关键词：行政公益诉讼；原告资格；确认
近年来相当数量的公益诉讼案件的发生及其“屡败屡诉”的结果表明，行政公益诉讼在我国正面临着现实需要与法律制度欠缺的矛盾，不少学者们也对行政公益诉讼进行了理论上的分析和制度建构上设想。笔者认为，欲推动建立我国的行政公益诉讼制度，必先将原告的资格加以确认，确认行政公益诉讼的原告资格应当是打开我国行政公益诉讼制度之门的钥匙。从现有的制度来看，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)加强了对当事人诉权的保护，将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”，纠正了实践中被狭义地理解为只有行政行相对人才是适格原告的作法，赋予了相邻权人、竞争权人以及所有的受害人的原告资格，进一步扩大了原告资格范围。但是，《解释》仍一味强调原告应当适格，与以前规定有所不同的只是将适格原告的范围适当拓宽。从本质上看，其依然是从实体法角度去考虑原告资格问题，依然是传统的原告资格确认理论的产物。因而忽略了非“适格”原告的诉讼主体资格，也就是行政行为损害国家利益和社会公共利益时，非“适格”主体的起诉资格。这不能不说是立法的缺憾。本文试就这一问题进行探讨，以期对我国行政公益诉讼制度的早日建立有所裨益。
一、制度依据：行政公益诉讼原告资格确认的法理基础和现实意义
1．行政公益诉讼原告资格确认的法理基础。诉权是公民认为其权利受到侵害或有侵害之虞时为寻求权利之保护而向国家司法机关提起诉讼，并请求为一定裁判的权利。从宪政的角度，诉权的涵义源于宪法所保障的“接受司法裁判权”。[1]
随着社会的发展，包括经济行政法律关系在内的社会关系日趋复杂，大量侵害社会公共利益的新型纠纷日渐增多，民众的权利意识亦日益加强。按照传统的诉权理论，即要求行政诉讼原告以权利主体的身份进行诉讼已不能满足实际社会生活的需要。从保护公益的角度出发，诉讼主体和权利主体有限的分离是当代诉讼立法的一个发展趋势诉讼，也就是原告并非与被诉行政行为有直接利害关系的当事人，而可以是其他任何组织和个人。而行政公益诉权是指在公共利益受到行政机关的侵害时，国家法律赋予特定主体请求司法审判机关通过审判活动来维护该公共利益的权利。行政公益诉权是对传统诉权范式的一大突破，但却是宪法保障的接受司法裁判权的基本要求。通过赋予诉讼主体行政公益诉权，行使程序性的权利，以一种权威的裁判来实现公共利益的维护。从理论上分析，国民委托国家为了国家和社会公共利益，尽善良管理人的义务管理好国家的公共财产。此时，国民在委托国家管理这些公共财产的同时，把一部分诉权也同时托付给了国家。由于国家是一个抽象的概念，国家职能需要政府及其职能部门行使，而世界各国的做法一般是把保护国家和社会公共利益的诉权交给检察机关来行使。但是，随着人们的权利时常受到来自他人和政府的侵犯，人们开始进行再一次的权利委托，将部分权利委托给了一些社会团体，与此同时把这部分诉权也一并委托给了社会团体。因此，若国家政府滥用权力未尽到善良管理人的义务，一方面，公民可以基于自己为实体权利主体的身份而主张权利，另一方面，国家检察机关或社会团体亦可以公共信托理论取得提起诉讼的权利。
2．行政公益诉讼原告资格的确认的现实意义。在现代社会，随着环境保护、可持续发展、社会公正等一些同社会成员共同利益相关的新问题不断出现，对公共利益的保护变得更加迫切，于是现代社会越来越依赖于政府来维护公共利益。由于对政府的倚重和政府权力自身扩张的特性，导致行政权不断膨胀，政府失职和滥用权力必然会侵害公益。人民法院如何对这种被侵害的公益进行救济，是我们必须面对的实现问题。“倘若限制公民只在权利受到侵害时才能起诉，不仅混淆公法关系和私法关系的性质，而且过分束缚法院对公共机构违法行为的监督，不符合现代行政法发展的趋势。”[2]。
从构建和谐社会的角度来看，和谐社会必然是一个公平正义、安定有序的社会，在这样一个社会中，不但个体利益要得到及时的保护和救济，公共利益更应该得到保护和救济。司法制度的建构如果只注重个体利益而公共利益得不到合理保护,那么就会导致社会的混乱，从而破坏和谐的社会秩序，导致社会最终的不和谐。行政公益诉讼能够更大程度的保护公共利益，对于维护社会的公平正义、安定有序具有不可替代的作用。而行政公益诉讼原告资格的确定则恰好是提起行政公益诉讼的“门槛”，倘若这个问题解决不了，行政公益诉讼就无法真正开始，它的一切现实功效都只是法院大门外的泡影！因此，建立行政公益诉讼制度以及确认合理的行政公益诉讼原告资格是行政诉讼制度随社会发展而发展的必然选择，也符合行政诉讼制度的目的，更是构建和谐社会的客观需求。
