政府采购制度研究（三）
发布日期：2004-09-13 文章来源： 互联网
（五）政府采购组织形式
政府采购的组织形式，各个国家存在较大差异，即使实行相似管理体制的国家之间，也存在差异；一个国家在不同历史时期，也实行不同的采购组织形式。大致可归纳为三种：（1）完全集中型。如香港，政府指定一个机构统一采购任何金额或数量的任何东西，然后将采购来的东西分配给有关用户。（2）适当集中型。政府指定一个机构统一采购合同金额超过一定限额的东西或某些种类的东西，限额以下或其它东西由用户自行采购。（3）完全分散型。如新加坡，由各个部门分别实现政府采购职能，有关采购的程序和采购活动直接由用户自已负责。
倾向于集中采购的理由大致有以下四点：（1）大多数采购都有独特的使用价值需求，掌握了专门的知识才能成功地完成，集中采购则有利于在采购过程中集中和充分利用专家的知识。（2）集中采购相对于分散采购，有利于克服内部人控制的现象。分散采购不便于监督，易于规避责任；而集中采购便于监督，利于防止采购人员滥用职权。（3）集中采购可以合并各个机构的采购需求从而降低采购价格，可以整合采购职能从而减少作业和管理费用。并且，集中采购政策和程序更加具有连续性，可以更加容易平衡使用。（4）集中采购职能通常可以更加有效地同其它集中采购管理职能及外部人员如供应商、政府机构和审计员等进行交流。但集中采购并不是万能的，它有其不足之处，比如不易适应紧急情况采购，使用部门没有采购自主权，采购手续变得复杂等。一种方法的优点往往是另一种方法的缺点。分散采购有其独到之处，比如：采购部门能进行自主采购；能满足使用部门的特殊要求；在紧急需要采购时有利；采购手续简单，能在比较短的时间内完成；雇用在同一工作环境下的技术操作者好处更多；仓储管理方便等。但分散采购要求快速有效，与会计责任、透明度、规模经济优势观念相抵触。
实际生活中没有百分之百的集中采购或分散采购。位于两者之间的组织结构才有利于帮助职能部门完全实现其高层目标。一个组织究竟在多大程度上实现集中采购和分散采购制度，没有标准模式。一般说来，在建立政府采购制度的初期，集中采购有利于这项制度的建立。这项制度趋于完善之际，适度集中采购则可能更有利于提高政府采购工作的效率。[1]当然，采购实体的目标、文化、资源和管理需求都对采购组织的集中化和分散化起作用。
世界各国政府采购的事实表明，适度集中采购组织形式适应了政府采购的经济性和有效性目标，有利于国家制定和实施统一的采购政策和方针，代表了政府采购制度的发展趋势。自本世纪中叶以来，许多国家采取的是适度集中采购制度。美国自1949年起确立了以联邦政府集中采购为核心的管理体制，确立了联邦事务局（GSA）为适度集中采购的实施机构。韩国于1955年开始全面推行政府物资的适度集中采购制度，于1966年建立和完善了适度集中采购制度和供应制度，规定中央部门20亿韩元以上和地方100亿韩元以上的采购项目由采购厅集中进行。而在加拿大，政府部门采购只要超过5000加元，就必须由采购中心进行，采购中心采购的商品多达1.6万种，仅经过事前竞争确定的重点采购就有1万种。
（六）政府采购的程序
各国政府采购法律都对主要程序作出明确规定，将招标采购方法作为政府采购的首选方法，规定在一般情况下采购机构必须采用。关于招标采购方法的采购程序一般包括征求投标或资格预审申请的程序、投标邀请书和资格预审申请书的内容，招标文件的内容和提供、澄清及修改，投标书的语义及提交，投标的有效期、修改、撤回及担保，开标及投标书的审查和评审比较，禁止与供应商谈判以及接受投标和采购合同生效等。值得强调的是，无论采取何种招标采购方法，采购实体与供应商之间原则上不得就投标文件进行谈判。这是为了避免出现“拍卖”效应，即利用一个投标商的投标对另一个投标商施加压力，迫使其降低报价或提供其它方面更为有利的投标，如果供应商得知采购程序中有谈判的规定，他们在投标时会提高报价。为了体现公平原则，供应商都不希望在招标程序中出现报价的规定；供应商带来的标单必须按统一格式密封，当众投入标柜；到开标之日，当众公开标书，决定入围者，并签订供货协议。
