一、当前行政执法监督的现状。行政权力应当受到监督和制约是当代法治社会的基本要求。近年来，对行政执法的监督有了较大程度的提高和加强，但由于历史的原因，人们对行政执法监督的认识还存在误区，“重立法、轻执法、忽视监督”的现象依然存在。再加上目前大多数行政执法监督行为尚末通过法律的形式进行严格规范，行政执法监督的应有功能尚末充分发挥，就行政执法监督本身的规范性而言，缺乏完备高效的监督机制，对行政执法监督尚末法制化，导致行政执法监督方式简单、程序滞后、制约无力。具体讲，当前行政执法监督存在以下问题：
（一）国家权力机关对行政执法监督严重弱化。权力机关的监督，是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政执法行为的监督。我国的政治体制决定了国家权力机关对行政执法的监督是最高层次的监督，是我国行政法制体系中最有权威的一种监督。人民代表大会是国家权力机关，行政机关是其执行机关，行政机关的一切工作必须接受国家权力机关的监督，并对其负责。权力机关的监督，是国家对行政机关的全面监督。对国家行政机关的活动的合法性、适当性或合理性实行监督，并有权做出处理。人大的监督相对于其他监督而言，是最具权威性、效力最高的监督。宪法、法律对人大监督的基本职权的规定是明确的，但对监督的内容、程序没有做出明确、详细的规定。因此，在一些地方，本应由人大决定的一些重大问题，往往未交人大讨论决定即交付执行，人大的监督疲软乏力。
（二）行政机关内部监督不力。行政机关的内部监督分为层级监督和专项监督两种。层级监督是指上级行政机关基于行政隶属关系对下级行政机关进行的监督。专项监督是指行政监察、审计监督等专门监督。
在层级监督方面，上级行政机关不仅有权监督下级行政机关作出的具体行政行为，而且可对下级行政机关制定的规范性文件的合法性进行监督。但这种监督常常是通过行政复议的途径进行的，是一种消极的事后监督，往往在监督之前，行政相对方的合法权益已经遭侵害。行政系统内部的层级监督一般由政府法制局负责实施，但问题是目前业已成立的法制机构，大多承担参与立法文件的讨论及行政复议应诉两项任务，至今对执法监督这一重要业务并无具体的法律、法规或规章规定。另外，在现行行政体制下，上级行政机关有权监督下级行政机关，而下级行政机关却无权监督上级行政机关是不合理的。
在专项监督方面，监察机关和审计机关过分依附于行政机关。行政机关掌管着同级监察机关和审计机关的人、则、物等大权。在这种体制下，要求监察机关和审计机关，客观公正、实事求是地对行政机关进行监督是令人难以想象的。
（三）司法机关对行政执法的监督尚显薄弱。司法机关对行政执法的监督，是指司法机关对行政机关及其工作人员的活动是否合法进行的监督，包括人民法院的监督和人民检察院的监督。司法监督的优越性在于其严格、公开的司法程序，使其具有权威性。因此，司法监督也是最有效的监督方式之一。首先，人民法院对行政机关的监督主要是通过审理行政案件来进行的。人民法院对行政机关的这种监督要求司法机关不可受制于行政机关，具有一定的超脱地位，否则这种监督将是有限的、不彻底的。事实上，在我国的行政诉讼中，对行政行为行使司法监督权的司法机关并不超脱。其次，由于法院对具体行政行为的审查权仅限于合法性方而，一般不审查其合理性，而行政执法中问题较多的恰恰在于自由裁量权的不当行使。再次，行政机关对部分行政执法行为进行终局审查，法院对此无审查权。
人民检察院是国家的法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。对人民法院己经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定，人民检察院有权按照审判监督程序提出抗诉。人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督不仅是对人民法院的行政审判活动发挥了监督作用，实际上也是对具体行政行为发挥了监督作用，但目前检察机关单一的、缺乏操作性的事后监督形式，与检察机关的性质是不相称的。检察机关作为国家法律的监督机关，在行政诉讼程序意义上对行政执法行为的监督应该是全面的、完整的，现阶段人民检察院对行政诉讼的监督实际上是种尝试性监督，具有不完整性。
（四）新闻舆论监督效果欠佳。在西方国家，舆论被称为第四种权力，与立法权、司法权、行政权并列。在我国，新闻舆论也发挥了不少的作用，很多违法案件的处理都是先通过新闻媒体的曝光，而后引起有关部门重视而解决的。但是，新闻舆论还没有发挥它应有的威慑力。新闻媒介是党和政府的耳目和喉舌，而非一般意义上的舆论，其管理属于同级党政意识形态相关部门，除了一般的批评、建议以外，其他的须经过主管部门的批准，这样就把新闻媒介当作纯宣传工具，忽视了其作为信息传递和舆论监督工具的作用。片面认为批评性的新闻报道是在给各级政府找麻烦、添乱子。因此，新闻媒介往往对一些行政执法机关严重损害行政相对方合法权益的违法案件只作一些避重就轻的事后报道。即使某些地方政策环境较为宽松，新闻媒介对一些违法行为作出了实质性的报道，但如果有关部门和领异不重视，问题也照样得不到解决。