二、域外考察：行政公益诉讼原告资格确认制度的确立
在英美法系国家，享有原告资格即被认为享有了被诉行政行为的诉权，诉权的核心问题就是原告资格的确认。[3]通过对西方各发达法治国家行政公益诉讼制度的考察和比较，我们可以发现其行政诉讼原告资格确认制度的发展大致经过了以下几个渐进阶段，即：直接行政相对人作为原告阶段、利益影响人作为原告阶段、公益享有人作为原告阶段。行政公益诉讼原告资格也在此发展过程中应运而生，行政公益诉讼作为一种新型诉讼形式，在西方法治国家也已发展得相当成熟。
1．直接行政相对人作为原告。“行政诉讼原告资格一词一定诞生于个人权利得以高扬的时代，因为只有当权利与权力在经过激烈的对抗与较量，形成了两者对峙的局面后，原告资格才有存在的基础。”[4]在资本主义上升时期尤其是资本主义文艺复兴之后，“天赋人权，神圣不可侵犯”的思想深入人心，个人权利的保护很自然地成为了当时的时代主题。众所周知，在资本主义自由发展时期，“守夜人政府”处于一种消极地位，依照“管理最少的政府是最好的政府”的这一标准我们不难看出，当时的行政权对行政相对人的侵犯是有限的，加之当时的各国议会大多处于国家政权的主导地位，行政主导还未露端倪，所以行政相对人只要对自己权利受损部分提请法院救济便足以保障自己的权利。因此，最初设定的原告资格标准仅限于公民的个人权利受损，亦即违法行政行为的直接相对人作为原告。如上所述，这个时期对原告诉讼资格严格限制，一是因为没有必要性，公民凭已有的法律资源足以保护个人权利。二是即便是直接相对人因为行政机关的行为造成损失，如损失不是法律保护的权利，相对人亦无权向法院申请司法审查。
2．利益影响人作为原告。社会经济的不断发展，使得人们对政府期望值不断高涨，直接把消极的“守夜人政府”推向了积极的“福利政府”。由于在消极时期，行政行为必须限定在法律的范围之内，许多未曾为法律明确的利益，事实上不大可能被侵犯；但在积极行政阶段，这些利益极有可能被漠视，因为行政之手已经伸向了任何未为法律所禁止的角落。这个时候，人们本能地为保护自己的个人权益就会意识到必须加大对行政权的制约。因此，行政诉讼的原告资格便得以放宽。人们请求保护的也不仅仅是权利，而应该是利益；权利是指受法律保护的利益，而事实上许多人类的利益是无法凭法律去保护的，换言之，就范围而言利益大于权利。所以，此历史时间段将利益受到影响的人作为行政公益诉讼的原告逐渐成为各国的主流思想。
3．公益享有人作为原告。事实上，除了个人利益，公共利益也日渐受到人们的关注。在现实生活中许多不当的行政行为并没有直接侵害到具体公民、法人及其他组织的利益或即使侵害到，侵害很小，但是却侵害了整个社会的公共利益。世界经济再度发展的同时，政府的角色重新定位，而继续膨胀和异化了的行政权力将对公共利益构成威胁。“但最近，这种本能（指不愿意赋予公益诉讼人原告资格）已被另一种情绪所取代，法律必须设法给没有利害关系或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的不法行为，否则没有人能有资格反对这种不法行为”。[5]所以，为了使社会能够维持一种动态的平衡，司法机关应相应地扩大司法审查的范围，加大审查的力度，从而扩大对行政诉讼原告资格的解释，赋予了公益享有人作为行政公益诉讼原告的资格。
时至今日，在美国为了保护公共利益，国会可以授权检察总长对行政行为申请司法审查，也有权以法律形式指定其他当事人作为“私人检察总长”主张公共利益。对于行政行为对公共利益的侵害，只要私人检察总长能起诉，就由他来发动司法审查程序，如果他不能，则可以由检察总长为之。同时，代表一个地区、一个行业、一个阶层的各种社会团体也具有相关的原告资格。在英国的诉讼制度中，有一种混合程序，即用公法名义保护私权之诉，按照英国法规定，检察总长代表国王，有权阻止一切违法行为，代表公共利益可以主动请求对行政行为实施司法审查，还可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司查，即检察长是原告，公民为告发人在英国。通过出借检察总长的名义，使得捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。而在法国，其越权之诉是当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤消违法的行政决定的救济手段。