同时考虑到公开招标方法并不是在任何情况下都适用的采购程序，各国的采购法律又都规定了适应其它采购环境的一揽子程序，并规定了它们适用的条件。由于与招标程序或服务采购程序相比，需要有更多的灵活性，各国法律规定各异。
国际经验表明，各项采购无论采取什么方式，也不论涉及多大金额，都要按规定的步骤进行。一个项目的完整采购程序包括以下几个环节：（1）确定采购需求；（2）预测采购风险；（3）选择采购方式；（4）资格审查；（5）执行采购方式；（6）签订采购合同；（7）履行采购合同；（8）验收；（9）结算；（10）效益评估。在以上10个环节中，前6个环节为合同形成阶段；后4个环节为合同管理阶段。它们共同构成了整个采购过程。对于复杂或高成本的采购项目，还需要做以下工作：市场调查、选址、评估为产业发展提供的机会等。
在政府采购程序的上述环节中，供应商或承包商资格审查尤为关键，因为供应商或承包商是否有能力履行采购合同或其投标是否真实，直接关系到采购能否顺利进行和达到采购目的。故就该程序予以比较。其中包括资格预审程序、资格复审程序和资格后审程序。
资格预审程序实际上是对所有投标人的一次“粗筛”，在采购过程的早期剔除资格条件不适合履行合同的供应商或承包商。国际政府采购规则都规定在政府采购中可以实行资格预审，并对实行资格预审的程序作出规定。《指南》认为，“通常对于大型或复杂的工程，或在其它准备详细的招标文件成本很高，不利于竞争的情况下，对投标商进行资格预审是必要的”。《示范法》第6条供应商与承包商资格与第7条资格预审程序都对与资格预审有关的问题作出规定。《协议》第8条也规定了供应商资格审查程序。资格预审包括以下三个步骤：（1）发出资格预审通告或资格预审邀请书；（2）出售资格预审文件；（3）评审。资格预审的内容和重点在于：投标人的经验、过去完成类似合同的情况、人员、设备、综合施工能力；投标人的财务状况，包括过去5年承包合同收入，可投入本合同的财力，以及可从其往来银行得到的信贷金额等。
资格复审程序是为了使采购方能够确定供应商或承包商在资格预审时提交的资格材料是否仍然有效和准确。《示范法》和《指南》都有资格复审的要求。如《示范法》规定，如果发现供应商和承包商有不轨行为，比如作假帐、违约或作弊，采购机构可以中止或取消供应商或承包商的资格。《指南》规定，资格预审时提交的信息在授予合同是应加以确认和校正。如果判定一个投标商没有能力或资源圆满完成合同义务时，可以拒绝授予合同。
《指南》还规定了资格后审程序。如果没有对投标商进行资格预审，借款人应确定提供最低评标价的投标商是否有能力和资源来有效地履行合同义务。满足的标准应该按照招标文件的规定。如果投标商没有满足要求，其投标应予以拒绝。在这种情况下，借款人应对下一个最低评标价的投标商进行类似的审查。《示范法》也有类似规定，第34条第6款规定，采购实体可要求中标的投标商进一步证明其资格。可见，资格后审是在确定中标商后，对中标商是否有能力履行合同义务进行的进一步审查。
（七）政府采购合同和保证金
《澳门行政程序法典》第四章“行政合同”将政府采购合同分为六大类：公共工程承揽合同、公共工程特许合同、公共事业特许合同、博彩经营特许合同、继续供应合同、为直接公益提供劳务之合同。《指令》将政府采购合同分为八大类：公共工程合同、公共工程特许合同、补贴工程合同、公共供应合同、公共服务合同、公用事业许可合同、设计竞争合同、公用事业合同。因应于政府采购制度的性质有行政行为说和国家行为说两说，[2]政府采购合同的性质也有行政合同与经济合同两说。[3]双方在立法都能找到佐证，如德国最新的《公共采购更新法》于1991年1月1日生效，该法已被纳入属于经济法的《反限制竞争法》中，作为第四章公共采购，原《预算法》中有关公共采购的规定失效。它表明，政府合同是经济合同。而澳门的政府采购合同就规定在“行政合同”之中。
不管如何，各国法律对于政府合同的法律调整，有关缔约竞争机制、国内厂商优先、缔约和履约的行政救济、对合同条款和价款预算决算的审查监督、为“方便”终止合同条款[4]等制度，都是不可或缺的。特别值得注意的是，澳门法律赋予负责政府采购的行政部门以五项权力：（1）单方变更合同权；（2）控制合同权；（3）单方中止合同权；（4）监察权；（5）单方制裁权。
