【关键字】行政不作为  国家赔偿

【案情简介】

上诉人（一审原告）：张秀荣

被上诉人（一审被告）：佛山市卫生局

原告张秀荣于2005年4月向被告佛山市卫生局投诉，要求查处佛山市人民政府机关门诊部超范围经营、该门诊部医生朱健雄开出假病历、假治疗单等问题，被告分别作了佛卫函2005（89）号《关于投诉市机关门诊部有关问题的答复函》、佛卫函2005（91）号《关于佛信督[2005]10136号群众来信的复函》、佛卫函2005（116）《关于所谓“假病历”与“假治疗单”问题的答复函》以及《关于张秀荣女士来信的答复函》的书面答复。原告于2006年1月9日向佛山市人民政府对被告行政不作为申请行政复议，该府于2006年4月27日作出《行政复议终止通知书》，包含如下内容：“……根据《医疗机构管理条例》第五条第二款的规定，市卫生局具有对佛山市范围内的医疗机构进行监督管理的行政职能。但这不同于区卫生局对管辖范围内的医疗机构享有的直接管理的职责。因为机关门诊部是禅城区卫生局批准登记的医疗机构，本案中你明确提出要求对机关门诊部及朱健雄医生的违法行为给予行政处罚，这属于禅城区卫生局的具体行政管理职能，而不是市卫生局的直接管理职能。对投诉事项进行全面调查并将调查结果回复投诉人属于市卫生局作为佛山市卫生主管部门的监督管理职责。本案中你几次向市卫生局投诉机关门诊部存在超范围经营及朱健雄医生存在写假病历、假治疗单做伪证和超范围执业的行为后，市卫生局对你反映的问题进行了调查，认为没有发现机关门诊部和朱医生存在明显的违法事实，并将调查结果形成书面意见对你进行了回复。……你对市卫生局的答复结果不满意只是对市卫生局‘作为’结果的一种主观评价，不能否定卫生局已履行了作为义务。……根据《广东省行政复议工作规定》第十六条第一款（第六项）的规定，本府决定终止本行政复议”。被告在原告起诉之前未作出处理决定。

 一审判决驳回原告张秀荣的诉讼请求，上诉人张秀荣不服原判，提起上诉称：被上诉人佛山市卫生局虽然对上诉人所投诉的事项不具有管辖权，但其因此而产生了在收到上诉人的投诉事项后按照《卫生行政处罚程序》第九条的规定及时移送给有管辖权的佛山市禅城区卫生局的衍生义务。但在被上诉人受理投诉后一年多从未告知上诉人其不是直接的主管机关，也未告知上诉人应向佛山市禅城区卫生局进行投诉，其行为已构成行政不作为。一审法院只根据被上诉人不具有直接处罚权的作为义务而认定其不构成行政不作为，但忽略了被上诉人在不具有管辖权时负有的移送义务。故请求二审法院撤销原判，确认被上诉人构成行政不作为，并赔偿上诉人打印费、复印费、邮寄费524.90元，精神损失费500元。

被上诉人佛山市卫生局在二审期间未作答辩。

【裁判要点】

法院认为，根据《医疗机构管理条例》第五条第二款之规定，被上诉人依法有权就上诉人张秀荣对佛山市人民政府机关门诊部的投诉进行调查处理。由本案现有证据来看，上诉人在信件里提出了佛山市人民政府机关门诊部存在诊疗活动超出登记范围、该门诊部医生朱健雄超范围执业以及开具假病历、假治疗单以及要求被上诉人查处门诊部的诊疗活动超出登记范围的问题。而被上诉人的答复函只对其中两个问题进行了答复，始终未对该门诊部诊疗活动超出登记范围的问题进行答复，属于不完全履行法定职责。此外，由于被上诉人的上述行政不作为没有给被上诉人造成直接的财产损失，故上诉人主张的各项费用均不属于法定赔偿范围。综上所述，原审判决认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