越权之诉既不是全民之诉，也不限制当事人须在主观权利受到损害时才可提起，它采取了一种折衷的做法，即只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉，并不要求是申诉人个人的利益，其着眼于公共利益，其诉讼的基本目的是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序。在日本有民众诉讼，这种诉讼是指国民请求纠正国家或公共团体不符合法律的行为,并以选举人的资格或与自己在法律上利益无关的其他资格提起诉讼。但这种诉讼并非在一般条件下均能起诉,而只限于法律明文规定时才提起，主要有选举无效和当选无效的诉讼、居民诉讼以及其他民众诉讼。在德国建立了行政诉讼的公益代表人制度,即把联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人,分别参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，公益代表人在行政诉讼中是作为参加人参加的,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更，但其本身并不能提起诉讼。另外，在德国行政诉讼实务中，其某些邦还以立法的形式赋予了环境保护团体的行政公益诉讼原告资格。
通过考察域外行政公益诉讼原告资格的确立历程和情况，我们可以发现，尽管各国行政公益诉讼原告资格问题上的表现的比较谨慎，并没有盲目地放宽对其限制，但是却大都已经确认了特定主体的行政公益诉讼原告资格的。我国现在的情况来看，将“相对人原告资格论”修改为“利害关系人原告资格论”，赋予了相邻权人、竞争权人以及所有的受害人的原告资格，扩大了原告资格范围，加强了对当事人诉权的保护，但是在行政诉讼资格问题上仍处于第二阶段，而域外现代法治国家的历程昭示我们，行政公益诉讼原告资格的确认应该是社会和法治发展的必然结果。
三、现状分析：目前我国行政公益诉讼原告资格确认中存在的问题
首先，首先是现有的行政诉讼原告资格确认标准在立法上受到限制。2000年颁布的《解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该条确认了“利害关系人原告资格论”，拓展了行政诉讼原告资格的范围。但对于公共利益受到具体行政行为侵害时如何通过行政诉讼予以保护以及谁可以作为原告的问题，没有作出相应的规定，立法上不足导致的这种制度性缺失，使得法院在受理此类案件时要么不予受理要么以原告不具备主体资格驳回起诉了事，通过行政诉讼对公共利益的保护也就无从谈起。
其次，我国行政诉讼原告资格的规定是与行政诉讼的受案范围紧密结合在一起的，导致当事人只能对属于受案范围内的行政行为在侵犯其合法权益时才可以提起行政诉讼，大大限制了行政诉权的保障范围。我国的《行政诉讼法》第十二条明确规定了将“不服抽象行为的争议”排除在受案范围之外，原因之一就是涉及到不特定相对人、缺乏适格原告。我国立法水平的欠缺导致确定的司法审查范围过小而使行政诉讼的受案范围受到限制，而这种限制又势必影响到原告资格范围并使其受到限制。受案范围过窄，导致大量的行政争议案件无法进入行政诉讼程序，亦即如果相对人的权利仅仅受到间接影响，或者被影响的利益因人数众多而显得很小且又是众多这种情况人中的一个时，就认为与行政行为之间没有直接利害关系，也就不具备原告资格。
最后，混淆了“原告资格”与起诉条件、受理条件之间的区别。事实上，这三者是属于三个不同范畴的概念。起诉条件解决的是在什么情况下，当事人可以选择用诉讼方式来解决争议的权利；受理条件解决的是起诉人的起诉在满足什么样的条件时才可以引起诉讼程序的问题；原告资格只是受理条件之一，即起诉人的主体资格问题。我国行政诉讼法第 41 条规定了提起行政诉讼应当具备的四个条件，《若干解释》第 12 条也要求原告与被诉具体行政行为必须有法律上的利害关系。从这些规定，似乎可以看出，如果不符合行政诉讼法第 41 条规定的条件，如果不存在法律上的利害关系，当事人就不可以向法院提起诉讼。而事实上，在法院审理行政诉讼案件之前，要求法院对具体行政行为和起诉人之间的利害关系作出判断是很困难的，诉讼尚未开始，即要求原告提供其合法权利受到行政机关具体行政行为侵害的事实依据，是很荒谬的。
四、制度建构：建立我国的行政公益诉讼原告资格确认制度
（一）行政公益诉讼原告资格确认的利益标准：公共利益