从历史上看，法律一般要求政府采购机构将供应商的投标保证金作为投标竞争和授予合同程序的一部分，对建筑和工程项目而言，投标保证金的使用将持续到合同完全履行。对于设备和服务合同而言，则不一定使用保证金制度。政府采购中使用的主要保证金类型包括： ① 投标保证金，可以使采购机构防止投标商在开标后撤回其投标； ② 支付保证金，经常运用于工程建筑中，要求承包商保证向供应商和分承包商及时支付； ③ 履约保证金，目的是保护采购机构，防止承包商不能履行合同。
（八）救济程序
在制度的一些方面受到损害、出现“失灵”的情况下，完善而有效的救济程序是保证制度健康运行的重要保障。各国都在其采购法律中规定了这种程序，允许采购双方通过司法、行政等手段对采购中的不当行为提出质疑和投诉。同时由于采购活动的特殊性，救济程序更重视协商、仲裁和调解手段的重要性，以减轻对薄公堂的诉累。成功地解决申诉问题的补偿机制有：道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、终止合同、重新招标、补偿损失、修正有关的采购规划或程序、暂停采购活动等等。
采购主体或供应商未能在规定期限内处理对方质疑的问题或者不服对于质疑的处理结果，可以在质疑处理期限内或该期限届满后一定时间内，以书面形式，向有关部门提出投诉。提出投诉时，应同时将投诉书副本送交对方，对方应在收到副本之日起的一定时间内，以书面的形式向有关部门提出陈述意见。有关部门应于收到投诉之日起的一定时间内，作出处理决定，并将结果以书面形式通知供应商、采购主体。有关部门在处理投诉期间，可要求采购主体暂停采购活动。
关于处理质疑和申诉的机构设置，《政府采购协议》要求设立一个独立的机构，但这只是将来的趋势，目前各国的做法差异很大。有的国家将这类机构设在财政部门，如新加坡、韩国等；有的国家如英国等由法院负责；有的国家或地区另设独立机构，如澳大利亚的联邦政府调查委员会，日本的政府采购审查委员会，香港的申诉管理委员会；有的国家由负责管理贸易申诉的行政法庭来负责，如加拿大的国际贸易仲裁法庭，美国的会计总长办公室和服务管理总局合同上诉委员会，美国的法院也可以受理。新加坡根据其1997年《政府采购法案》又专门设立了一个政府采购裁决法庭，负责违反法案规定的投标争议。仲裁法庭拥有相当于高等法庭的权力，可以传召专家或其他证人供证。对投标不满的供应商可向该仲裁法庭投诉，并聘请律师。
同属于行政审议模式的国家，具体规定和运作也是存在差异的。加拿大国际贸易仲裁法庭设有一个秘书处理政府采购的调查申诉。所有的质疑需由原上诉机构和被质疑的采购机构提交书面材料进行非正式调查，若上诉人有要求还将举行非正式听证会。仲裁法庭有判决胜诉方支付诉讼费，包括与投标有关的诉讼费的权力。当质疑在审理时，采购行为还可以继续。法庭的决定对采购机构的约束力只限于采购机构在切实可行的程度范围内执行法庭的决定。实际上，法庭的决定通常都得到了执行。美国服务管理总局合同上诉委员会有类似法院的权力，并也有类似法院的正式听证程序，上诉人和采购机构都有权利出席。它的法官有权中止合同行为并且将相当大的诉讼费判给胜诉的质疑方。提出质疑的费用通常很高，一般约为7万美元，质疑必须在45个工作日内解决。我国台湾地区采取了两次申诉、一次复议制度，对复议决定不服的，可以提起行政诉讼。
为了减少采购活动中争端，很多国家还制定了内部或外部审计和监督程序，以确保政府采购活动的正常进行。
五、我国政府采购法的基本原则
“追求至善至美是人类的本性，这一本性体现在法律研究上，就是追求法律的体系化。”[5]但法律体系的构建决非同一法域内相关法律的简单拼凑，而是根据法律概念及其所储存的法律价值的位阶性而有机地组合而成的。位阶最高的法律价值是构建法律体系的指导思想和根本准则，在整个法律体系中处于统摄地位，其立法上的表现就是法律的基本原则的确立。因此，为使我国政府采购立法能真正实现体系化的效果，必须首先明确我国政府采购立法的基本原则。