　　一、撤销佛山市禅城区人民法院作出的（2006）佛禅法行初字第93号行政判决；

　　二、责令被上诉人佛山市卫生局于本判决生效之日起六十日内对上诉人张秀荣请求处理佛山市人民政府机关门诊部诊疗活动超出登记范围的申请给予书面答复；

　　三、驳回上诉人张秀荣的行政赔偿请求。  

【争议焦点】

被告佛山市卫生局对原告张秀荣的投诉是否存在行政不作为？

【法理评析】

本案系行政相对人认为市卫生局对于自己的投诉存在不作为行为而诉至法院的行政纠纷，法庭审理主要围绕着被告佛山市卫生局对原告张秀荣的投诉是否存在行政不作为的判断而展开，因此在分析该案件时也需要围绕这一核心来梳理线索：

法律判定：行政不作为的含义及条件以及国家赔偿的相关规定。

所谓行政不作为是指行政主体及其工作人员有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。

所谓行政中的“不作为”行为，是基于公民、法人或其他组织的符合条件的申请，行政机关依法应该实施某种行为或履行某种法 定职责，而行政机关无正当理由却拒绝作为的行政违法行为，亦称“不作为违法”或“消极违法”行为。行政“不作为”其表现形式大致有拒绝履行、不予答复、拖延履行，它与行政中“乱作为”一样，都将可能侵犯或损害行政相对人的合法权益。

国家赔偿，又称国家侵权损害赔偿，是由国家对于行使公权利的侵权行为造成的损害后果承担赔偿责任的活动。我国的《国家赔偿法》规定了行政赔偿和刑事赔偿两种国家赔偿。行政赔偿是指行政机关及其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民，法人和其他组织的合法权益造成损害的，由国家承担赔偿责任的赔偿。刑事赔偿是指司法机关错拘、错捕、错判而引起的国家赔偿。

在本案中被告佛山市卫生局对原告张秀荣的投诉是否存在行政不作为。张秀荣在信件里提出了佛山市人民政府机关门诊部存在诊疗活动超出登记范围、该门诊部医生朱健雄超范围执业以及开具假病历、假治疗单以及要求被上诉人查处门诊部的诊疗活动超出登记范围的问题。佛山市卫生局有义务进行全面答复，这是其行政职责所在。而佛山市卫生局的答复函只对其中两个问题进行了答复，属于不完全履行法定职责，即对没有答复的部分不作为。

本案上诉人的赔偿请求能否成立的判定。本案属于行政赔偿的范畴，根据我国国家赔偿法的规定，只有在行政行为（一般是作为）侵害了相关人的利益，并且造成了直接损失，才构成行政赔偿的条件。而且赔偿一般是基于直接损失，赔偿的方式是经济赔偿和消除名誉影响，不包括精神损害赔偿。佛山市卫生局的答复行为并未给张秀荣带来直接的、经济方面的损害，不构成国家赔偿的要件。

【法律风险提示及防范】

法律界网站提示：关于国家赔偿，主要分刑事赔偿和行政赔偿。二者简单可以这样区分，当针对刑事案件由公安、检察院、法院做出的行为，属于刑事赔偿的范畴。其他一般都属于行政赔偿的范畴。在对待赔偿的问题上，一般人存在误区是只要是国家做错了事情就要赔偿，这是错误的。首先，要看那些国家机关做错了事情。其次，要看这个事情直接造成了什么样的后果。我国的国家赔偿法对赔偿范围和数额做了列举式的规定，相对来范围是比较小的。这里可以把握的大体原则是，在行政赔偿中，未造成经济利益的损失，一般是不予支持的。

【法条链接】

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第54条‌  人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：
　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。
　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：
　　１、主要证据不足的；
　　２、适用法律、法规错误的；
　　３、违反法定程序的；
　　４、超越职权的；
　　５、滥用职权的。
　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。
　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

第61条  人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
　　（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
　　（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
　　（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。

2.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》

第33条  被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。

3.《医疗机构管理条例》

第5条  国务院卫生行政部门负责全国医疗机构的监督管理工作。

　　县级以上地方人民政府卫生行政部门负责本行政区域内医疗机构的监督管理工作。

　　中国人民解放军卫生主管部门依照本条例和国家有关规定，对军队的医疗机构实施监督管理。

 李莹