西方有法谚云：“利益是衡量诉权的尺度，无利益者无诉权。”当事人若要请求司法机关对其与他人之间的纠纷进行裁判，必须具备诉的利益。“诉的利益乃原告谋求判决时的利益，既诉讼追行利益。它是原告所主张的利益（原告认为这种利益存在而作出主张）面临危险和不安时，为了去除这些危险和不安而诉诸于法的手段即诉讼，从而谋求判决的利益及必要，这种利益由于原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。”[6]“传统理论强调原告起诉只能就与自己利益有关为限，但是，仅依此来解决社会所面临的利益维护是不充分的。自人类进入20世纪以来，由于社会关系趋于复杂化，各种介于私权和公权之间的分散的集体的不特定多数人权利日益增多，法律纠纷呈现出群体或者集体化的趋向，（如环境纠纷、消费者纠纷、劳资纠纷等），传统的严格私人诉讼与公诉的 二分法已不能适应社会发展的需求，介于两者之间的公益诉讼应运而生”。[7]因而,行政公益诉讼中当事人行使诉权的出发点则是公共利益。
然而,准确界定公共利益其实殊非易事,公共利益概念内容的不确定性使得对其进行明确的界定几乎成为不可能,不同的社会发展阶段不同阶层的人对其理解也可能不尽相同。有些学者认为，在很大程度上公共利益只可被描述而无法对其定义。笔者比较认同黄学贤教授的界定方法：即将公共利益概括出四个基本要素：第一，公共利益必须具有公共性。这种公共性表现为地域的广泛性、受益对象的广泛性。第二，公共利益必须具有利益的重要性。这种利益的重要性表现为明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益必须具有现实性。所谓现实性即公共利益是可见的或者经过努力在一定时期内是可以实现的，而不是虚无缥缈或者可望而不可及的。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。[8]
从行政公益诉讼操作角度出发，还应该从以下几个方面把握：第一，它必须是多数人，并且一般应以过半数这种可操作的标准作为多数人的确定标准。当然，确定是否过半数还有一个地域范围的问题。虽然在很多情况下以行政区划和地域基础作为标准是可行的，但我们必须考虑到现实中与其他不以地域为基础的利益情形——如道路建设、交通设施等，在此种情况下，公共范围的界定就需要扩大至“利益效果所及之范围”。第二，主体必须是不确定的，即具有开放性，任何人都可以接近，都可以享受，而不是封闭的或专为某些个人所保留。并且利益主体的增加不会减少原受益人的利益。第三，这种利益可以具体化地确定利益享有者，但享有这种利益的人不是特定的。或者以特定个人的利益在其中所占份额较小，或以维护自己的利益为初衷，但其结果往往涉及多数人的利益。公共利益往往被立法者概括于法律规范中，而散见于各法律规定中抽象的公共利益在个案中具体实现正是公益诉讼的价值所在。
（二）建立行政公益诉讼原告资格多元化的确认制度
笔者认为，从我国的实际情况出发，并借鉴国外相关有益经验的基础上，公共利益应当在行政诉讼中得到有限承认。因此，我国应当在特定领域逐步建立多元化的行政公益诉讼原告资格制度，具体包括：
1．检察机关的公诉人资格。无特别法律规定的情形下，当公共利益收到行政机关侵害时，一般由检察机关作为原告提起诉讼。理由在于，检察机关是我国法定的权力监督机关，其负有保护和防止公共利益不受侵害的天然职责，因此检察机关可以视为国家和社会公共利益的代理人。检察机关作为公益诉讼的原告，不仅有法理上的依据，而且在实践中也是可行的。现行宪法和检察组织法均规定，人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关通过行使检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民遵守法律和法规实行专门监督，以保障法律、法规的正确实施。因此，赋予检察机关行政公诉权，以监督和纠正特定的行政违法行为，恰恰契合检察机关的法律定位。
2．公民的原告资格。首先，赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格它符合宪法精神和法治原则，并适应公民诉讼权利国际化保障的趋势。我国是人民民主专政的社会主义国家，一切权力属于人民。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”第41条更加直接具体的赋予了公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。因此，公民对日益强大的行政机关实行部分直接监督是我国政体的必然要求，也有利于激发人民当家作主的主人翁精神。