笔者认为，双重效益、适度集权、竞争性、公开性、公平性是贯穿在我国政府采购规则中、为了实现政府采购目标而设立的基本原则，[6]其中双重效益是政府采购的目标原则，适度集权是政府采购的体制原则，竞争性、公开性、公平性是政府采购的过程目标。三者互相联系，密不可分，是一个统一整体。当然，国民待遇原则和非歧视性原则是已经加入世界贸易组织的《政府采购协议》的成员必须遵循的两个重要原则。
（一）双重效益原则。
政府采购是为了满足政府机构为开展日常政务的需要而进行的，保障政府机构的正常运行这是政府采购追求的采购效益，也是政府采购制度必须优先考虑的问题，。同时，它还关注政府采购的调控效益。也就是说，政府采购不仅追求采购效益，而且追求调控效益。双重效益是政府采购法确立的根本原则。
在任何市场经济中，政府首先要解决的是保护和有效利用国有资产。政府采购的对象中，相当一部分属于国有资产。这些资产包括存量资产和新增资产，都包含在政府采购信息库之中。因为每一项采购合同包括品名、数量等在合同形成前要报财政部门立项，在合同形成后要报财政部门备案，采购实体在申请购买新资产替代旧资产时，在申请立项时也要做出说明，资产的处理收入都要上交国库。这些规定和要求，使财政部门能够全面掌握国有资产的情况，有利于对国有资产的管理，防止国有资产的流失、闲置和浪费。值得指出的是，由于一味追求杀价，国有资产“流血”，中国保险业已宣布退出政府采购。[7]
其次，政府应确保经济持续稳定增长，避免经济波动风险。财政对经济的宏观调控，在支出方面主要是通过政府采购来体现的。如前所述，在经济过热时，减少政府采购规模，实现经济正常运行；当经济萧条时，增加政府采购规模，促进经济增长。同时，通过弹性采购计划还能实现产业结构调整目标。作为一种经济的、间接的手段，政府采购支出的总量、结构在刺激经济、保持宏观经济稳定，调整国民经济结构，促进以公有制为主体的多种所有制经济发展可以对经济进行经常的、规范的调节，实现现代市场经济所要求的政府宏观调控功能。1933年购买美国产品法是美国政府通过其政府采购立法直接干预国内经济的最明显的见证。该法出台与美国国内经济萧条时期，联邦政府通过扩大政府公共支出、大力增加公共工程的采购来扩大就业，刺激国内经济的复苏。政府采购制度在日本、韩国都曾为其支柱产业的振兴立下过汗马功劳。如日本在振兴汽车工业时，其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业；在振兴电子工业时期，政府办公自动化建设和通讯设备的采购，为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场，帮助日本企业顶住美国跨国公司电子产品的冲击。
我国安徽、深圳等地的立法中规定的“效益”原则，虽没明确规定是“双重效益”，但应作“双重效益”理解。《上海市政府采购管理办法》第18条规定的“优先采购”则是双重效益原则的生动体现。它规定，政府采购应当符合环境保护的要求。采购中心和采购人应当优先采购低耗能、低污染的货物和工程。在同等条件下，采购中心和采购人应当优先采购国家产业政策优先发展和扶持发展的新兴产业的产品。
值得指出的是，西方众多国家法律将“物有所值”列为政府采购的一项原则。所谓物有所值（Value for Money），是指投入（成本）与产出（收益）之比。这里的投入不是指所采购物品的现价，而是指物品的寿命周期成本，即所采购物品在有效使用期内发生的一切费用再减去残值。政府采购追求的就是寿命周期成本最小而收益最大。应当承认，物有所值原则着眼点在于所采购的物品的效用和功能以及由此产生的社会效益，它的价值取向是符合政府采购制度的基本要求的。它比效率与效益的表述，内涵更具弹性，并赋予了采购机构和采购人员从实际出发的自由裁量权。也正因为这样，物有所值原则的内涵在发达国家与发展中国家之间引起了较大争论，争论的焦点就是对物有所值中的“值”（VALUE）的理解。发展中国家认为这个“值”应是广义的，它不仅包括资金的使用效率，还应包括为国内产业发展提供的机会以及促进技术转让等。笔者认为，我国作为发展中国家，法制环境不够完备，全社会的法律意识不强，在几千年集权专制的传统背景下，必须对权力充满警惕之心。而实行物有所值原则，就会为界定“资金的使用效率，为国内产业发展提供的机会以及促进技术转让等”而生自由裁量权，为权力介入开口子，不利于对采购活动的监督，并有可能滋生腐败，导致财政性资金的滥用。我国地方立法中普遍没有对物有所值原则进行规定，是十分有道理的，更不是个偶然现象。