（五）行政执法监督程序不完备。行政执法监督作为制止行政机关滥用和超越职权的一种重要措施，它本身也应同行政执法行为一样，有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定，即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定，这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力。其他监督主体对行政执法的监督不仅监督权限空泛，而且缺乏应有的程序规定，其监督权更是无法实施。
二、完善我国行政执法监督的建议。（一）加强行政监督立法，健全行政执法监督机制。行政执法监督是推进依法行政的重要组成部分，也是实现行政法治的重要保障。因此，行政执法监督本身也必须有法律的调整和保障。所以应从立法上完善行政执法监督，将实施监督的主体、方式、程序以及监督的效力以法律的形式固定下来，为行政执法监督提供法律依据和手段，以提高行政执法监督的权威性，防止行政执法监督的随意性。
首先，监督机制应当系统化、网络化。任何监督都有自己的优势和局限，为了保证对行政执法的有效监督，应注重发挥目前各种监督的优势，形成一个相互补充的监督体系，使其整体优势得以充分发挥。应根据行政执法的复杂性、多样性特征，健全以各级人大及其常委会、专门委员会和人大行政监察专员为监督主体的权力监督，与其他监督建立联席会议制度，使分散的监督成为有机的整体，充分发挥行政执法监督的整体效能。
其次，应明确监督主体的职责和权限。因为监督主体的职责和权限不清，直接导致了各监督主体在监督对象、监督范围、监督职责等重要环节的扯皮现象。所以，各监督主体的权限、分工、职责应明确、清晰，使各种监督机制相互配合、相互补充，发挥出监督机制的整体优势。
再次，确立行政执法监督的法律责任。行政执法的监督应当法制化，不仅表现为监督主体、监督权限、监督程序、监督手段的法制化，而且还表现为监督责任的法制化。所谓监督责任的法制化，就是对法律所规定的行政执法监督职责，监督主体必须自觉认真履行，否则，监督主体必须承担由此而引起的法律责任。
（二）修改《行政诉讼法》，完善司法机关对行政执法的监督。针对目前我国司法机关对行政执法监督中存在的问题，建议修改《行政诉讼法》的有关条款内容。首先，对行政执法行为的司法监督应扩大到对行政执法依据的司法审查上，即把抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。对行政法规、规章和其他行政规范性文件进行合理性审查，并规定审查行政行为的合法性只能依据宪法和法律。其次，把终局行政执法行为纳入司法审查的范围。再次，赋子法院对行政执法过程中的行政裁量进行审查的权力。行政执法过程中，行政机关拥有广泛的自由裁量权，行政自由裁量权并非不受限制的绝对权力。要求行政执法机关合理行使自由裁量权，是现代法治社会对行政执法的更高要求，也是法院对行政执法行为监督向纵深方向发展的一个重要表现。
（三）建立和完善相关制度，改进权力机关的监督。首先，借鉴国外经验，建立人大监察专员制度。监察专员制度是当今一些市场经济发达国家监督体制中的个重要组成部分。在行政执法监督中可尝试设立人大监察专员职位，作为完善现行监督体制的特别措施之一，以拓展监督方式。其次，完善各级人大常委会和专门委员会的设置，充分发挥他们的监督效能。
（四）尽快制定相关法律，加强社会监督。应尽快以法律的形式确立新闻舆论的性质、内容、范围和权限，以保持新闻媒体的独立地位。通过制定规范使新闻舆论监督走上制度化和规范化的道路。再次，完善民主党派、社会团体、人民群众对行政执法的监督。充分发挥民主党派、社会团体、人民群众对行政执法监督的重要特点，是我国行政执法监督的重要特点，但如果不从立法上具体做出规定，仅停留于宪法的规定，其作用就不可能充分发挥。
（五）建立一种对监督者进行监督的机制。行政执法监督是法律赋予行政执法监督主体的一种权利，同时也是一种义务。由于执法监督本身是一件吃力不讨好的事情，加之法律又未对监督者放弃监督职责如何处理作出具体的法律规定。因此，监督者不履行监督职责，不会产生不良后果，放弃监督职责不会对己不利，这导致实践中“虚监”、“漏监”现象大量存在。要解决这一问题，当务之急是要尽快制定相关法律规定，将监督的职权、职责、方式、范围以及不履行监督职责应承担的法律责任等问题明确规定下来，这样就可将监督者置于一种监督职责状态，使其不能放弃监督职责。
总之，行政执法必须依宪行政、依法行政，只有被完全监督的权力才能减少腐败。规范政府的行政权力，才是宪政之道。
徐永强