其次，公民是国家和社会中的一分子，国家和社会权益受到侵害，作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害，允许公民提起行政公益诉讼正是其行使行政公益诉权的体现。再次，在我国司法权难以有效地制约行政权的情况下，需要以公民诉权补充。在我国现行权力体制下，司法机关实际上处于行政机关的从属地位，无论在级别、职权和执法手段上都比行政机关低，与其业务相关的人财物都由行政机关来掌管。[9]这种权力结构上的隶属和依附关系，使得地方司法机关在一定程度上无力抗衡地方行政机关。因此，赋予公民以原告资格，是国家利益和社会公共利益受行政行为侵害时的有效救济手段之一。当然，为避免全民诉讼式的滥诉现象出现，对公民的行政公益诉讼原告应以明确的法律规定为限，从长远来看，其范围也应逐步扩大，以适应现代法治发展的趋势。
3．社会团体的原告资格。社会团体是指具有某种共同目的、利益以及其他共同特征的人通过一定形式组合起来的互益组织，包括各种共益性团体如消费者协会、残疾人协会、妇联、绿色组织、动物保护组织等，以及职业性团体组织如工会、律师协会、建筑师协会等。社会团体的主要功能是对成员利益及社会公益的维护，以及对政府活动的参与和监督。[10]与公民个人的起诉资格相比，社会团体具有相对优势。其一，社会团体具有公益性团体优势。社会团体一般可以基于设立团体的宗旨，维护社团成员的共同利益以及与宗旨相关的国家利益和社会公共利益。赋予团体这种起诉资格，是与社会团体的宗旨相吻合的。其二，社会团体具有诉讼能力优势。不同的社会团体基于对与本团体相关的公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便。同时将诉权直接赋予以维护某一群体权益为宗旨的社会团体，不仅可以有效解决卷入纠纷的当事人众多和个人起诉搭便车等问题，而且能使社团的监督权力获得司法强制的有力保障。
（三）需要注意的相关问题
1．不同原告主体之间的关系。目前一种比较有代表性的观点认为，检察机关是法律监督机关，它应当是提起公益诉讼的主要主体，自然人、法人或其他组织应是辅助主体。为了防止有的检察院怠于行使职责，公民、法人或其他组织在申请后检察院不提起的，可以以自己名义提起。该观点已经反映在学者制定的行政诉讼法修改建议稿中：公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的，可以申请人民检察院提起公益行政诉讼。人民检察院在接到申请之日起 2 个月内不提起诉讼的，公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。[11]笔者也赞同检察机关作为提起公益诉讼的主要主体，但需注意的是，上述主张实际上为公民和社会团体提起行政诉讼设置了必经的前置程序，即必须先行申请检察机关提起诉讼。如此以来，就限制了诉权的直接行使，增加了诉讼环节，降低了对公益保护的效率，不利于公民权利的行使。
笔者认为，在法律赋予除检察机关之外的其他主体行政公益诉讼原告资格的同时，也应赋予其提起行政公益诉讼的选择权。即公民、法人及其他组织根据自己的意愿在充分考虑自身的条件、风险后果的基础上，自行选择是否向检察机关申请，由检察机关提起诉讼，还是以自己的名义提起诉讼。理由是，如果按照修改稿中的规定，检察院是公民提起公益诉讼前置的必经程序的话，如果出现检察院不作为的情况时，又带来了新的问题，还必须设置一套新的制约和规范机制，以解决检察院的不作为问题。
2．诉权冲突的问题。在行政公益诉讼原告资格的多元化确认制度下，原告范围是广泛的，就有可能出现诉权冲突的问题，即检察机关、社会团体和公民个人对同一起行政公益诉讼案件都行使诉权的情况下如何处理？
笔者认为，首先应当适用“先诉排斥后诉”原则：由先诉的主体享有原告资格，后诉当事人可以在诉讼时效之内基于相同的事实和理由由法院裁定适用先诉的判决或裁定结果。其次，如果不同的主体同时起诉，则适用“吸收合并原则”：同时起诉的主体中有检察机关，则由检察机关代表公民和其他组织行使公益诉权；如果只有社会团体和公民个人起诉，则由社会团体代表公民个人行使公益诉权；在检察机关和社会团体都没有行使诉权的情况下，则允许公民个人自行提起行政公益诉讼。
结语：行政公益诉讼原告资格在我国确认问题还存在不少困难及争议，行政公益诉讼制度在我国建立也绝不是一朝一夕的事。但是从社会发展的历程来看，我国已经进入了依法治国和法治建设的阶段，在今后的日子里，法律制度的不断创新和完善必将成为我国政治生活中的一个重要的方面。相信随着理论上的不断探索和实践中的不断完善，行政公益诉讼原告资格确认问题终将在我国得到解决。朱耀宇