（二）适度集权原则[8]
政府采购管理体制在集中、统一的过程中要注意发挥部门、地方的积极性。这一原则主要是基于中国国情提出的。在财政分散、各部门存在大量预算外资金的情况下，实行政府采购制度以后，制定采购法规和支出政策等事务将由财政来完成，各种采购资金也将纳入统一帐户进行管理。如果政府采购管理上再过于集权，必将遭到各部门的反对。“无论社会政治制度如何，无论有多少人在事实上能够参与公共选择的过程，制度改革都不是一个经济学家、少数‘社会精英’认为什么应该的问题，而是一个要由社会上的主要利益集团的利益格局所决定的事情。”[9]所以，政府采购管理宜适当发挥各部门的作用，即在对主要商品和劳务进行集中采购的前提下，小型采购可由各部门在财政监督下来完成。
此外，中国是一个大国，人口众多，区域发展不平衡，再加上预算分级管理的需要，在政府采购问题上也应给地方一定的管理权限，以发挥地方的积极性。我国政府采购宜采用集中采购与分散采购相结合的方式，以集中采购为主，分散采购为辅。[10]特别提出的是，“一个社会的地域空间并不仅仅是一个空间的问题，它意味着形成统一法治所面临的难度和所需要的时间。”“大国意味着有更为繁复的小型社会的秩序体系，意味着形成统一的规则的艰难，也就意味着更漫长的时间，意味着立法者必须考虑更多既成的地方性秩序的利益，意味着更多的地方性秩序会以各种方式反抗为了现代化的进程而强加给它们的据说是为了他们的利益或他们的长远利益的法律，而这些为了现代化的法律至少在目前以及未来的一段时间内不可能对这些尚未现代化的或正在现代化的小型社会或社区带来利益，甚至可能带来损害或不便。”[11]
（三）竞争性原则
政府采购中的一个重要假设是，竞争价格是一种合理价格。政府采购目标主要是通过促进供应商、承包商或服务提供者之间最大程度的竞争来实现的。通过竞争，政府采购机构可以形成一种买方市场，从而形成一种对买方有利的竞争局面。竞争也可以促使投标人提供更好的商品和技术，并且设法降低产品成本和投标报价，从而使用户可以用较低的价格采购到优质的商品，实现政府采购目标。因此，竞争性原则是政府采购的一条重要原则。由于资金效益是指财政性资金的使用效益，是以财政性资金支出的数量大小来衡量的，笔者认为，所谓的“效率原则”是可以被“竞争性原则”吸收的。
竞争性原则被国际政府采购规则视为政府采购的一条重要原则。如《指令》规定了“竞争邀请”制度，将改善公共供应和服务合同有效竞争的条件作为其目标之一，并通过在共同体范围内授予合同的真正竞争来实现政府采购的经济有效目标。世界银行认为，为了实现世界银行的目标，最好的办法是实现国际竞争性招标。世界银行愿为所有成员国的投标商提供竞争合同的机会。[12]
竞争性原则的立法安排，除了在反不正当竞争法、反垄断法等一般法中作出规定外，在政府采购法应作出特别安排。首先，在政府采购法的总则部分，把竞争性作为基本原则加以明确规定；其次，在采购方式、采购程序规则、采购监管上体现竞争性原则。它的实现主要是通过规定招标广告或竞争邀请来实现的。广告吸引了投标商参与竞争，广告的有效性对竞争程度有直接影响，因此在各国政府采购制度及国际政府采购规则中，都对广告的发布形式作出规定；同时为了确保投标商有足够的时间决定是否参与竞争和参与投标竞争作好准备，又对从发出招标广告到投标的时间限制作出规定，以避免因投标商来不及准备而失去竞争机会，从而保证最大程度的竞争。另外，还有其它一些程序安排也都是为了保证竞争和防止限制竞争的情况出现，比如对招标文件收取的费用应只限于制作成本等。即使在采用招标以外的采购方法时，也要求有一定程度（充分）的竞争，除非采购情势不允许竞争，并经过详细的说明和审批。
