稳定性之间的“时间差”。一旦政策实施有效,就应当及时将政策转化为法律法规,这是加强非基础性立法的必然要求,也是今日我国从政策之治走向法律之治的根本任务。
第二,偏重法律的制定工作,而忽视对法律的复查、修改和废止工作。列宁曾经指出:“经验告诉我们,修改法令是必要的,因为遭到了新的困难时,修改法令就可以从这些困难中吸取新的力量。”⑥黑格尔也曾有言在先:“法律决非一成不变的,相反,正如天空和海面因风浪而起变化一样,法律也因情况和时运而变化。”⑦由于我们对修改、废止法律的工作重视不够,致使过去一些过时的法律法规没有及时改变、修正、废止,导致依法者不好适从,执法者也不便切实施行,因而在现实生活中容易造成不公平、不合理的现象。今天在社会关系变化频繁、法律调整对象变动幅度较大的情况下,我们应当立即改变那种忽视法律修改、废止工作的现象。第三,相对来说,对地方性法规的立法工作重视不够。地方性法规的立法权过于集中。尽管通过《地方组织法》的修改已将此立法权扩大到省府所在地的城市和经国务院批准的大城市,但为数极少。在改革开放中,不少地方由于缺乏地方性法规的立法权,难以及时地利用法律化制度化的手段保卫建设和改革的成果。因此,将立法权再进一步适当下放仍有必要。
有人担心这一下放会有乱体统,我们认为只要把握住了法律和行政法规的立法权,并注意对地方性法规的审批和复查,是能够有效保证地方性法规的合法性和灵活性的。第四,偏重法律的独立性,忽视法律的协调性。当前有些相关法律之间的衔接不紧,出现“调节真空”,甚至存在一些自相矛盾的情况。因此,必须将法律的协调作为立法工作的重要目标之一:一是要重视立法预测与宏观控制。通过全面规划来掌握和利用法律之间的协调和互感;二是要加强立法机构之间的信息交流,主动实现法律之间的协调,避免法律法规之间矛盾和冲突的发生。
执法方面的问题及面临的任务主要是:第一,执法观念方面,表现为:对以法律来保障和促进改革的这一执法指导思想缺乏深刻理解;对法律规定的理解比较模糊,甚至错误;对法律责任与法律制裁的选择应用存在偏差。这三种情况最容易导致现实的“有法不依、执法不严和违法不究”。当然应当认识到,执法观念的混乱在新旧经济形态交替的过程中是难以避免的,关键是应当尽快消除和澄清。这是我国法制化建设在执法方面面临的一个重要任务。执法观念的根本转变,依赖于对市场经济的深刻认识和对市场经济社会中社会主义法制的基本任务的理解。在市场经济社会中,法律的执行过程很大程度上就是国家间接地管理经济、调节社会生活的过程,这种管理和调节并不着重依赖那种对人身进行强制的刑罚式的执法方式,而是通过对人们在经济交往中经济利益的公正裁判来达到规范人们行为目的的执法方式。这里执法工作侧重的是服务而非居高临下的惩治和制裁。第二,执法人员的业务水平和官僚主义问题。党中央为什么一直要强调:“执法必严,违法必究”呢?原因是在现实生活中的确存在一些犯罪违法分子逍遥法外的现象。造成这一情况有的是由于某些执法人员的业务水平不高,对法律的把握和理解不够,不能及时准确的抓住和解决这些违法现象;有的则是由于执法者的官僚主义作风造成的:一些执法人员忘却了自己的神圣职责,对违法分子睁只眼闭只眼;有的不作深入的调查研究,草菅人命;也有的甚至知法犯法, 受贿掩饰犯罪行为或包庇犯罪违法分子等。[
古希腊哲学家柏拉图曾经说过:“立法工作是很重要的事情,可是如果在一个秩序良好的国家安置一个不称职的官吏去执行那些制定得很好的法律,那么,这些法律的价值便被掠夺了,并使得荒谬的事情大大增多,而且最严重的政治破坏和恶行也会从中滋生。”⑧过去我国法制化建设中出现许多问题的确跟某些执法人员的业务素质及官僚主义作风严重相关。因而我们应当把提高执法人员的业务水平,克服官僚主义作为一项紧迫的任务来抓。为此,必须努力提高执法人员的文化水平,改善其知识结构;加强业务培训,通过多种方法培养和提高业务能力,杜绝那些不通过考核而利用“开后门”的人进入执法部门;从思想、组织、工作方法等方面采取切实措施,彻底克服官僚主义,并把清除执法中的官僚主义与政治体制改革结合起来,对执法体制进行必要的改革。
三、法制化的前提和保证
法制化是一个系统,“法治”是它的实质,但仅仅依靠立法和执法的完善和深化还不可能真正达到法制化的目的。立法和执法直接受制于国家的政治体系、人们的政治文化观念以及各种社会机制等方面,这些方面必须首先给立法和执法工作的完善和深化即“法制化”提供有利的条件,这是一个社会实现法治不可缺少的前提和保证。在我国,这个前提和保证目前主要要求做到:
第一,深化法制观念。法制观念的深化又必须依靠法学理论研究和法学教育、普法教育的深化。
法制化的理论基础当然是法学,只有强调法学的深化,才能从根本上推动法制观念的深化。随着改革开放的深入发展,我国法学理论研究开始受到重视,并逐渐兴旺起来,但是,从整体上看,我国法学理论研究还远远不能满足指导法制化建设实践的要求。法学理论研究由于受苏联传统理论和研究方法的影响,至今仍显得表面化、狭隘陈旧,甚至人为地设了许多禁区,以致研究难以深入和突破。