（四）公开性原则
公开性原则，又叫透明度原则，是指有关采购的法律、政策、程序和采购活动都要公开。该原则源于公共支出管理的公开性。由于采购机关是在使用公共资金进行采购，就对公众产生了一种责任，也即谨慎地执行采购政策并使采购具有透明度，变“暗箱交易”为“透明操作”。透明度高的采购方法和采购程序具有可预测性，使投标商可以计算出他们参加采购活动的代价和风险，从而提出有竞争力的价格；公开性原则还有助于防止采购机构及其上级主管作出随意的或不正当的行为，促进廉政建设，从而增强潜在的投标商参与采购并中标的信心。“阳光是最好的防腐剂，灯泡是最好的警察”。要增强社会公众对政府采购过程的信任感，必须在《政府采购法》中充分体现公开性原则。
《协议》除了规定了透明度原则之外，还在其有限的条款中专门以第17条规定透明度问题。《指南》也规定，采购程序要有高度的透明度。《指令》将在共同体范围内增加采购程序和活动的透明度作为《指令》促进的一个目标，通过在共同体内的合同广告来实现采购的透明度。
在政府采购制度中，公开性原则贯穿在整个程序中。首先，有关采购的法律和程序要公布于众，并严格按照法律和程序办事。这些法律文件也要便于公众及时获得。采购项目和合同的条件要公开刊登广告；资格预审和评价投标的标准要事先公布并且只能按此标准进行评价；公开开标；采购活动要作好采购记录，以备公众和监督机构的审查和监督；为保证采购透明度原则的实现，要接受投标方的质疑和申诉。政府采购中的采购双方就好象是“金鱼缸中的鱼”，时刻在公众的众目睽睽监督之下。当然，对一些采购，由于采购物品的性质，使得采购过程不能公开，但即使如此，采购机构也必须对此作出说明和记录，并需经严格审批和授权。
（五）公平性原则
公平是市场竞争机制的内在因子。只有在公平的基础上进行竞争，有实力和能力提供质优价廉的产品和服务的投标商才能赢得投标的成功，从而促进政府采购经济有效目标的实现。
政府采购中的公平性首先是指所有参加竞争的投标商机会均等，并受到同等待遇。允许所有有兴趣参加投标的供应商、承包商、服务提供者参加竞争；资格预审和投标评价对所有的投标人都使用同一标准；采购机构向所有投标人提供的信息都应一致；不应对国内或国外投标商进行歧视等。《协定》和《指令》都规定非歧视原则是政府采购适用的重要原则。《示范法》也规定应给予所有供应商和承包商以公正和平等的待遇。《指南》规定所有世行成员国的投标商都可参加由世行资助项目的投标活动，并应被给予平等待遇。 .
公平性的另一个表现是，合同的授予要兼顾政府采购的社会目标的实现。由于在政府采购的竞争中，小企业、少数民族企业、困难企业等处于不利的地位，如果按其实力，他们很难赢得政府采购合同。因此在政府采购制度中，制定出一些规则和采取一些措施，使小企业等也能分得政府采购合同的一部分，从而促使社会经济的协调发展。如美国1961年公法87-305要求小企业管理局、国防部、联邦服务总署联合合作开发一各小企业合同分包项目。武装部队采购条例（ASPR）规定金额在5000-500，000美元的合同一定要包含一个所谓最佳努力条款（a so-called best-efforts clause），说明承包商同意大限度地将分包合同授予他或她“认为能充分履行合同”的小企业。在金额超过500，000美元的采购中，强制性的合同条款要求承包商实行一项完全的合同分包项目。1977年公共工程法案要求所有联邦资助的施工合同的10%要授予少数民族公司。作为政府扶持中小企业的一项重要政策，美国政府采购合同金额的20%必须给小企业，其中8%必须给妇女和少数民族小企业主，这在法律上得到了保证。韩国为使中、小企业参与政府采购市场的竞争，实行共同承包制，无力承包工程的中、小企业可以联合起来，以行业总会的名义对外签订采购合同。而法国则向中小企业敞开订货大门，即将一份订单化为多份，使中、小企业无需通过分包商而直接投标，签订采购合同。[13]
参考文献：
[1] 新加坡是适例。在1995年5月之前，新加坡的政府部门实行集中采购，而法定机构则自行采购。1995年5月，新加坡关闭了中央采购局，除少数项目外，实行分散采购。1997年9月，新加坡加入《政府采购协议》，并根据该协议制定了《政府采购法案》（Government Procurement Act）。该法案规定《政府采购协议》适用于新加坡所有政府部门和25个法定机构。
[2] Elverfeld，Dirk Johannes，Europaeisches Recht und Kommunales oeffentliches Auftragswesen（《欧盟法和地方公共采购制度》），1992，第15页。转引自孙静文，第102页。
[3] 持行政合同说的学者有于安（《外商投资特许权项目协议（BOT）与行政合同法》，法律出版社1998年，第159页；张树义：《行政合同》，中国政法大学出版社1994年），持经济合同说的学者有史际春和邓峰（《合同的异化与异化的合同》，载漆多俊主编〈经济法论丛〉，中国方正出版社1999年，第61页）。
[4] 沈达明的《英美合同法引论》，对外经济贸易大学出版社1997年，第153页。
[5] 张俊浩主编：《民法学原理》，中国政法大学出版社1997年版，第32页。
[6] 我国的地方性立法已有相关规定。《珠海市政府采购实施办法》第八条规定，“政府采购必须公开、公正、公平，遵循竞争、择优、效益的原则，并接受社会监督。”《安徽省政府采购管理暂行办法》第三条规定，“政府采购应当遵循公开、公平、公正和效益优先的原则。除涉及国家秘密外，政府采购应当公开，引入市场竞争机制，在同等质量情况下，优先购买价格低的商品或者接受费用低的服务。”《深圳经济特区政府采购条例》第三条规定，“政府采购应当遵循公开、公平、公正和效益的原则，维护社会公共利益，促进和保障国家和深圳市有关的法律、法规和社会经济的贯彻和落实。”《上海市政府采购管理办法》第六条规定，“政府采购应当遵循公开、公平、公正原则，维护公共利益，保证行政效率，最大限度地提高财政性资金的使用效益”。《广东省省直行政事业单位大宗物品招标采购暂行规定》第二条规定，“招标采购必须坚持公开、公正、公平竞争、效率原则”。台湾《政府采购法》第1条规定，“为建立政府采购制度，依公平、公开之采购程序，提升采购效率与功能，确保采购品质，特制定本法”。我国香港的政府采购原则为：向公众负责、合乎经济效益、清楚明确、公开公平的竞争。国际层面上，《联合国贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》规定，采购应当遵循效率与效益、公开、公正和公平等原则。亚太经合组织成员国通用的采购原则是公开、公平竞争、透明和效率原则。韩国规定，政府采购应当遵循国民待遇、公正、扶持中小企业以及鼓励共同参与原则。英国规定，物有所值是政府采购的基本原则。新加坡1997年《政府采购法案》规定，政府采购原则为透明原则、物有所值原则以及公平与公开原则。
[7] 参见《保险业宣布退出政府采购》，《文汇报》1999年5月4日第11版。该文认为，政府对财产保险实行政府采购，本意是减少政府开支和杜绝暗箱操作，可是操作中却演变成以价定价，谁保险责任多就定给谁。在中国未完全市场化的情形下，为了追求市场占有，保险公司不得不牺牲风险因素，将本不能降低的统一费度和利率私自下调，以适合客户口味。
[8] 刘尚希、杨铁山：《政府采购制度：市场经济条件下加强财政支出管理的中心环节》，《财政研究》1998年第4期。
[9] 参见樊纲：《渐进改革的政治经济学分析》，上海远东出版社1996年第7—8页。该书还认为，有关改革的经济理论中最重要的概念，不是改革方案的“合理性”问题，而是任何一种改革方案的“可接受性”问题。
[10] 《珠海市政府采购实施办法（试行）》第10条。
[11] 参见苏力：《二十世纪中国的现代化和法治》，《法学研究》第二十卷第一期第12页。
[12] 具体参见考菲尔德的《世界银行的幻想大师》（马立译，江苏人民出版社1998年）第十二章《援助与干预》和第十七章《四面出击》。
[13] 《法国上网讨论采购条例法案》，《科技日报》1999年5月5日第3版。