法学教育的深化很大程度上又是由法学理论研究的深化决定的。目前我国法学教育从总体上看,没有迅速灵活地反映法学研究的新成果以及立法司法工作中的新进展,内容比较陈旧和单一;从教育的方法上看,忽视了法学的实践性,比较重视理论的学习而忽视实践操作技能的培养,教育方法枯燥而单一。从长远来看,勇于探索,不断进取的法律人才,才是我国社会主义法制化的希望所在。因此,我们强调对法学教育进行必要的改革,首先是思想认识上的改革。法学教育为培养国家的立法和司法人才以及法学研究和教育人才的这一目标不能改变。在这一前提下,应该解放思想,博采众长,向教育对象全面展示法学的新发展、新变化,提高其比较与鉴别能力。把法学教育与法学理论研究和立法、司法活动紧密地联系起来,及时反映这些领域的新动态,提高教育对象对现实情况的敏感度和反应能力,增加其与法制建设的实际相联系的机会。只有这样才能真正培养出具备现代法律意识和法制观念的法律、法学人才。
普法教育作为一项普及法律知识、培养公民法律意识的活动,与法学理论研究和法学教育这种专门的法学活动有很大的区别,但三者都倾力于思想意识与理论水平的加深与提高。普法教育的深化对于法制化建设更具有直接性的基础性的意义,因为法制化的重要目标就是要实现法律的一体遵行,普法教育正是达到这一目标的重要途径。目前普法教育中存在两个主要问题:一是重视公民义务的教育,而忽视公民权利的宣传:二是重视刑事法律的宣传,而忽视民事与经济法律的宣传。这两者都是不足的,容易导致片面的甚至错误的法制观念,因此,应当加以克服和改进。
第二,处理好党法关系。40多年的社会主义实践证明,正确处理好党法关系,是我国法制化建设健康发展的重要前提条件。党的十三大总结以往经验教训,明确提出了党政分开的原则,并把它作为政治体制改革的关键。这就为正确解决党法关系提供了基本的指导方针。实行党政分开,对于法制化来说,就是党法分开,党法分开即党法职能分开,邓小平同志说:“有些属于法律范围的问题,由党管不合适。党干预太多,这会妨碍在全体人民中树立法制观念,党委管党内纪律的问题,法律范围的问题应由国家和政府管。”⑨
目前实际生活中,这一点还没有受到应有重视,有的党委机关仍代行法制机关的职权,尤其是在基层政权中有些党的干部凭借手中的权力,肆意干涉、更改或拒不执行司法机关的裁制,或强令公安、司法机关去干一些非法侵害公民人身权利和民主权利的事情,从而严重影响了司法机关独立行使职权,破坏了法制原则。因此,实行党法分开就必须保证司法独立,健全各级司法制度,切实保障司法机关能够排除包括党委在内的任何机关和行政及党的领导人的非法干预。[
第三,健全法律监督机制。法律监督是国家法制的重要保证。法律监督是协调立法与法律实施的关键环节。法律监督愈有力,法律愈能得到普遍的遵守和正确实施。从一定意义上讲,法律监督机制的完善程度决定整个国家制度化法制化的实际水平,当社会的法律意识还很薄弱的时候,法律监督无疑还是保障法制良好运行的有效工具,也是强化法律意识的有效手段。目前,我国虽然各级人大和检察部门的法律监督机构正在逐步建立和完善,但在实际生活中尚处于疲软状态,有些工作部门仍缺乏基本的法律监督。法律监督还没有真正完全成为社会运行与法律实施的制约力量。究其原因,主要还是由于我国民主政治发展不充分,法律还没有完全成为国家管理的最重要的手段之一,法律必须无条件地、不折不扣地贯彻执行的重要性,还没有被普遍地认识到,因而法律监督也尚未被摆到应有的位置上。法律监督的疲软,很大程度上是由于存在超越法律监督的机关以及与社会政治体制的不尽完善有关。
当然,法律监督不力也与监督机关本身有关,从当前法律监督机关的职权与组织结构来看,法律监督的对象范围过于狭窄,不同法律监督机关之间的职责分工还不甚明确,从而导致了权力模糊、“失监真空”现象;同时从领导力量、人员配备等方面来看,当前法律监督机构仍太弱,急需大力加强。总之,只有从思想上、体制和法律规范上全面确定法律监督的任务及法律监督机关的职责分工,做到职责专门,分工明确,监督全面,并在改革开放的过程中不断使党的监察部门与法律监督系统既相分离,明确分工,又相互配合、协调,这样才能真正把我国的法制化建设推向新的高度、新的水平。
注释:
①孟德斯鸠:《论法的精神》上册,商务印书馆版,第17页,第76页。
②《西方法律思想史资料选编》第173页。
③洛克:《政府论》上篇,商务印书馆版,第36页。
④罗伯斯比尔:《革命法制与审判》第171页。
⑤洛克:《政府论》下篇,第132页。
⑥《列宁全集》第27卷,第483页。
⑦黑格尔:《法哲学原理》第7页。
⑧引自《西方法律思想史资料选编》第26页。
⑨《建设有中国特色的社会主义》(增订本)第135页。
贺培育
